close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Уварова Яна Олеговна. Процессуальное положение прокурора по надзору за законностью в деятельности следствия и дознания

код для вставки
Ml,rHr4crEpcrBo oBpA3oBAr{rr-g rr HAyKr4
@E/@PAJIbHOE
OEPA3OBATEIbHOE
poccwilcxofi orpy N4nt
f OCYAAPCTEIIHOE
EIO,IDITETHOE
yqpEXEHm BblcrrrFfo oEpA3oBAHI4rI
(OPIOBCKIZIZ f OCYAAPCTBEI+DIZ }'H}IBEPCZTET
',
.
I'NVIEHIIVI.C.TYP|EIIEBA>
BbIIIYCK}IA' KBAJI'[email protected]}IA' PAXOTA
no HarrpaBJreHr.rn no4roronxn 40.04.01 <IOpucnpygenqux>
nanpaorennocrr ([email protected]) <YroloBHoe npaBo r{ yronoBHbri npoqecc))
Cry4eurrca Yraposoi
lritr
Orerosnn untbp 165532
IOpugrvecxufi uucruryr
Teua errrrycrnoi xra;rr,rQnxaquonnofi pa6oru
Ilpoueccya.moe noJox(exne npoxypopa no HaA3opy 3a 3aKoHHosrbx)
B /qeqTeJlbHogll|
clea
s I| ao3naH[fl
Crygenrra
Yaapoaa .{.O.
K.IO.H, AOIIEHT
Hayvnrrfi pyxoaognre:n
Pyanen
H.fI.
cT. npenoAaBaTeJl6,
agaoxar <<Komerlrlr
agaoxaroa ropoga Opna>
HrrnQopoaa E.M.
Peqen:enr
3aae,4yrorqui xa$e4pofi
Yroloauoro npoqecca u
npoK)?opcKoro HaA3opa
J(c(44u,'L----.'.-.'/-l-
Oper
-
2018
K.IO.H, AOIIEHT
Py4nea H.fI.
MzHr4crEpcrBo oEpA3oBAHr4rr r4 HAyKI4 poccraZcrorZ onrEparmz
oE/@pAnbHoE f ocyAr{r,cTEril{oE BIoID{(ETHOE
OEPA3OBATEJIbHOE YIIPEX.IIEHI4E BbICTTTF|O OEPA3OBAHU.'I
(OPIOBCKItrZ f OCY,IAPCTBEIISUZ }'H}IBEPCIITET
I4LIIEIM VLC. TYPIEHEBA)
IOpr.unvecrufi rucrury"r
KaQegpa Vroroanoro npoqecca u nporg/popcKor.o Hag3opa .
Hanpaanenr.re no4roroaxu 40.04.01 <Ioplrcnpy,{enqur>
Haupanneunocrr (nporfr,rrr) <VroloBHoe npaBo H yronoarrrfi npoqecc>>
VTBEPX.{AIO:
3ane4norqnft xaQegpoi
[email protected]*x.n.
<<I3>>
tuYaptZll7 rona
3A.trAIItrE
BBrnycrnoi rramaQr,rra4zoxrofi pa6orrr
cryAenrnu Yraporofi -flnx O.neroanrr uuQp 165532
Ha Br,rrroJrHeHr.re
l.
Ter'.ra
BKP: <<flpoqeccya,rrnoe nonoxeulre [poK]?opa rro HaA3opy 3a 3axoHHocrBro
B
Ae{TeI6HOCTLI Cne.4CTBI,IJI H IO3HaHI,ID).
Vrnepxgeua npr.rra3oM no yHr{Bepcnrery or <<24>> not6pn 2017 rona Nt 2-3416.
2. Cpor c.uavu cryAeHroM 3aKoHqeHHofi pa6orrr <29> uronr 2018 roaa.
3. Zcxognne ,{aHHbre K pa6ore: 4eicrayroqee 3a(onoAareJl6crBo, cleIIHaJrbHaJr
nr{Teparypa no reMe arrnycxuoi raa:rztpr,maquonnoi pa6oru, nepr,roguuecKne r.I3,qaHr]r,
r.rHTepHeT
4.
pecypc6r.
Cogepxarue BKP: ctpopvynupoBarB noH{Tne npoKypopcroro Ha,a3opa 3a
u
npoK)/popcroro HaA3opa B IaHHoi
r,rcnoJrr{eHneM 3aIoHoB opfaHaMr.r, ocyqecTBlu oquMr,r flpeABapnTeJrLHoe cJre.qcTBr,re
ao3Harrr4e; onpeAenxTb cyrqHocTb, npeAMeT n 3aAaqH
cQepe; pacrqrrrru nonHoMorrxr npoK)?opa no HaA3opy 3a 3aftonHocrbro B .aerreJrbHocrlt
cJre.IcrBr.tI{ ,4o3HaHIit Ha craAvsx ao:6yzt4eur.rr u paccneAoBaHI,tt yronoBH6Ix Aen;
au.mlrrr npo6reMbr
peaJrra3arlrarl AaHHBx noJlHoMoql,tfi;
[pe,qrox]rrb rryru ]rx
npeoaoneHrrr.
Aara
ebr,qacr.r
:a.4auus
<<I3>>
l.nzapr. 2017 roaa
K.IO.H, .4OIICI{T
Hay*rrrft pyroao4nrenr
3aganue npranrra
r
lrcnoJrreHr4ro
Pyanes
H.fI.
Yrapora -f,.O.
KAJIEIUI,APHbII4 IIJIAH
Cporcr nrrno.nxexxn
granos pa6orbr
Ilpnuevaxne
Aer€6pB 2016
Brrnomreno
0r.02.2017
-
0r .03 .2017
Bnnonreno
01.03.20 17
-
0r.04.2017
Blrnonneno
1.04.20 t7
-
30.06.20 17
Bunonneno
01.09.2017
-
3
1.12.2017
Bxnonreno
01.01.2018
-
01.03.2018
Bunonneno
01.03.2018
-
01.06.2018
Br,rnonneno
Ilaruenogaure aranos BKP
Bur6op rer'au BKP
Ilo46op :l.rreparyprr no
r.rccreAyeMoi TeMe
Onpegeaenue axryalr;Hocrr{ TeMhr,
HaIIHCar .Ie BBeAeHI4t
Hanucanr.re nepnoi
r:rarrr
Hanlrcanue aropofi r,naqu
Cocrasneuue ablso,qoB, Harfi{caHl,te
3AKTIOTIEHH'
OQopvrenr-lr cnucxa
I{CNOJIB3OBAHHBTX IICTOqHT,IKOB
flpe4craarenze pa6orrr ua xaQe4py
0
29.06.2018
Brrnolneno
Cryaeurra
Yrapoaa -f.O.
Hayruufi pyroao4urem
K.rc.H, AOIIEI{T
PyaHeB H.fI.
4
АННОТАЦИЯ
Общий объем работы: 120 машинописных страниц (111 без списка
использованной литературы).
Количество использованных источников: 77.
Ключевые слова: прокурорский надзор за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание, полномочия прокурора
в досудебном производстве.
Краткая характеристика работы:
Работа выполнена на тему «Процессуальное положение прокурора по
надзору за законностью в деятельности следствия и дознания».
Предметом исследования является место и функциональная роль прокурора
по надзору за законностью в деятельности следствия и дознания.
Цель
данного
исследования
–
проанализировать
теоретическую
и
законодательную базу прокурорского надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание, и на их основе
исследовать понятие, сущность, предмет и задачи прокурорского надзора в данной
сфере, а также полномочия прокурора по надзору за законностью в деятельности
следствия и дознания, проблемы их реализации и пути преодоления.
Для решения научных задач, направленных на достижение данной цели,
использовался общий диалектический метод научного познания социальноправовой действительности. Кроме того, в разной мере применялись специальные
методы
познания,
а
именно
изучение,
анализ
и
синтез
российского
законодательства, практики его применения, научной литературы, обобщение
отечественной
практики,
формально-логический,
системно-структурный,
сравнительно-правовой и некоторые другие.
Магистерская диссертация состоит из введения, двух глав, включающих
четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы.
5
Во введении обосновывается актуальность, степень разработанности, объект
и предмет исследования, его цель, задачи, методология, теоретическая, правовая и
эмпирическая базы исследования, положения, выносимые на защиту.
В первой главе раскрываются понятие, сущность, предмет и задачи
прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими
предварительное следствие и дознание.
Во второй главе рассматриваются полномочия прокурора по надзору за
законностью в деятельности следствия и дознания на стадии возбуждения
уголовного дела и предварительного расследования, анализируются проблемы их
реализации и предлагаются пути их преодоления.
В заключении сделаны основные выводы и предложения по теме
исследования.
Результаты исследования: рассмотрены следующие вопросы: понятие,
сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за законностью в деятельности
следствия и дознания; актуальные проблемы реализации полномочий прокурора по
надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное
следствие и дознание, на стадии возбуждения уголовного дела и предварительного
расследования; и внесены отдельные предложения по совершенствованию
законодательства и правоприменительной деятельности.
Рекомендации: материалы работы и выводы имеют теоретическое и
практическое
значение
как
в
плане
формулировки
рекомендаций
по
совершенствованию российского законодательства и практики его применения, так
и в плане использования в учебных целях.
6
Содержание
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………….7
ГЛАВА 1. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ
СЛЕДСТВИЕ И ДОЗНАНИЕ………………………………………………………13
1.1. Понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов
органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание………….13
1.2. Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание……………………...32
ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА
ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ
ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ И ДОЗНАНИЕ…………………………..53
2.1. Полномочия прокурора за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание, на стадии
возбуждения уголовного дела: проблемы реализации и пути их преодоления….53
2.2. Полномочия прокурора за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание, на стадии
предварительного расследования: проблемы реализации и пути их
преодоления…………………………………………………………………………73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………….105
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………..112
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Актуальность исследуемой темы
обусловлена тем, что защита прав и свобод человека и гражданина имеет важное
значение
в
современном
обществе.
Наиболее
эффективным
способом
осуществления мер по охране прав и законных интересов потерпевших от
преступлений лиц и организаций, защите личности от ограничения ее прав и
свобод,
незаконного
и
необоснованного
обвинения,
осуждения
является
проведение органами следствия и дознания в установленном законном порядке
расследования по уголовным делам.
Следует иметь в виду, что поскольку следственные и иные действия,
осуществляемые в ходе проведения расследования, меры процессуального
принуждения,
применяемые
к
лицам,
участвующим
в
уголовном
судопроизводстве, в значительной степени затрагивают интересы отдельных
граждан, то возникает необходимость осуществлять соответствующий надзор за
законностью реализации этой деятельности, максимально обеспечивающий
соблюдение режима законности.
Значимую роль в этом процессе играет прокурор, которому предоставлены
широкие полномочия по надзору за процессуальной деятельностью органов
предварительного следствия и дознания. Выполняя свое правовое предназначение
(надзор за исполнением действующего законодательства Российской Федерации),
прокурор в досудебном производстве уголовного процесса осуществляет от имени
государства надзор за соблюдением законов органами предварительного
расследования.
Стоит отметить, что Генеральный прокурор Российской Федерации
предписал считать приоритетным направлением деятельности прокуратуры охрану
прав и законных интересов потерпевших от преступлений лиц и организаций,
защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, а
также взвешенно подходить к рассмотрению жалоб и заявлений участников
уголовного судопроизводства, принимать в пределах возложенных полномочий
8
меры к возмещению материального ущерба, восстановлению нарушенных прав и
компенсации морального вреда.
Актуальность темы исследования подтверждают также дискуссии в
уголовно-процессуальной науке, сложившиеся относительно понимания правовой
сущности деятельности прокурора, в том числе касательно определения главного
направления деятельности прокурора в досудебном производстве уголовного
процесса (уголовное преследование или надзор).
Теоретическая неопределенность в понимании роли прокурора в стадиях
возбуждения
и
предварительного
расследования
уголовного
дела,
несбалансированность надзорных полномочий прокурора за деятельностью
органов
следствия
правоприменительной
исследования
и
дознания
в
деятельности
процессуальной
законодательстве
проблемы
деятельности
и
возникающие
требуют
прокурора
в
комплексного
в
досудебном
производстве, что предопределяет актуальность исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Различные
уголовно-процессуальные аспекты процессуального положения прокурора по
надзору за законностью в деятельности следствия и дознания нашли своё
отражение в научных исследованиях В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова, Е.А.
Буглаевой, Н.В. Булановой, Л.В. Виницкого, Л.А. Воскобитовой, Б.Я. Гаврилова,
Н.В. Григорьевой, И.Л. Друкарова, О.Д. Жук, В.Н. Исаенко, К.Б. Калиновского,
Н.П. Кирилловой, О.А. Кожевникова, В.А. Лазаревой, П.А. Лупинской, Л.Н.
Масленниковой, И.В. Овсянникова, И.Л. Петрухина, А.А. Петуховского, В.М.
Савицкого, А.В. Смирнова, А.Б. Соловьева, М.С. Строговича, А.Я. Сухарева, М.Е.
Токаревой, А.Г. Халиулина, Г.П. Химичевой, О.В. Химичевой, М.А. Чельцова, С.А.
Шейфера, П.С. Элькинд, В.Б. Ястребова и других.
Объект исследования. Объектом исследования выступают общественные
отношения, возникающие в сфере применения уголовно-процессуальных норм,
регулирующих прокурорский
надзор
за
исполнением
осуществляющими предварительное следствие и дознание.
законов
органами,
9
Предмет исследования. Предметом исследования является место и
функциональная роль прокурора по надзору за законностью в деятельности
следствия и дознания.
Цель исследования. Цель работы – проанализировать теоретическую и
законодательную базу прокурорского надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание, и на их основе
исследовать понятие, сущность, предмет и задачи прокурорского надзора в данной
сфере, а также полномочия прокурора по надзору за законностью в деятельности
следствия и дознания, проблемы их реализации и пути преодоления.
Задачи исследования. Данная цель достигается решением следующих задач:
- раскрыть понятие прокурорского надзора за исполнением законов
органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание;
- выявить сущность прокурорского надзора в данной сфере;
- определить предмет прокурорского надзора за законностью в деятельности
следствия и дознания;
- охарактеризовать задачи прокурорского надзора за исполнением законов
органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание;
- раскрыть полномочия прокурора по надзору за законностью в деятельности
следствия и дознания на стадии возбуждения уголовного дела;
- выявить проблемы реализации полномочий прокурора по надзору за
исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и
дознание, на стадии возбуждения уголовного дела и предложить пути их
преодоления;
- рассмотреть полномочия прокурора по надзору за законностью в
деятельности следствия и дознания на стадии предварительного расследования;
- выявить проблемы реализации полномочий прокурора по надзору за
исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и
дознание, на стадии предварительного расследования и предложить пути их
преодоления.
10
Методологическая основа исследования. В основу работы положен общий
диалектический метод научного познания социально-правовой действительности.
Кроме того, в разной мере применялись специальные методы познания, а именно
изучение, анализ и синтез российского законодательства, практики его
применения,
научной
литературы,
формально-логический,
обобщение
системно-структурный,
отечественной
практики,
сравнительно-правовой
и
некоторые другие.
Теоретическая база исследования. Теоретическую базу исследования
составили научные труды в области уголовно-процессуального права и
прокурорского надзора по вопросам осуществления прокурором надзорной
деятельности за исполнением законов органами, осуществляющими следствие и
дознание.
Правовая
основа
исследования.
Правовой
основой
исследования
послужило федеральное законодательство, а именно Конституция Российской
Федерации,
Уголовно-процессуальный
кодекс
Российской
Федерации,
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие законы,
ведомственные приказы, прежде всего, приказы Генпрокуратуры России.
Эмпирическая
база
исследования.
Эмпирическая
база
работы
сформировалась в результате изучения статистических данных об основных
показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь –
декабрь 2014 года, январь – декабрь 2015 года, январь – декабрь 2016 года, январь
– декабрь 2017 года.
Научная новизна. Научная новизна исследования заключается в том, что во
многом по-новому комплексно исследованы теоретические и научно-практические
вопросы дифференциации
надзора
прокурора
в зависимости от формы
предварительного расследования, в том числе соотношения полномочий прокурора
по
надзору
за
законностью
процессуальной
деятельности
органов
предварительного следствия и органов дознания. В работе сформулировано
понятие
и
предмет
надзора
прокурора
за
законностью процессуальной
деятельности органов предварительного расследования и раскрыта его правовая
11
природа; выявлены основные проблемы реализации прокурором полномочий по
надзору за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания,
вызывающие их причины и подготовлены предложения по совершенствованию
законодательного регулирования процессуальной деятельности прокурора в
досудебном
производстве,
а
также
практики
применения
действующего
законодательства, направленные на повышение эффективности надзорной
деятельности прокурора в досудебном производстве.
Положения, выносимые на защиту:
1. Надзор прокурора за законностью процессуальной деятельности органов
предварительного расследования - это уголовно-процессуальная деятельность
прокурора в досудебном производстве, заключающаяся в обеспечении исполнения
законов органами предварительного следствия и дознания, направленная на
достижение назначения уголовного судопроизводства и осуществляемая в защиту
публичного
интереса
по
обеспечению
законности
в
сфере
уголовного
судопроизводства.
2. Деятельность прокурора по обеспечению исполнения уголовного и
уголовно-процессуального законов носит постоянный характер и включает надзор
за
процессуальной
деятельностью
органов
расследования
и
уголовное
преследование, составляющим элементом которого является осуществляемое
прокурором процессуальное руководство предварительным расследованием.
3. Предметом прокурорского надзора за законностью в деятельности
следствия и дознания является соблюдение прав и свобод человека и гражданина,
установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и
готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность
решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие.
4. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание, заключаются в
максимальном обеспечении прав и свобод человека и гражданина при возбуждении
и расследовании уголовных дел, в обязательном вмешательстве прокурора при
12
поступлении информации о нарушении законов путём принятия мер к их
выявлению и устранению, в безусловном и точном соблюдении установленного
законом порядка проведения досудебного производства по уголовным делам.
5. Дефицит полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела (в
том числе по причине дифференциации надзора прокурора в зависимости от формы
предварительного расследования) создает проблему для осуществления надзора за
законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия и
дознания, поскольку у прокурора отсутствуют полномочия по своевременному и
эффективному предупреждению нарушения законности и по устранению
выявленных прокурором нарушений законов.
6. Защита публичного интереса по обеспечению законности возбуждения и
расследования уголовных дел не может быть поставлена в зависимость от формы
расследования и субъекта его производства. Соответственно, объем полномочий
прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного
следствия и дознания как правовое средство защиты публичного интереса не может
быть поставлен в зависимость от формы предварительного расследования.
В связи с этим необходимо обеспечить прокурора достаточными правовыми
средствами надзора, позволяющими предотвратить, выявить и устранить (дать
указания об устранении) нарушения уголовного и уголовно-процессуального
законов при возбуждении и расследовании уголовных дел независимо от формы
расследования, что обусловливает необходимость внесения изменений и
дополнений УПК РФ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты
исследования являлись предметом обсуждения на кафедре уголовного процесса и
прокурорского надзора ФГБОУ ВО «Орловский государственный университет им.
И.С. Тургенева», а также на научно-исследовательских семинарах и научнопрактических конференциях.
Структура работы. Работа включает в себя введение, основную часть,
состоящую из двух глав, разделенных на четыре параграфа, заключение, список
использованной литературы.
13
ГЛАВА 1. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ
ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ И ДОЗНАНИЕ
1.1. Понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов
органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание
Согласно ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации организация и
порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, ее полномочия
определяются федеральным законом1. Аналогичное положение закрепляет ст. 3
Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской
Федерации», указывая на Конституцию РФ, Закон «О прокуратуре РФ», а также
другие федеральные законы и международные договоры Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» прокуратура
Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой
органов,
осуществляющих
от
имени
Российской
Федерации
надзор
за
соблюдением РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской
Федерации. Прокуратура России выполняет и иные функции, установленные
федеральными законами2. Таким образом, из изложенной нормы закона следует
основное предназначение прокуратуры Российской Федерации – осуществление
надзора за соблюдением и исполнением действующего законодательства в стране.
Правовой статус прокурора устанавливается, прежде всего, совокупностью
норм Закона «О прокуратуре РФ» и Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации. Так, ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» закрепляет, что
в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности,
защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Российская газета от 25.12.1993 г. № 237.
2
Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. № 47. Ст. 4472.
1
14
интересов общества и государства прокуратура России осуществляет надзор за
исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие3.
Ч. 1 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ определяет прокурора как
должностное лицо, уполномоченное в пределах предусмотренной УПК РФ
компетенции, осуществлять в ходе уголовного судопроизводства от имени
государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной
деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия 4.
При этом определения данного направления прокурорского надзора,
сформулированные в Законе «О прокуратуре РФ» и УПК РФ, являются
равнозначными. В данном случае можно согласиться с мнением А.Г. Халиулина:
«Представляется, что надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и
органов предварительного следствия также является надзором за исполнением
законов этими органами, так как вся процессуальная деятельность осуществляется
исключительно на основе закона»5.
Однако, в теории прокурорского надзора и уголовного процесса возникает
некоторая неопределенность из-за отсутствия единого определения понятия
«прокурорский надзор» и представления о нем в уголовном судопроизводстве.
Законодательно данный вопрос до сих пор не урегулирован. В юридической
литературе встречаются различные дефиниции термина «прокурорский надзор».
Понятие «надзор» без применительно к деятельности прокурора имеет
значение «наблюдение», «присмотр», а «надзирать» означает «насматривать,
наблюдать, наглядывать»6. Кроме того, термин «надзирать» подразумевает собой
«наблюдать с целью присмотра, проверки»7.
Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской Федерации».
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
5
Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М,
2014. С. 261.
6
Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 2. И – О. М.: Русский язык, 1979. С.
401.
7
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических
выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.:
Азбуковник, 1997. С. 379.
3
4
15
Определяя содержание и правовую природу любого надзора, В.М. Савицкий
писал: «Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы
поднадзорные органы и лица в точности исполняли возложенные на них
обязанности,
соблюдали
установленный
законом
порядок
отправления
порученных им функций и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты
меры к восстановлению законности и привлечению виновных к дисциплинарной,
административной или уголовной ответственности. В этом широком смысле
надзор есть функция государства, направленная на обеспечение нормальной
деятельности
государственного
аппарата,
общественных
организаций,
должностных лиц и граждан»8.
Применительно к уголовно-процессуальному праву В.М. Савицкий пояснял:
«Таким по своей природе является и надзор, имеющий место в уголовном процессе.
Но здесь, благодаря специфике этой формы государственной деятельности, он
приобретает
особый
процессуальных
характер,
формах
и
ибо
осуществляется
преследует
цель
в
определенных
обеспечить
соблюдение
установленного законом порядка расследования и рассмотрения уголовных дел» 9.
Схожую позицию занимал М.С. Строгович, говоря об уголовно-правовой
функции прокурора: «В уголовном процессе прокурор является тем же, кем он
является во всех областях своей деятельности, – блюстителем законности, стражем
закона. Но эту свою основную и общую задачу прокурор осуществляет в уголовном
процессе в особых формах, специфическими методами»10. При этом М.С.
Строгович,
раскрывая
сущность
прокурорского
надзора
в
досудебном
производстве, утверждал: «Надзор прокурора за расследованием преступлений
выражается как в том, что прокурор следит за соблюдением при расследовании
уголовных дел всех требований уголовно-процессуальных и иных законов, так и в
том, что прокурор обеспечивает правильность расследования дела по существу» 11.
Савицкий В.М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и
предварительного следствия / В.М. Савицкий; под ред. М.С. Строговича, Г.Н. Александрова. М.: Государственное
издательство юридической литературы, 2015. С. 92.
9
Там же.
10
Строгович М.С. Курс уголовного процесса: в 2 т. Т. 1. Основные положения науки уголовного процесса.
М.: Наука, 2013. С. 214.
11
Там же, С. 216.
8
16
На
обеспечение
предварительного
расследования
уголовных дел
в
надлежащем виде посредством прокурорского надзора указывал и В.И. Басков:
«Надзор прокурора обеспечивает своевременное раскрытие и расследование
совершенных преступлений»12.
В современный период одно из определений прокурорского надзора дано
В.Ф. Крюковым: «прокурорский надзор представляет собой государственновластное наблюдение за единообразным исполнением правовых предписаний с
принятием мер к восстановлению нарушенных прав»13. Комментируя описанную
дефиницию,
автор
государственного
пояснил,
гаранта
что
«при
реализации
этом
прокурор
основного
выполняет
назначения
роль
уголовного
судопроизводства, что обязывает его инициативно и своевременно предупреждать
нарушение законов любыми участниками уголовного судопроизводства. Иной
подход влечет безынициативность процессуальной фигуры прокурора, так как
предполагает реагирование на совершенное действие или допущенное бездействие,
как правило, только при наличии сигнала о нарушении»14. С этим можно
согласиться, поскольку результативная реализация надзорных полномочий
прокурора невозможна без своевременного и эффективного предупреждения
нарушения закона, а также принятия соответствующих мер.
В научной литературе
высказана
точка
зрения,
согласно которой
прокурорский надзор является разновидностью государственного контроля. Такой
позиции, например, придерживается В.Н. Исаенко: «Прокурорский надзор есть
особая форма государственного контроля. Если говорить о прокурорском надзоре
за исполнением законов при расследовании преступлений, то в качестве такового
следует
рассматривать
осуществляемый
в
соответствии
с
Конституцией
Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации», Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, а также
12
Басков В.И. Прокурор осуществляет надзор. М.: Государственное издательство юридической литературы,
2013. С. 8.
13
Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и
перспективы // Журнал российского права. 2017. № 10. С. 62.
14
Там же, С. 62-63.
17
другими федеральными законами контроль от имени государства за деятельностью
органов дознания и органов предварительного следствия по выявлению,
раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений, возложенный на
Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров.
Объектами этого контроля являются процессуальные действия и решения
должностных лиц названных органов, производимые ими при проверке сообщений
о преступлениях, возбуждении уголовных дел и отказе в их возбуждении,
производстве следственных и иных процессуальных действий, принятии
процессуальных решений в ходе предварительного расследования и по его
результатам»15.
Б.Я. Гаврилов относит прокурорский надзор к процессуальному контролю в
досудебном производстве, при этом «особенность прокурорского надзора в
уголовном судопроизводстве заключается в том, что он, с одной стороны, является
органической частью уголовного процесса, а с другой – стоит как бы над
процессуальной деятельностью следователя, дознавателя и руководителей органов
предварительного расследования»16.
На наш взгляд, в целом прокурорский надзор нельзя отождествлять с
контролем в досудебном производстве, поскольку надзорная деятельность
подразумевает постоянное наблюдение за исполнением законодательства, в то
время как контроль – проверочные действия в связи с возникновением на то
соответствующего повода. В этой связи мы солидарны с мнением Г.П. Химичевой:
«Надзор представляет собой постоянно осуществляемую деятельность субъекта, а
контроль – это выполнение отдельных проверочных полномочий (исходя из
предписаний ч. 2 ст. 37 УПК РФ, устанавливающих полномочия прокурора в ходе
досудебного производства, можно утверждать об их непрерывной реализации с
Исаенко В.Н. Оценка прокурором всесторонности, полноты и объективности результатов
предварительного расследования // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 1. С. 175.
16
Гаврилов Б.Я. Актуальные проблемы защиты конституционных прав и свобод личности в досудебном
производстве: монография. М.: Акад. управ. МВД России, 2016. С. 174.
15
18
момента приема сообщения о преступлении и до утверждения обвинительного
заключения или обвинительного акта либо прекращения уголовного дела…)»17.
Тем не менее, отдельные полномочия прокурора можно отнести к
контрольным полномочиям (например, рассмотрение жалоб прокурором на
действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, начальника
подразделения дознания, следователя, руководителя следственного органа).
Кроме того, среди специалистов в области прокурорского надзора предложен
подход к определению прокурорского надзора через триаду полномочий прокурора
по выявлению, устранению и предупреждению нарушений федерального
законодательства. Так, И.Л. Друкаров полагает: «Прокурор, применительно к
данному направлению, в соответствии с имеющимися у него полномочиями,
выявляет, устраняет и предупреждает содержащие признаки преступлений
нарушения Конституции РФ и других законов, нарушения законов, охраняющих
права и законные интересы потерпевших, подозреваемых, обвиняемых, других
участников уголовного судопроизводства в досудебной стадии, а также другие
процессуальные нарушения, которые могут быть допущены со стороны органов
дознания и предварительного следствия при расследовании ими уголовных дел. В
этом состоит сущность надзора прокурора за процессуальной деятельностью
органов предварительного следствия и дознания»18.
Для нашей позиции близка дефиниция, определенная В.Г. Бессарабовым:
«Прокурорский надзор – это законодательно закрепленный вид основной
специфической осуществляемой от имени государства в пределах их полномочий
деятельности прокуроров в целях обеспечения верховенства закона, единства и
укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых
законом интересов общества и государства путем своевременного выявления,
устранения и предупреждения нарушений законов»19.
Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовнопроцессуальной деятельности: монография. М.: Издательство «Экзамен», 2013. С. 284.
18
Друкаров И.Л. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2015.
С. 211.
19
Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2016. С. 9.
17
19
Применительно к досудебному производству уголовного процесса В.Г.
Бессарабов утверждает, что «под прокурорским надзором за исполнением законов
органами дознания и предварительного следствия понимается деятельность
соответствующих прокуроров в досудебном производстве в пределах их
компетенции с использованием предоставленных им законом полномочий по
обеспечению законности при расследовании преступлений»20.
Невозможность единообразно определить понятие прокурорского надзора в
уголовном судопроизводстве во многом обусловлена дуализмом положения
прокурора в уголовном процессе. Из закрепленного в ч. 1 ст. 37 УПК РФ
определения вытекают две функции прокурора:
1) осуществление от имени государства уголовного преследования в ходе
уголовного судопроизводства;
2) осуществление надзора за процессуальной деятельностью органов
предварительного следствия и органов дознания 21.
Указание в законе на два направления деятельности прокурора: уголовное
преследование и прокурорский надзор – вызывает дискуссии среди ученых и
противоположные взгляды касательно определения приоритетного из них. Так,
одни специалисты считают основным назначением прокурора осуществление
надзора, другие сводят его функцию к осуществлению уголовного преследования.
Ученые-процессуалисты, признающие доминирование надзорной функции,
излагают различные точки зрения относительно сочетания прокурорского надзора
и уголовного преследования.
В.Б. Ястребов утверждает, что «надзор для прокуратуры составляет
ведущую, профилирующую, в наибольшей степени выражающую ее специфику
функцию»22. Касательно уголовного судопроизводства В.Б. Ястребов считает, что
«надзорные полномочия в сфере расследования преступлений, учитывая тесную
Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. С. 244.
Ястребов В.Б. Функции прокурора в уголовном судопроизводстве (былое и современность: некоторые
уроки Судебной реформы 1864 года) // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 4 (41). С. 621.
22
Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник для юридических вузов и факультетов. 3-е изд., перераб. и
доп. М.: ИКД «Зерцало-М», 2013. С. 114.
20
21
20
взаимосвязь всех функций прокуратуры, заключают в себе и вполне определенный
«уголовно-преследовательный»
потенциал»23.
При
этом
«выполняемая
прокуратурой функция уголовного преследования имеет четко выраженную
охранительную направленность. Это позволяет говорить о несомненной общности
целей функций уголовного преследования и надзора»24.
В.Г. Бессарабов говорит о надзоре как об основной функции прокурора,
сопоставляя прокуратуру с другими контрольными органами в досудебном
производстве: «В отличие от суда и ведомственных руководящих органов, для
которых контрольные функции в стадии возбуждения уголовного дела, как и в
стадии предварительного расследования, являются дополнительными, для органов
прокуратуры, согласно действующему законодательству, главным является надзор
за исполнением законов»25.
По мнению А.Г. Халиулина «роль прокуратуры в досудебных стадиях
уголовного процесса характеризуется, прежде всего, тем, что именно прокурор
является участником процесса, основное назначение которого – осуществлять
надзор за исполнением законов органами предварительного следствия и
дознания»26.
О.С. Капинус и В.П. Рябцев считают, что «главной функцией прокуратуры
является прокурорский надзор»27, кроме того, «признаками самостоятельной
функции обладает осуществляемое прокуратурой уголовное преследование за
совершение преступлений»28.
Л.А. Воскобитова утверждает, что «в досудебных стадиях основу
полномочий прокурора определяет его надзорная функция»29.
23
Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник для юридических вузов и факультетов. 3-е изд., перераб. и
доп. М.: ИКД «Зерцало-М», 2013. С. 117.
24
Там же, С. 118.
25
Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. С. 248.
26
Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при
расследовании преступлений. М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2016. С. 23.
27
Прокурорский надзор: учебник для вузов / О.С. Капинус и др.; под общ. ред. О.С. Капинус; науч. ред.
А.Ю. Винокуров. М.: Издательство Юрайт, 2014. Серия: Бакалавр. Углубленный курс. С. 63.
28
Там же, С. 65.
29
Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. П.А. Лупинская, Л.А.
Воскобитова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 115.
21
Л.Н. Башкатов и Г.Н. Ветрова полагают, что «не следует понимать так, что
уголовное преследование и надзор – самостоятельные и равнозначные функции
(направления деятельности) прокурора в уголовном процессе» 30, обращая
внимание на «специфику уголовного преследования со стороны прокурора в
досудебном производстве – оно осуществляется надзорными способами,
предусмотренными
законом»31.
При
этом
«осуществление
уголовного
преследования и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и
предварительного
следствия
являются
взаимосвязанными
составляющими
деятельности прокурора. Надзорные полномочия в досудебном производстве
предоставлены ему с целью обеспечения эффективности предварительного
расследования, его всесторонности, полноты и объективности и соответственно в
последующем – успешного поддержания государственного обвинения в суде…» 32.
Кроме того, Л.Н. Башкатов считает, что «формы уголовного преследования,
осуществляемого прокурором, и решаемые им задачи различаются в зависимости
от стадии уголовного процесса. В досудебном производстве это надзор, в судебном
– поддержание государственного обвинения»33.
Е.А. Буглаева и Л.В. Виницкий рассматривают уголовное преследование как
средство осуществления прокурорского надзора и основную задачу прокурора в
досудебном производстве: «Уголовное преследование не следует рассматривать
как самостоятельную функцию прокуратуры в предварительном следствии, такой
характер она приобретает при участии прокурора в рассмотрении уголовных дел в
суде. Вместе с тем следует учесть, что уголовное преследование является основой
досудебного производства и составляет содержание деятельности органов
предварительного следствия. Соответственно прокурор, выступая в качестве
надзирающего органа за процессуальной деятельностью органов предварительного
следствия, связан с осуществлением деятельности по уголовному преследованию.
Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л.Н.
Башкатов, М.В. Боровский, Г.Н. Ветрова и др.; отв. ред. И.Л. Петрухин, И.Б. Михайловская. 8-е изд., перераб. и доп.
М.: Проспект, 2017. С. 92.
31
Там же.
32
Там же.
33
Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник / Л.Н. Башкатов и др.; отв. ред. И.Л.
Петрухин, И.Б. Михайловская. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2014. С. 127.
30
22
Поэтому уголовное преследование служит осуществлению его надзорной
деятельности и выступает задачей прокурора в предварительном следствии»34.
Одно из наиболее радикальных решений проблемы высказано О.А.
Кожевниковым: «Прокурорский надзор за исполнением законов при проведении
дознания и предварительного следствия есть отдельное направление деятельности
российской прокуратуры. При этом на нее не может быть возложено уголовное
преследование,
являющееся
функцией
органов
предварительного
расследования»35.
Иная позиция сложилась у ученых, признающих главенство уголовного
преследования в деятельности прокурора.
В.А. Лазарева рассматривает «надзор за процессуальной деятельностью
органов следствия и дознания как особую, можно сказать косвенную, форму
уголовного преследования»36. По ее мнению: «Эффективность выполнения в суде
задачи, возложенной на государственного обвинителя, таким образом, во многом
зависит от качества предварительного расследования: его полноты, объективности,
законности. Этим и обусловлена необходимость прокурорского надзора за
предварительным расследованием: выполнение органами предварительного
следствия и дознания стоящих перед ними задач позволяет прокурору продолжать
уголовное преследование в суде»37.
С.А. Шейфер полагает, что «прокурор был и остается органом уголовного
преследования, т.е. носителем обвинительной власти, призванным осуществлять
активную деятельность по выявлению преступлений, изобличению виновных и
преданию их суду»38. Более того, С.А. Шейфер считает: «Исходя из принципа
состязательности, возложившего функцию обвинения (уголовного преследования)
на сторону обвинения, к которой причислен и прокурор, следует, вместе со
Буглаева Е.А., Виницкий Л.В. Участие прокурора в ходе предварительного следствия: монография. М.:
Юрлитинформ, 2013. С. 44.
35
Кожевников О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: монография.
Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2017. С. 62.
36
Уголовно-процессуальное право. Актуальные проблемы теории и практики: учебник для магистров / под
ред. В.А. Лазаревой, А.А. Тарасова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2013. Серия: Магистр. С. 160.
37
Там же.
38
Там же.
34
23
многими другими исследователями, признать, что уголовное преследование – это
единственная процессуальная функция прокурора, надзорные же полномочия – это
способ, средство осуществления уголовного преследования» 39.
Схожей позиции придерживается И.Л. Друкаров, который утверждает, что:
«Деятельность по уголовному преследованию включает в себя, как собственно
императивные действия прокурора по привлечению к уголовной ответственности,
так и надзор за тем, чтобы орган, имеющий право возбудить уголовное дело и
провести дознание или предварительное следствие, неуклонно выполнял
обязанности привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших
преступления, в соответствии с законом о подследственности… Функция
уголовного преследования неизбежно пересекается с направлением деятельности
прокуратуры
по
надзору
за
процессуальной
деятельностью
органов,
осуществляющих дознание и предварительное следствие» 40.
Представляется обоснованным мнение О.В. Химичевой, что «на досудебном
производстве основной функцией прокурора выступает надзор за процессуальной
деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, тогда как
основополагающая функция – уголовного преследования – на данном этапе для
прокурора носит дополнительный характер»41. Как поясняет О.В. Химичева:
«Прокурор осуществляет уголовное преследование и на досудебном производстве,
и в суде, поэтому он обладает большим видением судебной перспективы
уголовного дела и заинтересован в качественном, законном производстве по
уголовному делу. Исходя из этого, прокурор, наделенный правом и обязанностью
поддерживать государственное обвинение в суде, выступает в качестве ведущего,
головного органа уголовного преследования. Реализация функции уголовного
преследования на досудебном производстве прокурором достаточно специфична:
Шейфер С.А. Прокурорская и следственная власть: сущность и проблемы взаимоотношения // Уголовное
судопроизводство: теория и практика. М.: Юрайт, 2016. С. 396.
40
Друкаров И.Л. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник. С. 101.
41
Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях
уголовного судопроизводства: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2014. С. 26.
39
24
оно производно и соподчинено его основной функции – надзору за процессуальной
деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия…»42.
Подобную позицию занимают А.Б. Соловьев и М.Е. Токарева, которые
поясняют: «Часть 1 ст. 37 данного Кодекса наряду с основной функцией –
уголовного преследования, на высшем уровне охватывающей деятельность
прокурора на всем протяжении процесса уголовного судопроизводства, называет и
дополнительную, присущую лишь стадиям возбуждения уголовного дела и
предварительного расследования – надзор за процессуальной деятельностью
органов дознания и предварительного следствия. Как представляется, вторая по
отношению к первой является функцией более низкого уровня. Однако для
определения специфической деятельности прокурора в досудебных стадиях
процесса, отличной от деятельности ее других участников – руководителя
следственного органа, следователя, дознавателя, а также органа дознания в целом,
выделение данной функции играет весьма значимую роль. Она присуща только
прокурору, и до передачи уголовного дела в суд его участие в уголовном
преследовании реализуется в форме надзора, который осуществляется от имени
государства уполномоченным на то и независимым от ведомственных влияний
должностным лицом»43.
По нашему мнению, прокурорская деятельность в досудебном производстве
многогранна. Однозначно, роль прокурора невозможно свести к выполнению им
либо прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и
органами предварительного следствия, либо уголовного преследования, это
противоречило бы положению ч. 1 ст. 37 УПК РФ.
Прокурор выступает в уголовном судопроизводстве на стороне обвинения (п.
47 ст. 5, гл. 6 УПК РФ) и в соответствии с законом на него возложена функция
обвинения. При этом п. 22 ст. 5 УПК РФ определяет обвинение как утверждение о
Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях
уголовного судопроизводства: монография. С. 29.
43
Соловьев А., Токарева М. Необходимо восстановить властно-распорядительные полномочия прокурора в
досудебных стадиях российского уголовного судопроизводства // Уголовное право. 2015. № 4. С. 100.
42
25
совершении определенным лицом деяния, запрещенного уголовным законом,
выдвинутое в порядке, установленном УПК РФ 44.
На наш взгляд, под обвинением понимается уголовно-правовая претензия
государства о нарушении установленного уголовным законом запрета конкретным
лицом, которая обосновывается в досудебном производстве путем уголовного
преследования через установление
состава преступления, а в судебном
производстве – путем обоснования перед судом наличия этого состава
преступления.
Среди ученых нет единого подхода и к пониманию функции обвинения. М.А.
Чельцов полагал, что функция обвинения «состоит в собирании доказательств
совершения преступления определенным лицом, в изобличении обвиняемого в
ходе расследования и судебного разбирательства, в обосновании уголовной
ответственности обвиняемого»45. П.С. Элькинд связывала функцию обвинения
главным образом со стадией судебного разбирательства, с деятельностью
обвинителя как процессуально равноправной стороны в суде46.
С осуществлением функции обвинения тесно связано понятие уголовного
преследования. В теории уголовного процесса также нет единого мнения о
соотношении этих двух понятий: функции уголовного преследования и функции
обвинения.
Так, М.С. Строгович отождествлял функцию обвинения и функцию
уголовного преследования47. П.С. Элькинд придерживалась противоположного
мнения и полагала, что уголовное преследование и обвинение, хотя и
взаимосвязаны, являются разноплановыми категориями 48.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Чельцов М.А. Уголовный процесс: учебник. 2-е изд., перераб. М.: Государственное издательство
юридической литературы, 2013. С. 88.
46
Элькинд П.С. К вопросу о функции обвинения в советском уголовном процессе / П.С.Элькинд // Вопросы
теории и практики прокурорского надзора: межвуз. науч. сб. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2014. – С. 7.
47
Строгович, М.С. Курс уголовного процесса / М.С.Строгович; отв. ред. Н.Н.Полянский. – М.: Норма:
ИНФРА-М, 2015. – С. 100-101.
48
Элькинд П.С. К вопросу о функции обвинения в советском уголовном процессе. С. 9.
44
45
26
А.Г. Халиулин соотносит понятия «уголовное преследование» и «обвинение»
как содержание и форму49.
В.А.
Андреянов
полагает,
что
функции
обвинения
и
уголовного
преследования – взаимопроникающие и взаимодополняющие: у данных функций
совпадают общие цели, а основным критерием, позволяющим провести различие
между ними, является момент начала их осуществления. Так, функция уголовного
преследования начинает осуществляться с момента возбуждения уголовного дела,
тогда как функция обвинения не может реализовываться независимо от уголовного
преследования и берет свое начало с момента вынесения следователем
постановления
о привлечении в качестве
обвиняемого,
дознавателем
–
обвинительного акта50.
Под уголовным преследованием мы понимаем деятельность следователя,
руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания, прокурора по
установлению состава преступления в досудебном производстве, а также по
обоснованию перед судом наличия этого состава преступления в судебном
производстве.
В свою очередь роль прокурора в уголовном преследовании проявляется в
надзоре за исполнением уголовного закона (поскольку в основе уголовного
преследования – стремление установить наличие состава преступления, то есть
установить нарушение установленного уголовным законом запрета конкретным
лицом), а также в процессуальной деятельности по раскрытию преступлений и
обеспечению правильного применения уголовного закона.
Осуществление прокурором функции обвинения обусловлено принципом
состязательности в уголовном судопроизводстве (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ, ст.
15 УПК РФ). Как объясняет А.В. Смирнов, «понятие процессуальных функций
изначально порождено теорией состязательного судопроизводства, так как именно
Халиулин А.Г. Уголовное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации (проблемы
осуществления в условиях правовой реформы): дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.09, 12.00.11 / Халиулин Александр
Германович. – М., 2016. – С. 10.
50
Андреянов В.А. Обвинение в российском уголовном процессе: понятие, сущность, значение и
теоретические проблемы реализации: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09 / Андреянов Вячеслав Алексеевич.
Екатеринбург, 2013. С. 7-8.
49
27
при этом процессуальном строе оно наиболее актуально – состязательные функции
обвинения, защиты, судебного рассмотрения и разрешения дела (правосудия)
позволяют и изолировать противоречивые интересы сторон, что само по себе уже
служит залогом объективности процесса, и обеспечить их встречу в открытом и
честном судебном споре, что является для состязательного процесса источником
движения и развития»51. Также мы придерживаемся мнения Л.Н. Масленниковой,
что «развитие принципа состязательности в уголовном процессе неизбежно влечет
значительное возрастание ответственности прокурора за выполнение лежащей на
нем обязанности доказывать предъявленное подсудимому обвинение» 52.
В соответствии с п. 56 ст. 5 УПК РФ уголовное судопроизводство –
досудебное и судебное производство по уголовному делу, следовательно, принцип
состязательности должен распространяться и на досудебное производство. Однако
ученые-процессуалисты полагают, что в российском уголовном судопроизводстве
досудебные стадии имеют лишь отдельные элементы принципа состязательности,
и досудебное производство в большей степени относится к розыскному типу, а
уголовное судопроизводство в целом имеет форму смешанного процесса.
В этой связи А.В.
Смирнов разъясняет особенности досудебного
производства России в контексте принципа состязательности: «Состязательный
процесс предполагает наличие трехстороннего правоотношения, в котором между
уголовным преследователем и защитой стоит нейтральный арбитр – судебный
орган, который и принимает все основные решения по делу. В отсутствие такого
арбитра обвиняемый и защитник находятся в неравном положении с органами
предварительного расследования и прокурором. Какой бы объем прав ни был
продекларирован законом для обвиняемого и защитника, их практическая
реализация в этих условиях во многом будет зависеть от усмотрения органа
уголовного преследования, ведущего процесс»53.
Уголовный процесс: учебник / А.В.Смирнов, К.Б.Калиновский; под общ. ред. А.В.Смирнова. – 5-е изд.,
перераб. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. – С. 116.
52
Масленникова Л.Н. Государственный обвинитель в состязательном уголовном процессе // Правовые
воззрения А.Ф. Кони и современность. Материалы межкафедрального научного семинара. М.: Академия МВД
России, 2014. С. 39.
53
Уголовный процесс: учебник / А.В. Смирнов, К.Б. Калиновский; под общ. ред. А.В. Смирнова. С. 137.
51
28
Как замечает О.В. Волколуп: «Внедрение состязательности на стадии
предварительного расследования проведено без учета того обстоятельства, что суд
в данной стадии не имеет властных процессуальных полномочий. Тем самым
создается нарушение равенства сторон. Если органы расследования наделяются
правами стороны и властными полномочиями, в том числе по разрешению
уголовного дела, то сторона защиты явно не может иметь таких же процессуальных
полномочий»54. Именно поэтому в досудебном производстве необходим надзор
прокурора
за
законностью
процессуальной
деятельности
органов
предварительного следствия и дознания. Осуществление прокурором надзора
является важной гарантией обеспечения законности при производстве по
уголовному делу.
Таким образом, функция прокурора в уголовном процессе предопределяется,
с одной стороны, государственно-правовым предназначением прокуратуры в
целом (надзор), с другой стороны – ролью прокурора при производстве по
уголовному делу (уголовное преследование)55. В этой связи представляется
практически невозможным выделить доминирующее направление деятельности
прокурора в досудебном производстве.
При этом ч. 2 ст. 37 УПК РФ не разделяет полномочия прокурора в
отношении органов предварительного расследования на полномочия по надзору и
на полномочия по уголовному преследованию. Весь объем процессуальных прав и
обязанностей
прокурора
в
ходе
досудебного
производства
выступает
обоснованием того, что полномочия прокурора неразрывно связаны друг с другом
и едины.
Так, например, О.Д. Жук считает, что уголовное преследование и
прокурорский надзор соотносятся следующим образом:
Волколуп О.В. Система уголовного судопроизводства и проблемы ее совершенствования. СПб.:
Издательство «Юридический центр Пресс», 2013. С. 111.
55
Чичканов А.Б. Функции прокурора и принцип состязательности в российском уголовном
судопроизводстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09 / Чичканов Алексей Борисович. СПб., 2015. С. 8.
54
29
1. Функция надзора за исполнением законов может порождать деятельность
прокурора в рамках функции уголовного преследования (например, при
утверждении обвинительного заключения, обвинительного акта).
2. Функция надзора за исполнением законов может обусловливать
реализацию функции уголовного преследования следователем, дознавателем
(например, при даче дознавателю письменных указаний о направлении
расследования, производстве процессуальных действий).
3. Функция надзора за исполнением законов непосредственно не переходит в
функцию уголовного преследования (например, при отмене незаконных или
необоснованных постановлений дознавателя, в числе которых могут быть и
постановления, реализующие функцию уголовного преследования) 56.
При определении назначения прокурора в досудебном производстве
необходимо исходить из публичного характера его деятельности. Как писал А.Ф.
Кони, «на государстве лежит задача охранения общества, между прочим,
преследованием нарушителей закона»57. Мы полностью разделяем позицию Л.Н.
Масленниковой: «Преступность – это опасность для всего общества. И когда
совершается преступление в отношении конкретного человека, то практически –
это преступление против общества, против установленного в нем правопорядка» 58.
В этой связи уголовное и уголовно-процессуальное право, являясь
разновидностью публичного права, выполняют функцию социального контроля.
Роль прокурора как гаранта обеспечения законности в государстве связана с целью
уголовного судопроизводства, которой является защита прав и законных интересов
лиц от преступных посягательств и необоснованных привлечений к уголовной
ответственности. При этом «уголовно-процессуальная деятельность прокурора,
безусловно, носит публично-правовой характер, выражает интересы личности,
общества, государства по обеспечению защиты от преступлений и от
Жук О.Д. Уголовное преследование по уголовным делам об организации преступных сообществ
(преступных организаций) / О.Д.Жук. – М.: ИНФРА-М, 2014. – С. 80.
57
Кони А.Ф. Избранные произведения. Том I. Статьи и заметки. Судебные речи. М.: Госюриздат, 1959. С.
54.
58
Масленникова Л.Н. О соотношении общественных и частных интересов в уголовном судопроизводстве //
Духовность. Правопорядок. Преступность. Материалы научно-практической конференции 28 марта 2016 г. М.:
Академия МВД России, 2016. С. 203.
56
30
злоупотреблений и ошибок со стороны исполнительной власти в связи с
производством по уголовному делу, составляет содержание публичного начала» 59.
Отличительной
чертой
публично-правового
характера
деятельности
прокурора и дополнительной гарантией независимости при исполнении им своих
полномочий является особое положение прокуратуры в системе государственных
органов. В силу основной задачи прокуратуры – надзорной – она действует
независимо
от
федеральных
органов
государственной
власти,
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, общественных объединений. Реализуя свою государственноправовую функцию – надзор за соблюдением и исполнением действующего на
территории России законодательства, прокурор действует в публичных интересах,
является активным участником уголовного процесса, обладает властными
полномочиями, связан единством цели и задач уголовного судопроизводства, несет
ответственность перед обществом и государством за ход и исход процесса 60. При
этом функция прокурора в уголовном судопроизводстве двуедина – он сторона
процесса и одновременно государственный гарант обеспечения конституционных
прав и свобод человека и гражданина, вовлеченного в сферу уголовного
судопроизводства, как на стороне обвинения, так и на стороне защиты.
Выводы.
1. В досудебном производстве прокурор осуществляет деятельность по
обеспечению соблюдения уголовного и уголовно-процессуального законов
органами предварительного следствия и дознания, а именно надзор за
возбуждением и расследованием уголовных дел, составляющими частями которого
являются непосредственно надзор за законностью процессуальной деятельности
органов предварительного расследования, а также уголовное преследование.
Функция прокурора в досудебном производстве многогранна и сложна, а
также отвечает главному предназначению прокуратуры в России – осуществлению
59
Масленникова Л.Н. Публичное и диспозитивное начала в уголовном судопроизводстве России: дис. … дра юрид. наук: 12.00.09 / Масленникова Лариса Николаевна. М., 2015. С. 411-412.
60
Там же. С. 402.
31
от имени Российской Федерации надзора за соблюдением и исполнением
действующих на территории России законов. Осуществляемый прокурором надзор
за исполнением уголовного закона проявляется через уголовное преследование,
которое невозможно без надзора за соблюдением уголовно-процессуального
закона. Поскольку уголовно-правовая претензия в суде от имени государства
предъявляется
прокурором,
то
прокурор
обеспечивает
законность
ее
формирования при осуществлении надзора в досудебном производстве.
2. Прокурор в досудебном производстве защищает публичный интерес по
обеспечению законности, используя публичные средства его защиты, которые
включают в себя надзорные полномочия и полномочия по уголовному
преследованию. Публичный интерес по обеспечению законности в досудебном
производстве, носителем которого является прокурор, заключается: в уголовноправовом смысле – в защите от совершенного преступления путем участия в
уголовном преследовании; в уголовно-процессуальном смысле – в обеспечении
исполнения
законов
органами
предварительного
расследования
путем
осуществления надзора.
Данное представление о деятельности прокурора не противоречит ч. 1 ст. 37
УПК РФ, которая предусматривает осуществление прокурором надзора в
досудебном производстве, а также уголовного преследования как в досудебном,
так и в судебном производствах. Институт прокурорского надзора за возбуждением
и расследованием уголовных дел концентрирует внимание на надзорном начале
деятельности прокуратуры России, не отрицая осуществления прокурором
уголовного
преследования,
что
обусловлено
спецификой
уголовного
судопроизводства.
3. Роль прокурора в уголовном преследовании проявляется в надзоре за
исполнением уголовного закона (поскольку в основе уголовного преследования –
стремление установить наличие состава преступления, то есть установить
нарушение установленного уголовным законом запрета конкретным лицом), а
также в процессуальной деятельности по раскрытию преступлений и обеспечению
правильного применения уголовного закона.
32
1.2. Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов
органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание (надзора за законностью
процессуальной деятельности органов предварительного расследования) совпадает
с предметом прокурорского надзора за возбуждением и расследованием уголовных
дел.
В соответствии с ст. 29 Закона «О прокуратуре РФ» предметом надзора
прокурора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное
следствие и дознание, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина,
установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и
готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность
решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие. То есть предметом прокурорского надзора является соблюдение закона
на всех этапах досудебного производства по уголовному делу61.
При этом понятие «соблюдение установленного порядка проведения
расследования» означает, что в предмет прокурорского надзора без всяких
ограничений входит законность производства всех процессуальных действий
следователя, дознавателя и органа дознания, а понятие «законность решений,
принимаемых органами дознания и органами предварительного следствия»
включает в себя исполнение требований закона при принятии органами дознания и
органами предварительного следствия абсолютно всех процессуальных решений
вне зависимости от того, требуется ли в данном случае получение судебного
решения, согласия прокурора и возможно ли обжалование принятого решения в
суд62.
Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской
Федерации».
62
Прокурорский надзор: учебник для вузов / О.С.Капинус и др.; под общ. ред. О.С.Капинус; науч. ред.
А.Ю.Винокуров. С. 124.
61
33
Выделим «ключевые» моменты досудебного производства по уголовным
делам, где предметом прокурорского надзора будет законность важнейших
действий и процессуальных решений следователя, дознавателя и органа дознания.
К ним могут быть отнесены:
1) законность разрешения заявлений и сообщений о преступлениях,
постановлений о возбуждении и отказе в возбуждении уголовных дел;
2) законность задержания подозреваемого;
3) законность привлечения лица в качестве обвиняемого;
4) возбуждение ходатайств перед судом о применении к подозреваемому и
обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу и домашнего ареста
и о продлении срока содержания под стражей; о применении иных мер
процессуального принуждения; о производстве следственных действий в случаях,
предусмотренных законом;
5) обеспечение прав и законных интересов участников уголовного процесса,
в том числе потерпевших от преступления;
6) исполнение требований закона об установлении всех обстоятельств,
подлежащих доказыванию по уголовному делу;
7) законность принятия решения при окончании предварительного
следствия63.
Относительно определения предмета надзора О.А. Кожевников считает, что
в ст. 29 Закона «О прокуратуре РФ» оно дано неточно: «На один уровень ставятся
задача надзора (соблюдение прав и свобод человека и гражданина) и средства ее
достижения (установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о
совершенных и готовящихся преступлениях, проведение расследования). Данный
порядок необоснованно отделяется от законности решений, принимаемых
органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие» 64.
Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я.Сухарева. С. 258.
Кожевников О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: монография /
О.А.Кожевников. – Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2017. С. 72.
63
64
34
По мнению В.Б. Ястребова, «сформулированное в законе понятие предмета
прокурорского надзора позволяет выделить в его содержании два основных
взаимосвязанных элемента: законность, точное соответствие требованиям закона
профессиональной деятельности органов дознания и предварительного следствия,
и соблюдение прав и свобод человека и гражданина»65.
В теории прокурорского надзора и уголовного процесса высказывались
различные точки зрения о предмете надзора прокурора за процессуальной
деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
А.Г. Халиулин считает, что «предметом прокурорского надзора является
законность процессуальной деятельности дознавателей и следователей при
расследовании преступлений»66.
Н.В. Григорьева полагает, что «предметом прокурорского надзора является
законность деятельности органов расследования на всех этапах уголовнопроцессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о
деянии,
имеющем
признаки
преступления,
до
принятия
прокурором
окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, направления
дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера или
воспитательного воздействия, проверки законности решения о прекращении, а
также о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела)» 67.
По мнению О.А. Кожевникова, «предмет прокурорского надзора за
исполнением законов при осуществлении дознания и предварительного следствия
представляет собой комплекс как правомерных правовых действий (бездействия),
так и неправомерных, производимых участниками досудебных стадий уголовного
судопроизводства, т.е. их правовое поведение»68.
Существует точка зрения, согласно которой предмет надзора составляет
досудебное производство по уголовному делу, осуществляемое в рамках двух
Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник для юридических вузов и факультетов. С. 197.
Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. С. 262.
67
Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2013. Серия «Право в вопросах и
ответах». С. 97.
68
Кожевников О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: монография.
С. 85.
65
66
35
стадий уголовного процесса: возбуждения уголовного дела и предварительного
расследования69.
Из ст. 29 Закона «О прокуратуре РФ» можно выделить ряд положений,
позволяющих более четко обозначить предмет прокурорского надзора в данной
сфере:
1. Предметом надзора не могут выступать орган предварительного следствия
или орган дознания и соответственно следователь или дознаватель. Предметом
прокурорского надзора выступает лишь их процессуальная деятельность, то есть
соблюдение ими законов в рамках уголовного судопроизводства.
2. Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания
и предварительного следствия можно разделить на два направления: надзор за
законностью процессуальных действий (а именно соблюдение прав и свобод
человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и
сообщений о преступлениях и проведения расследования); надзор за законностью
процессуальных решений (а именно законность решений органов дознания и
предварительного следствия).
3.
Содержание
предмета
прокурорского
надзора
включает
два
взаимосвязанных элемента: законность и соблюдение прав и свобод человека и
гражданина. «Такая формулировка предмета данной отрасли надзора подчеркивает
правозащитный, а не репрессивный характер полномочий прокурора на
досудебном производстве»70.
Помимо данных положений при определении предмета прокурорского
надзора следует также принять во внимание нормы УПК РФ. Так, ч. 1 ст. 37 УПК
РФ говорит о прокурорском надзоре за процессуальной деятельностью органов
предварительного следствия и дознания, то есть при буквальном толковании
данной нормы можно сделать вывод о том, что предметом изучаемой отрасли
Прокурорский надзор Российской Федерации: учебник для студентов вузов, обучающихся по
направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. А.В. Ендольцевой, О.В. Химичевой. М.: ЮНИТИ-ДАНА:
Закон и право, 2013. Серия: «Юриспруденция для бакалавров». С. 87.
70
Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях
уголовного судопроизводства: монография. С. 177.
69
36
прокурорского надзора является сама процессуальная деятельность органов
предварительного следствия и дознания.
При этом О.В. Химичева считает, что «предметом надзора прокурора в
досудебном производстве является любая процессуальная деятельность органов
дознания и предварительного следствия, в том числе деятельность руководителя
следственного органа по контролю за уголовно-процессуальной деятельностью
подчиненных следователей»71.
Таким образом, из определения предмета надзора прокурора за законностью
процессуальной деятельности органов предварительного следствия и дознания
следует, что он не может различаться в зависимости от формы предварительного
расследования и един как для органов предварительного следствия, так и для
органов дознания.
Надзор прокурора за соблюдением установленного законом порядка
проведения расследования по уголовному делу как в форме дознания, так и
предварительного следствия, служит одной из гарантий обеспечения прав и
законных интересов участников уголовного судопроизводства (потерпевших,
подозреваемых, обвиняемых, свидетелей и т.д.), охраны лиц, общества,
государства от преступных посягательств, неотвратимости ответственности за
совершенное
преступление.
Соблюдение
процедур
предварительного
расследования способствует достижению истины, обеспечивает объективность
оценки полученной информации, соблюдение конституционного принципа
презумпции невиновности72.
Порядок
проведения
расследования
преступлений
подробно
регламентирован уголовно-процессуальным законом. Принципиальные положения
нашли отражение и в Конституции РФ. При осуществлении надзора прокурор
должен ориентироваться на такие конституционные нормы: действия и решения
органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд
Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях
уголовного судопроизводства: монография. С. 178.
72
Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин, А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при
расследовании преступлений. С. 144.
71
37
(ст. 46); каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в
совершении преступления, имеет право пользоваться помощью адвоката
(защитника) с момента соответствующего задержания, заключения под стражу или
предъявления обвинения (ст. 48); обвиняемый не обязан доказывать свою
невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу
обвиняемого
(ст.
49),
при
осуществлении
правосудия
не
допускается
использование полученных с нарушением закона доказательств (ст. 50); никто не
обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких
родственников, круг которых определяется федеральным законом (ст. 51); права
потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом;
государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию
причиненного ущерба (ст. 52)73.
В
уголовно-процессуальном
законодательстве
реализуются
конституционные нормы путем закрепления не только общих принципов,
относящихся к стадии предварительного расследования (неприкосновенность
личности; охрана личной жизни и тайны переписки; неприкосновенность жилища
и т.д.), но и путем регламентации производства каждого следственного и иного
процессуального действия.
Проверка общих условий предварительного расследования и порядка
производства отдельных следственных действий составляют существенный объем
прокурорской деятельности. При этом прокурору необходимо обращать внимание
на следующие обстоятельства:
–
компетенцию
лица,
осуществляющего
процессуальные
действия
(например, согласно ч. 2 ст. 41 УПК РФ не допускается возложение полномочий по
проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному
уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия; в соответствии с п. 2 ч. 2 ст.
40 УПК РФ орган дознания по уголовным делам, по которым производство
73
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ).
38
предварительного следствия не обязательно, может выполнить лишь неотложные
следственные действия);
– соответствие следственного и иного процессуального действия по
наименованию и порядку производства нормам УПК РФ (осмотр, проверка
показаний на месте, обыск, выемка и т.д.);
– наличие оснований для проведения следственного и иного процессуального
действия
(например,
основанием
производства
обыска
является
наличие
достаточных оснований полагать, что в каком-либо месте или у какого-либо лица
могут находиться орудия преступления, предметы, документы и ценности, которые
могут иметь значение для уголовного дела);
– наличие условий для проведения следственного и иного процессуального
действия (например, контроль телефонных и иных переговоров подозреваемого,
обвиняемого и других лиц допускается лишь при производстве по уголовным
делам о тяжких и особо тяжких преступлениях);
– соблюдение правил собирания доказательств (например, производство
следственного действия в ночное время не допустимо, за исключением случаев, не
терпящих отлагательства; в ходе следственного действия или непосредственно
после его окончания должен быть составлен протокол следственного действия и
т.д.)74.
Ответственный участок деятельности прокурора – надзор за законностью
решений, принимаемых в досудебном производстве. При этом особое внимание
следует обратить на решения, влияющие на движение уголовного дела. К таким
решениям, требующим тщательной проверки прокурором, относятся следующие:
о возбуждении уголовного дела; об отказе в возбуждении дела; передаче
сообщения по подследственности; о задержании подозреваемого; об избрании в
отношении подозреваемых и обвиняемых меры пресечения; о привлечении в
качестве обвиняемого; о приводе подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего,
свидетеля; о временном отстранении обвиняемого от должности; о розыске
Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства Российской Федерации:
монография / Н.В.Буланова. – М.: Юрлитинформ, 2015. С. 79.
74
39
обвиняемого; о производстве выемки; о производстве обыска; о наложении ареста
на имущество; о назначении экспертизы; о приобщении к уголовному делу
вещественных доказательств; о продлении срока следствия, содержания под
стражей; о выделении уголовных дел и другие 75. Прокурорской проверке подлежат
и такие важные решения, принимаемые на завершающем этапе предварительного
расследования, как о приостановлении предварительного расследования, о
прекращении уголовного преследования и уголовного дела.
Следует заметить, что надзор за законностью и обоснованностью решений,
принимаемых в стадии возбуждения и расследования уголовного дела, включает
исполнение требований уголовного закона при принятии всех следственных и
иных процессуальных решений, независимо от органа, принимающего данное
решение, а также от необходимости получения судебного разрешения или
санкционирования прокурором.
Задачи надзора прокурора за законностью в деятельности органов следствия
и дознания могут быть определены с учетом целей прокуратуры и назначения
уголовного судопроизводства в целом. При осуществлении прокурорского надзора
должны
приниматься
меры,
направленные
на
исполнение
органами
предварительного следствия и дознания требований уголовного закона по охране
прав и законных интересов потерпевших от преступлений лиц и организаций, а
также меры к обеспечению защиты личности от незаконного и необоснованного
ограничения ее прав и свобод, обвинения в совершении преступления76. При этом
прокурору необходимо следить за тем, чтобы:
– соблюдался установленный законом порядок приема, регистрации и
разрешения заявлений и сообщений о преступлениях;
– соответствовали требованиям закона решения, принимаемые в ходе
возбуждения и расследования по уголовным делам;
75
76
– С. 57.
Друкаров И.Л. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник. С. 126.
Жариков Ю.С. Прокурорский надзор: учебное пособие / Ю.С.Жариков. – М.: ИД «Юриспруденция», 2016.
40
– в каждом случае обнаружения признаков преступления принимались
предусмотренные законом меры по установлению события преступления,
изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления;
– исполнялись требования закона при возбуждении уголовных дел;
– соблюдались порядок и условия проведения следственных и иных
процессуальных действий, а в предусмотренных законом случаях – основания для
их проведения;
– соблюдались права потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого, а также
других участников уголовного судопроизводства 77.
Задачи прокурорского надзора в данной сфере отражены в Законе «О
прокуратуре РФ», УПК РФ, других федеральных законах, регламентирующих
организацию и деятельность правоохранительных органов, а также ведомственных
приказах и указаниям Генерального прокурора РФ.
В зависимости от функциональной направленности и значимости задачи
надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и
дознания
можно
разделить
на
базовые,
вытекающие
из
закрепленных
федеральными законами направлений деятельности прокуратуры, и конкретно –
функциональные, обусловленные определенным историческим периодом и ролью
органов прокуратуры в борьбе с преступностью на конкретном этапе78. Последние
определяются, как правило, Генеральным прокурором РФ в его приказах и
указаниях.
Первую группу составляют задачи:
- обеспечения на стадиях возбуждения и расследования уголовных дел
реализации основного назначения уголовного судопроизводства, смысл которого
состоит в охране прав и законных интересов потерпевших от преступлений лиц и
организаций, равно как и в охране личности от незаконного и необоснованного
ограничения ее прав и свобод, обвинения, осуждения;
Кириллова Н.П. Прокурорский надзор: учебник и практикум для прикладного бакалавриата /
Н.П.Кириллова. – М.: Издательство Юрайт, 2015. Серия: Бакалавр. Прикладной курс. С. 119.
78
Петуховский А.А. Прокурорский надзор: учебное пособие / А.А.Петуховский. – М.: Бизнес Ченел
интернешнл Лтд., 2016. С. 16.
77
41
- безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в том числе
точного исполнения закона, устанавливающего порядок разрешения заявлений и
сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
- выполнения следственных и иных процессуальных действий в порядке и по
основаниям, установленным УПК РФ;
- безусловного и точного соблюдения установленного уголовным и
уголовно-процессуальным законом порядка возбуждения и раскрытия уголовных
дел, сроков их расследования, реального обеспечения прав участников уголовного
судопроизводства и всех граждан, вовлеченных в этот процесс;
- безусловного исполнения требований закона о всестороннем, полном и
объективном расследовании всех обстоятельств дела, выявлении как уличающих,
так и оправдывающих подозреваемого доказательств, а также обстоятельств, как
отягчающих, так и смягчающих его ответственность;
- исполнения требований закона о выяснении причин совершения
преступлений и способствующих им условий и принятия мер к их устранению;
- обеспечения правовых гарантий законности задержания граждан по
подозрению в совершении преступления и производство задержания только в
порядке и по основаниям, установленным уголовно-процессуальным законом
(ст.ст. 91, 92 УПК РФ), обеспечения законного и обоснованного привлечения к
уголовной ответственности или иному ограничению в правах и свободах;
- обеспечения законности и обоснованности избрания меры пресечения в
отношении подозреваемых в порядке и основаниям, указанным УПК РФ, а
применение ареста;
- обеспечение точного и неуклонного исполнения требований УПК РФ при
производстве
расследования
каждого
уголовного
дела
следователями
и
дознавателями79.
Указанные базовые задачи, стоящие перед прокурорами на любом временном
этапе деятельности прокуратуры, дополняются требованиями Генерального
79
Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. С. 260.
42
прокурора РФ, вытекающими из его компетенции, предусмотренной ст. 17 Закона
«О прокуратуре РФ», в части издания приказов, указаний и других нормативноправовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности системы
прокуратуры, обязательных для исполнения всеми работниками органов и
учреждений прокуратуры 80.
Генеральный прокурор РФ, придавая немаловажное значение охране прав и
свобод человека и гражданина, вовлеченного в уголовное судопроизводство, издал
ряд Приказов – "Об организации прокурорского надзора за соблюдением
конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве" №189 от 27 ноября
2007 года, "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов,
соблюдением прав и свобод человека и гражданина" № 195 от 07 декабря 2007 года,
«О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации
сообщений о преступлениях" № 212 от 27 декабря 2007 года, "Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и
разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного
следствия" № 277 от 5 сентября 2011 г., «О порядке проверки законности
постановления о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовных дел» № 115
от 04 августа 2000 г. и др.
Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя
подчиненным» или «официальное указание, подлежащее неукоснительному
исполнению». Исходя из данного определения, можно сказать, что приказ
заключает в себе власть одного лица над другими, находящимися от него в
зависимости. Приказы Генерального прокурора РФ относятся к категории
ведомственных
нормативных
актов.
Они
основываются
на
положениях
Конституции РФ, Закона «О прокуратуре РФ» и других федеральных законов,
международных договоров РФ 81. Приказы Генерального прокурора РФ издаются в
80
Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской
Федерации».
81
Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник для юридических вузов и факультетов. С. 201.
43
целях надлежащего исполнения требований нормативных правовых актов по
основополагающим вопросам организации и порядка деятельности прокуратуры.
Приказы Генерального прокурора РФ создают реальный механизм
исполнения органами прокуратуры норм федеральных законов, дополняя и
развивая их положения. При этом обязательным условием издания приказа
является требование о их непротиворечивости действующему законодательству82.
Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном
законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской
деятельности.
Его
указания
по
вопросам
дознания,
не
требующие
законодательного регулирования, - обязательны для исполнения всеми органами
дознания независимо от их ведомственной принадлежности. При этом имеется в
виду указания общего характера. Такие указания являются результатом обобщения
правоприменительной деятельности правоохранительных органов государства в
процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой
деятельности, на обеспечение законности, прав и свобод граждан83.
К задачам, регулирующим вопросы организации надзорной деятельности
прокурора, следует относить:
- соблюдение прав и законных интересов граждан, особенно потерпевших от
преступлений;
- организация проверок законности разрешения заявлений и сообщений о
совершенных и готовящихся преступлениях;
- организация тщательных проверок исполнения нормативных требований по
применению мер процессуального принуждения, проведению следственных и
иных
действий,
обеспечению
соблюдения
принципов
уголовного
судопроизводства;
- обеспечение выполнения требований УПК РФ о недопустимости
использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом
82
Прокурорский надзор Российской Федерации: учебник для студентов вузов, обучающихся по
направлению подготовки «Юриспруденция». С. 93.
83
Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. С. 104.
44
порядка, пресечение применения незаконных методов ведения дознания и
предварительного следствия, обвинительного уклона при сборе доказательств;
- организация ежедневных проверок законности содержания подозреваемых
в изоляторах временного содержания, незамедлительного принятия мер по
жалобам граждан на незаконность задержания;
- недопущение использования задержания и ареста для получения от
подозреваемого признания вины в совершении преступления;
- изучение при утверждении итогового процессуального акта соответствия
содержащихся в нем выводов фактическим обстоятельствам дела, соблюдения
уголовно-процессуальных норм при выполнении следственных действий;
- недопущение формального похода к решению вопроса об освобождении
лица, совершившего преступление, от уголовной ответственности. При этом
следует выяснить, доказан ли факт совершения преступления конкретным лицом,
а также имеется ли реальное основание применить закон, допускающий
возможность освобождения лица от уголовной ответственности;
- обеспечение по уголовным делам в отношении несовершеннолетних
строгого выполнения всех правовых гарантий, предусмотренных УПК РФ для
несовершеннолетних; на всех этапах расследования дела несовершеннолетнего
обеспечения его права на конфиденциальность с целью избежания причинения
вреда из-за ненужной огласки и ущерба репутации;
- обеспечение законности и обоснованности решения о приостановлении
производства по уголовным делам;
- организация изучения практики избрания меры пресечения в виде
заключения под стражу с точки рения законности и обоснованности 84.
Указанные
задачи
данной сферы
прокурорского надзора
органами
прокуратуры решаются комплексно.
В целях раскрытия основного содержания прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания и
Савицкий В.М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и
предварительного следствия. С. 125.
84
45
постановки правильных задач для его реализации необходимо определить объем
полномочий прокурора за законностью их деятельности.
По мнению В.Т. Томина, «эффективность прокурорского надзора за
предварительным расследованием зависит от следующих обстоятельств: вопервых, от полноты и оперативности получаемой прокурором информации о
предварительном расследовании в районе его деятельности и, во-вторых, от
предоставленных ему полномочий, позволяющих влиять на ход расследования» 85.
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами,
осуществляющими дознание и предварительное следствие, устанавливаются,
прежде всего, в нормах УПК РФ, а именно в ст. 37 УПК РФ, а также в ст.ст. 6.1, 7,
10, 11, 16, 17, 19, 20, 21, 25, 28, 28.1, 38, 39, 40.1, 41, 67, 87, 88, 91, 96, 107, 108, 109,
110, 114, 115, 124, 125, 140, 146, 147, 148, 150, 151, 162, 211, 214, 221, 222, 223, 224,
226, 226.2, 226.6, 226.8, 317.2, 317.3, 317.5 и некоторых других статьях УПК РФ.
Однако, исходя из положений ст. 30 Закона «О прокуратуре РФ», следует, что
прокурор при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов
предварительного расследования должен руководствоваться не только нормами
УПК РФ, но и предписаниями других федеральных законов. В частности,
Федеральным законом от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», Федеральным
законом от 28.12.2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской
Федерации», Федеральным законом от 15.07.1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под
стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Федеральным
законом от 20.08.2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших,
свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» и рядом других.
Данный подход к определению полномочий прокурора может вызвать
затруднение в правоприменительной деятельности в случае коллизий норм УПК
РФ и федеральных законов. По нашему мнению, приоритет норм УПК РФ перед
другими федеральными законами не является абсолютным, что подтверждается ч.
1 и ч. 2 ст. 7 УПК РФ и позицией Конституционного Суда РФ, согласно решениям
Уголовный процесс: Особенная часть: учебник / под общ. ред. Б.А. Викторова, В.Е. Чугунова. М.:
ИНФРА-М, 2014. С. 156.
85
46
которого такой приоритет ограничивается установленной Конституцией РФ
иерархией федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также
правилами о признании приоритетными в случае коллизии между различными
законами равной юридической силы последующего закона и закона, специально
предназначенного для регулирования соответствующих отношений 86. Кроме того,
в
приоритете
применяются
федеральные
законы,
предусматривающие
дополнительные гарантии прав и свобод участников уголовного процесса, по
сравнению
с
УПК
РФ,
устанавливающим
общие
правила
уголовного
судопроизводства.
Предоставленные прокурору полномочия настолько разноплановы, что
обуславливает
в
уголовно-процессуальной
доктрине
наличие
различных
классификаций полномочий прокурора на стадиях досудебного производства.
Традиционно ученые подразделяют полномочия прокурора на три группы:
- полномочия, направленные на выявление нарушений закона;
- полномочия, направленные на устранение нарушений закона;
- полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона87.
Однако данная классификация неидеальна. По мнению А.Г. Халиулина, «ряд
полномочий
прокурора
принадлежит
ему
как
должностному
лицу,
осуществляющему от имени государства уголовное преследование в ходе
уголовного
судопроизводства»88.
Таким
образом,
отдельные
полномочия
прокурора не находят отражение ни в одной из перечисленных групп
классификации.
В.Б. Ястребов разделяет полномочия прокурора на две основные группы:
- полномочия по выявлению нарушений закона;
- полномочия по устранению (реальных или возможных) нарушений
закона89.
Постановление Конституционного Суда РФ от 29.06.2004 г. № 13-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства
РФ. 05.07.2004. № 27. Ст. 2804.
87
Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. С. 264.
88
Там же, С. 267.
89
Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник для юридических вузов и факультетов. С. 211.
86
47
Однако, данная классификация также является достаточно условной. В.Б.
Ястребов признает, что «названные виды полномочий характеризует тесная
взаимосвязь, часто одно полномочие несет в себе признаки другого, поэтому их
разделение на две группы во многом условно»90.
В.М. Савицкий предложил схожую классификацию форм прокурорского
надзора за законностью в деятельности органов предварительного следствия и
дознания:
- формы предупреждения и выявления нарушений закона;
- формы устранения нарушений закона 91.
При этом под формами прокурорского надзора за расследованием В.М.
Савицкий рассматривал «те указанные в уголовно-процессуальном законе
средства, которые предоставлены прокурору с целью обеспечить неуклонное
соблюдение органами предварительного следствия и дознания установленного
порядка расследования преступлений» 92.
И.Л. Петрухин делил полномочия прокурора на следующие две группы:
-
уголовное
преследование,
включая
процессуальное
руководство
следствием;
- надзор93.
Данная классификация полномочий наиболее условна. По мнению А.В.
Гриненко: «На досудебных стадиях прокурор обладает государственно-властными
полномочиями, перечень которых приводится в ч. 2 ст. 37 УПК РФ. При этом четко
не разделено, какие полномочия относятся к сфере уголовного преследования, а
какие – к сфере надзорной. Это и невозможно было бы сделать, так как прокурор
при реализации одного и того же полномочия зачастую одновременно
осуществляет и надзор, и уголовное преследование» 94.
Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник для юридических вузов и факультетов. С. 211.
Савицкий В.М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и
предварительного следствия / В.М. Савицкий; под ред. М.С. Строговича, Г.Н. Александрова. С. 118.
92
Там же.
93
Петрухин И.Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в России / И.Л.Петрухин. – Часть I.
– М.: ТК Велби, 2014. С. 72.
94
Уголовный процесс: учебник для вузов / отв. ред. А.В.Гриненко. – М.: Норма, 2015. С. 65.
90
91
48
Среди ученых высказано мнение группировать полномочия прокурора
следующим образом:
- полномочия прокурора в связи с осуществлением им функции надзора за
исполнением законов;
- полномочия прокурора в связи с участием его в уголовно-процессуальной
деятельности;
- полномочия властно-распорядительного характера 95.
Такая классификация также во многом условна. Кроме того, «по своей
природе на досудебных стадиях уголовного судопроизводства любая деятельность
прокурора имеет властно-распорядительный характер, в связи с чем выделение
отдельной группы властно-распорядительных полномочий не имеет практического
смысла»96. Действительно, в теории признается, что полномочия прокурора при
осуществлении
им
надзора
за
процессуальной
деятельностью
органов
предварительного расследования носят императивный (повелительный) характер.
Кроме того, в науке приведена еще одна классификация:
- процессуальные полномочия, опосредствующие движение обвинения;
- надзорные полномочия, поддерживающие обвинение в режиме его
законности и обоснованности;
- организационно-распорядительные полномочия, отражающие характер
процессуального руководства расследованием и создающие условия к реализации
прав и обязанностей участниками процесса 97.
Указанная классификация учитывает «многоэлементную правовую природу
статуса прокурора на досудебных стадиях», однако рассматривает его роль в
досудебном производстве лишь как обвинителя. Более правильной видится ранее
высказанная
точка
зрения
В.Ф.
Крюкова:
«Классифицируя
полномочия
прокурора, не следует упускать и такую важную их составляющую, как его
Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: учебник для вузов. М.: Издательство
«Зерцало», 2016. С. 143.
96
Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и
перспективы. С. 63.
97
Крюков В.Ф. Прокурор в уголовном судопроизводстве России (история и современность): монография /
В.Ф.Крюков. – Курск, 2015. С. 75-76.
95
49
законоохранительная и правоохранительная деятельность, которая затрагивает как
публичный, так и частный характер содержания уголовного процесса»98.
Тем не менее, все предложенные классификации полномочий прокурора в
досудебном производстве, хотя и обоснованы с научной точки зрения, в
определенной степени условны. Они не позволяют однозначно отнести каждое
полномочие прокурора к определенной группе, поскольку критерии разграничения
данных классификаций, в своем большинстве, носят дискуссионный характер. В
этой связи не происходит разделения между группами внутри классификаций, что
приводит к непониманию правовой сущности каждого полномочия прокурора.
Представляется
одним
из
возможных
вариантов
классифицировать
полномочия прокурора в досудебном производстве по следующим группам:
1. Полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов предварительного следствия, которые включают в себя:
1) полномочия по надзору: ст.ст. 7, 10, 11, 16, 17, ч. 1 ст. 37, п.п. 1, 3, 5.1, 7, 8,
15, 16 ч. 2 ст. 37, ч.ч. 2.1, 6 ст. 37, 87, 88, ч. 4 ст. 96, ч. 4 ст.108, 123, 124, 125, 125.1,
ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214, ч.ч. 1, 2, 3-5 ст. 221, ч. 5 ст. 439 и
др. статьи УПК РФ;
2) полномочия по уголовному преследованию: ст.ст. 21, ч. 1 ст. 37, п.п. 2, 8.1,
12, 14, 16 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 37, ч.ч. 7 и 8 ст. 151, ч. 2.1 ст. 221, 222, 317.2, 317.3,
317.5 и др. статьи УПК РФ.
2. Полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов дознания, которые включают в себя:
1) полномочия по надзору: ст.ст. 7, 10, 11, 16, 17, ч. 4 ст. 20, 25, ч.ч. 1 и 2 ст.
28, ч. 3 ст. 28.1, ч. 1 ст. 37, п.п. 1, 3, 5, 6, 9, 10, 13, 15, 16 ч. 2 ст. 37, ч. 2.1 ст. 37, ч. 1
ст. 67, ч. 4.1 ст. 82, 87, 88, ч. 2 ст. 91, ч. 4 ст. 96, ч.ч. 2, 3 ст. 107, ч. 3 ст.108, ч. 2 ст.
109, ч. 3 ст. 110, ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 115, 123, 124, 125, 125.1, ч. 3 ст. 144, ч. 4 ст.
146, ч. 4 ст. 147, ч. 6 ст. 148, ч. 1 ст. 165, ч. 1 ст. 214, ч.ч. 3-5 ст. 223, ч.ч. 1 и 4 ст.
Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и
перспективы. С. 63-64.
98
50
224, ч.ч. 1, 2 ст. 226, ч. 2 ст. 226.6, ч.ч. 1, 2 ст. 226.8, ч. 3 ст. 318, ч. 1 ст. 427, ч. 1 ст.
435 и др. статьи УПК РФ;
2) полномочия по уголовному преследованию: ст.ст. 21, ч. 1 ст. 37, п.п. 2, 4,
8, 8.1, 11, 12, 14, 16 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 37, ч. 4 ст. 41, ч. 4 ст.108, ч. 2 ст. 144, п. 2 ч.
3 и ч. 4 ст. 150, ч.ч. 7 и 8 ст. 151, ч. 3 ст. 153, ч.ч. 2.1, 3 ст. 226, ч. 2 ст. 226.2, ч. 3 ст.
226.8 и др. статьи УПК РФ.
В основу данной классификации положены полномочия прокурора по
надзору за возбуждением и расследованием уголовных дел. Критерием разделения
групп внутри классификации является осуществление надзора в отношении
производства, осуществляемого следственными органами, либо в отношении
производства, осуществляемого органами дознания. Это позволяет избежать
дискуссий при разграничении полномочий по группам, а также наглядно соотнести
объем полномочий прокурора по надзору за возбуждением и расследованием
уголовных дел органами предварительного следствия и органами дознания.
Каждая группа внутри классификации подразделяется на полномочия
прокурора по надзору и на полномочия по уголовному преследованию, что в
определенной степени условно, однако обуславливает единство структуры надзора
прокурора
за
процессуальной
деятельностью
органов
предварительного
расследования. В связи с этим особый интерес представляют полномочия
прокурора, которые он осуществляет вне зависимости от формы предварительного
расследования (в частности, ст.ст. 10, 11, п.п. 1-3 ч. 2 ст. 37 и др. статьи УПК РФ),
что подтверждает необходимость единства полномочий прокурора в отношении
производства следователей и дознавателей.
Кроме того, к подгруппе надзорных полномочий отнесены полномочия
прокурора по рассмотрению жалоб на решения и действия (бездействие)
следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, дознавателя,
начальника подразделения дознания, которые обладают признаками контрольных
полномочий (осуществляются на нерегулярной основе и зависят от волеизъявления
лиц, вовлеченных в уголовное судопроизводство). Подобное отнесение этих
полномочий к подгруппе надзорных определено их назначением, поскольку в
51
основе полномочий по рассмотрению жалоб прокурором лежит выявление и
устранение нарушений закона.
Представляет интерес также классификация полномочий прокурора по
надзору за возбуждением и расследованием уголовных дел в зависимости от стадии
уголовного судопроизводства по двум группам:
- полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов предварительного следствия и дознания на стадии
возбуждения уголовного дела, включая полномочия по надзору и полномочия по
уголовному преследованию;
- полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов предварительного следствия и дознания на стадии
предварительного расследования уголовного дела, включая полномочия по
надзору и полномочия по уголовному преследованию.
Данная классификация позволяет проследить осуществление прокурором
надзорной функции на конкретной стадии уголовного процесса. В определенной
степени такое разделение полномочий также условно, поскольку исполнение
прокурором своей надзорной функции носит постоянный характер и непрерывно
переходит из одной стадии уголовного судопроизводства в другую.
Выводы.
1. Предметом прокурорского надзора за законностью в деятельности
следствия и дознания является соблюдение прав и свобод человека и гражданина,
установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и
готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность
решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие.
Из
определения
предмета
надзора
прокурора
за
процессуальной
деятельностью органов предварительного следствия и дознания (ст. 29 Закона «О
прокуратуре РФ», ч. 1 ст. 37 УПК РФ) следует, что он един как для органов
предварительного следствия, так и для органов дознания и не может различаться в
зависимости от формы предварительного расследования.
52
2. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание, заключаются в
максимальном обеспечении прав и свобод человека и гражданина при возбуждении
и расследовании уголовных дел, в обязательном вмешательстве прокурора при
поступлении информации о нарушении законов путём принятия мер к их
выявлению и устранению, в безусловном и точном соблюдении установленного
законом порядка проведения досудебного производства по уголовным делам.
3. В целях раскрытия основного содержания прокурорского надзора за
исполнением законов органами предварительного следствия и дознания и
соотношения объема полномочий прокурора за законностью их деятельности
представлена классификация полномочий прокурора в досудебном производстве
по следующим группам:
- полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов предварительного следствия, включающие полномочия по
надзору и полномочия по уголовному преследованию;
- полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов дознания, включающие полномочия по надзору и
полномочия по уголовному преследованию.
В
целях
определения
объема
надзорных
полномочий
прокурора,
осуществляемых на конкретной стадии уголовного процесса, предложена
классификация полномочий прокурора в досудебном производстве по следующим
группам:
- полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов предварительного следствия и дознания на стадии
возбуждения уголовного дела, включая полномочия по надзору и полномочия по
уголовному преследованию;
- полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов предварительного следствия и дознания на стадии
предварительного расследования уголовного дела, включая полномочия по
надзору и полномочия по уголовному преследованию.
53
ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА
ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ
ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ И ДОЗНАНИЕ
2.1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание, на стадии
возбуждения уголовного дела: проблемы реализации и пути их преодоления
Целью первоначального этапа уголовного судопроизводства – стадии
возбуждения уголовного дела – является «установление процессуальных условий,
необходимых для возбуждения уголовного дела и производства досудебного
расследования»99. Однако если ранее на стадии возбуждения уголовного дела
фиксировался лишь факт обнаружения признаков преступления, что являлось
законным основанием для проведения предварительного расследования, то в
настоящее время стадия возбуждения уголовного дела претерпела серьезные
перемены. В 2013 году в УПК РФ были внесены изменения100, согласно которым
стало
возможным
производство
большого
числа
следственных и
иных
процессуальных действий до возбуждения уголовного дела (ч.ч. 1, 1.1 ст. 144 УПК
РФ), а сведения, полученные в ходе проверки сообщения о преступлении, могут
быть использованы в качестве доказательств по уголовному делу (ч. 1.2 ст. 144
УПК РФ).
Такие нововведения затрагивают интересы лиц, участвующих в производстве
процессуальных действий, порождают возможность существенного ограничения
конституционных прав и свобод личности и определяют необходимость
установления дополнительных уголовно-процессуальных гарантий на стадии
возбуждения уголовного дела. В этой связи огромное значение имеет
Масленникова Л.Н. Досудебное производство в уголовном процессе России: лекции / Л.Н.Масленникова.
– М.: Издательство Юрайт, 2013. С. 15.
100
Федеральный закон от 04.03.2013 г. № 23-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О внесении изменений в статьи 62 и
303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» //
Российская газета. 06.03.2013. № 48.
99
54
своевременный и результативный надзор прокурора за возбуждением уголовных
дел как гаранта обеспечения законности в государстве.
Существенные изменения досудебного производства уголовного процесса
вызвали основную на сегодняшний день проблему осуществления прокурорского
надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и
дознания на стадии возбуждения уголовного дела – дефицит полномочий
прокурора для обеспечения эффективного надзора в данной стадии.
При этом под дефицитом полномочий прокурора понимается отсутствие у
прокурора полномочий по своевременному и эффективному предупреждению
нарушения законности и по устранению выявленных им нарушений законов,
которые позволяли бы восстановить нарушенное право.
В соответствии с действующим УПК РФ прокурор лишен права возбуждать
уголовные дела. Отсутствие у прокурора данного полномочия влечет за собой
невозможность прокурору возбудить уголовное дело одновременно с отменой
постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
Так, ч. 6 ст. 148 УПК РФ устанавливает, что прокурор наделяется правом
признания постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении
уголовного дела незаконным или необоснованным и отмены его с направлением
соответствующего постановления начальнику органа дознания со своими
указаниями и сроком их исполнения. Также прокурор в срок не позднее 5 суток с
момента получения материалов проверки сообщения о преступлении уполномочен
признать постановление руководителя следственного органа, следователя об
отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным и
отменить его. Данное решение оформляется мотивированным постановлением
прокурора с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной
проверке,
которое
вместе
с
материалами
незамедлительно
направляется
руководителю следственного органа 101.
101
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
55
Указанную норму можно соотнести с ч. 4 ст. 146 УПК РФ, устанавливающей,
что в случае, если прокурор признает возбуждение уголовного дела незаконным
или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения
соответствующих материалов отменить постановление о возбуждении уголовного
дела, о чем выносит мотивированное постановление102. Но если прокурор отменит
постановление о возбуждении уголовного дела, то производство по делу
продолжено не будет, а если прокурор вынесет решение об отмене постановления
об отказе в возбуждении уголовного дела, то, логически, производство по делу
продолжится, должны будут быть произведены следственные действия и приняты
необходимые процессуальные решения. Однако принятие таких решений, как и
производство большинства следственных действий, возможно только в рамках
возбужденного уголовного дела, но прокурор не правомочен одним решением с
отменой постановления об отказе в возбуждении уголовного дела одновременно
возбудить его, он может лишь изложить обстоятельства, которые подлежат
дополнительной проверке. Даже в данном случае возбудить уголовное дело вправе
только следователь или руководитель следственного органа
по своему
усмотрению. Кроме того, прокурор не вправе самостоятельно возбудить уголовное
дело и в случае отмены в порядке ч. 6 ст. 148 УПК РФ постановления органа
дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела.
Согласно
статистическим
данным
Генеральной
прокуратуры
РФ
прокурорами в России ежегодно отменяется в среднем около 2,2 миллионов
постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела103. При этом статистика
отмены прокурорами постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела
приводится «с учетом повторности». Иными словами, при отмене прокурорами
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Прокурорами отменено постановлений органов предварительного расследования об отказе в
возбуждении уголовного дела (в Российской Федерации):
– в 2014 году – 2 518 508 постановлений;
– в 2015 году – 2 516 501 постановлений (– 0,1 %);
– в 2016 году – 2 494 172 постановлений (– 0,9 %);
– в 2017 году – 2 173 857 постановлений (– 3,9 %).
Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской
Федерации «Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» за январь –
декабрь 2014, 2015, 2016, 2017 годов. [Электронный ресурс]. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/data/ (дата
обращения: 15.06.2018).
102
103
56
постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела сохраняется возможность
повторного вынесения органами предварительного расследования постановлений
об отказе в возбуждении уголовного дела, что позволяет утверждать о
недостаточности полномочия прокурора, только отменяющего решение об отказе
в возбуждении уголовного дела. Как отмечает Генеральный прокурор РФ Ю.Я.
Чайка, «прокурорами многократно отменяются незаконные постановления об
отказе в возбуждении уголовного дела, однако они с легкостью выносятся
вновь»104.
Следует подчеркнуть, что прокурор не вправе возбудить уголовное дело
после отмены им постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, даже
когда основанием для отмены данного постановления является наличие
достаточных данных, указывающих на признаки преступления, то есть имеется
основание для возбуждения уголовного дела. При этом прокурор вынужден
направлять материал в орган предварительного следствия для производства
дополнительной проверки, по результатам которой необходимо решить вопрос о
возбуждении уголовного дела. Указанное обстоятельство затрудняет возможность
расследования уголовного дела по горячим следам, блокирует потерпевшему
доступ к правосудию, а также вызывает лишнюю бумажную волокиту. Прокурор
должен
обладать
правом
вынесения
единого
постановления
об
отмене
постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и о возбуждении
уголовного дела.
Не компенсирует отсутствия у прокурора полномочия по возбуждению
уголовных дел право прокурора выносить мотивированное постановление о
направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган
дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам
выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37
104
Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я. на парламентских слушаниях
на тему «Уголовная политика в Российской Федерации: проблемы и решения» [Электронный ресурс]. URL:
http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/85492/ (дата обращения: 15.06.2018).
57
УПК РФ). В соответствии с изменениями УПК РФ 2010 года105 указанное
постановление является поводом для возбуждения уголовного дела (п. 4 ч. 1 ст. 140
УПК РФ). Принцип законности при производстве по уголовному делу определяет,
что постановление прокурора должно быть законным, обоснованным и
мотивированным (ч. 4 ст. 7 УПК РФ). Следовательно, постановление прокурора о
направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган
дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам
выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37
УПК РФ) должно содержать данные, указывающие на признаки преступления, то
есть основание для возбуждения уголовного дела.
В соответствии со статистическими данными Генеральной прокуратуры РФ
ежегодно
сокращается
число
направляемых
прокурорами
в
орган
предварительного расследования материалов для решения вопроса об уголовном
преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 106. Подобная тенденция, вероятно,
свидетельствует о более взвешенном подходе прокурора при направлении
соответствующих материалов в органы расследования и большей обоснованности
материалов.
Вместе с тем, уменьшается и процентное количество возбужденных по ним
уголовных дел107, и органы расследования все чаще выносят решения об отказе в
возбуждении уголовного дела по постановлению прокурора.
Федеральный закон от 28.12.2010 г. № 404-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов
предварительного следствия» // Собрание законодательства РФ. 03.01.2011. № 1. Ст. 16.
106
Прокурорами направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п.2 ч.
2 ст. 37 УПК РФ (в Российской Федерации):
– в 2016 году – 31 067 материалов;
– в 2017 году – 5 186 материалов (– 83,3 %).
Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской
Федерации «Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» за январь –
декабрь 2016, 2017 годов. [Электронный ресурс]. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/data/ (дата обращения:
15.06.2018).
107
Возбуждено уголовных дел по материалам, направленным прокурором в порядке п.2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ
(в Российской Федерации):
– в 2016 году – 26 100 дел;
– в 2017 году – 4 172 дел (– 84 %).
Там же.
105
58
В соответствии с ч. 1.1 ст. 148 УПК РФ решение об отказе в возбуждении
уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о
направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия
для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных
прокурором нарушений уголовного законодательства, вынесенным на основании
п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, может быть принято только с согласия руководителя
следственного органа108. В этой связи сложно не согласиться с В.А. Лазаревой, что
«массовость такого явления, как необоснованный отказ в возбуждении уголовного
дела, требует более эффективного средства прокурорского реагирования, чем
бесконечная переписка прокурора с руководителем следственного органа. Поэтому
включение постановления прокурора о направлении соответствующих материалов
в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном
преследовании в число поводов к возбуждению уголовного дела проблемы никак
не решает»109. Отсутствие у прокурора действенных мер реагирования на
выявленные нарушения закона, в частности, на необоснованный отказ в
возбуждении уголовного дела, требует наделения прокурора правом возбуждать
уголовные дела.
В науке уголовно-процессуального права неоднократно высказывались
предложения о необходимости наделения прокурора полномочием возбуждать
уголовные дела.
В частности, А.С. Стройкова полагает, что «лишение прокурора права на
возбуждение уголовного дела не позволяет ему своевременно устранять
выявленные нарушения»110.
В.Б. Ястребов категорично заявляет: «В высшей степени принципиальной
проблемой, от решения которой напрямую зависит эффективность прокурорского
надзора, заявила о себе необходимость восстановления полномочий прокурора по
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Лазарева В.А. Долгожданные изменения в статусе прокурора (Закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ) //
Уголовное судопроизводство. 2013. № 3. С. 3.
110
Стройкова А.С. Анализ теории и практики реализации изменений российского уголовнопроцессуального законодательства относительно полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела //
Юридическая наука и правоприменение (V Саратовские правовые чтения): сб. тезисов докладов Всероссийской
науч.-практ. конф. (г. Саратов, 1-2 июня 2014 г.). Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Сарат. гос. юр. акад.», 2014. С. 184.
108
109
59
возбуждению уголовного дела. Лишение прокурора данных полномочий явилось
неожиданностью не только для прокуроров, но и, без преувеличения, для всего
юридического сообщества. Право возбуждения уголовного дела, прежде всего,
нужно рассматривать как неотъемлемое условие активного участия органов
прокуратуры в борьбе с преступностью»111.
Одной из проблем надзора прокурора в стадии возбуждения уголовного дела
является чересчур жесткий надзор прокурора за законностью и обоснованностью
принимаемых решений о возбуждении уголовного дела.
Критически оценивая подобное правоприменение, Л.Н. Масленникова
писала, что «в стадии возбуждения уголовного дела предрешению его исхода
способствует неправильный ведомственный подход, по сути, ставящий знак
равенства между прекращением уголовных дел за отсутствием события или состава
преступления, с одной стороны, и необоснованным возбуждением – с другой. В
результате этого производству проверочных действий в стадии возбуждения
уголовного дела придается особое значение»112.
Данная практика получила свое закрепление в речи Генерального прокурора
РФ 3 февраля 2006 года на расширенном заседании коллегии Генеральной
прокуратуры РФ, когда «Генеральный прокурор РФ связал в одну причинноследственную цепочку законность возбуждения уголовного дела и возможность
его последующего прекращения в ходе расследования, расценив прекращение дела
как однозначное свидетельство незаконности его возбуждения. Соответственно, по
его мнению, с 2006 г. усиление прокурорского надзора за возбуждением
уголовного дела должно было сопровождаться повсеместным сокращением числа
дел, прекращаемых в стадии расследования» 113.
Следует согласиться с Л.А. Воскобитовой, что «оснований для такого
толкования ни в тексте УПК, ни в смысловом значении норм, регулирующих
Ястребов В.Б. Процессуальный статус прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
(нормативное правовое регулирование и перспективы развития) // Российский следователь. 2015. № 6. С. 11.
112
Масленникова Л.Н. Досудебное производство в уголовном процессе России: лекции. С. 36.
113
Воскобитова Л.А. Возбуждение и прекращение уголовного дела: анализ следственной практики //
Уголовное судопроизводство: теория и практика. М.: Юрайт, 2015. С. 462.
111
60
институты возбуждения уголовного дела и его прекращение в ходе расследования,
нет»114.
Однако
в
последние
годы
количество
отмененных
прокурорами
постановлений о возбуждении уголовного дела в России уменьшается 115. Данная
тенденция,
возможно,
указывает
на
постепенный
отход
прокуроров
от
практической проблемы неправильного соотношения институтов возбуждения и
прекращения уголовного дела.
Вместе с тем, сложившееся за долгие годы предубеждение, а также заданный
курс на усиление прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовных
дел органами предварительного следствия и дознания позволили сформировать
устойчивое мнение не только у следователей о том, что ««безопаснее»
необоснованно отказать в возбуждении уголовного дела, чем потом прекращать
уголовное дело в ходе расследования»116, но и у прокуроров о том, что
«безопаснее» отменить постановление о возбуждении уголовного дела, чем потом
в случае прекращения уголовного дела органом предварительного расследования
искать причины в качестве надзора за законностью решения о возбуждении дела.
В особой степени усугубляют эту проблему изменения, внесенные в УПК РФ
Федеральным законом от 04.03.2013 года № 23-ФЗ117, которые закрепили
возможность использования в качестве доказательств по уголовному делу
сведений, полученных в ходе проверки сообщения о преступлении (ч. 1.2 ст. 144
УПК РФ).
Вызывает научный интерес и то, что прокурор вправе отменить
постановление о возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента
Воскобитова Л.А. Возбуждение и прекращение уголовного дела: анализ следственной практики. С. 464.
Прокурорами отменено постановлений о возбуждении уголовного дела (в Российской Федерации):
– в 2014 году – 19 066 постановления;
– в 2015 году – 19 256 постановлений (+ 1 %);
– в 2016 году – 18 015 постановлений (– 6,5 %);
– в 2017 году – 15 824 постановлений (– 12,2 %).
Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской
Федерации «Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» за январь –
декабрь 2014, 2015 2016, 2017 годов. [Электронный ресурс]. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/data/ (дата
обращения: 15.06.2018).
116
Воскобитова Л.А. Возбуждение и прекращение уголовного дела: анализ следственной практики. С. 464.
117
Федеральный закон от 04.03.2013 г. № 23-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О внесении изменений в статьи 62 и
303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации».
114
115
61
получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного
дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ). Следуя логике закона, по истечении 24 часов прокурор
отменить незаконное или необоснованное постановление о возбуждении
уголовного дела не уполномочен. Такое положение нельзя признать правильным,
поскольку в случае пропуска прокурором 24-часового срока отмены решения, оно
не перестанет быть незаконным или необоснованным. Необходимо отказаться от
указания в законе срока отмены прокурором незаконного или необоснованного
решения о возбуждении уголовного дела.
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен проверять
исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и
разрешении сообщений о преступлениях118. При этом наибольшее количество
нарушений законов в досудебном производстве выявляется прокурорами именно
на данном этапе119.
В соответствии с п. 1.1 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 05.09.2011
г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при
приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания
и предварительного следствия» проверки исполнения требований федерального
законодательства
при приеме, регистрации и разрешении
сообщений о
преступлениях (с обязательным документальным оформлением результатов
каждой проверки) прокурорам необходимо проводить систематически, по общему
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Прокурорами выявлено нарушений законов в досудебном производстве (в Российской Федерации):
– в 2014 году: всего 5 921 866 нарушений, из них при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о
преступлении – 3 605 162 (60,8 %);
– в 2015 году: всего 4 908 615 нарушений, из них при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о
преступлении – 3 732 360 (76 %);
– в 2016 году: всего 5 067 850 нарушений, из них при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о
преступлении – 3 778 553 (74,5 %);
– в 2017 году: всего 4 629 455 нарушений, из них при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о
преступлении – 3 415 985 (73,7 %).
Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской
Федерации «Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» за январь –
декабрь 2014, 2015, 2016, 2017 годов. [Электронный ресурс]. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/data/ (дата
обращения: 15.06.2018).
118
119
62
правилу, не реже одного раза в месяц, а при наличии сведений о нарушениях закона
– безотлагательно120.
Однако согласно п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе требовать от
органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального
законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия,
то есть на стадии предварительного расследования 121.
На необходимость требовать полного устранения нарушений законов,
используя перечисленные в законодательных нормах акты прокурорского
реагирования, в стадии возбуждении уголовного дела указывается в Приказе
Генеральной прокуратуры РФ от 05.09.2011 г. № 277 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и
разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного
следствия»122 (п. 1.5).
Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 39 УПК РФ руководитель следственного
органа рассматривает в срок не позднее 5 суток требования прокурора об отмене
незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении иных
нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного
производства123, то есть и в стадии возбуждения уголовного дела.
Вместе с тем, до настоящего времени УПК РФ не содержит прямого указания
на полномочие прокурора требовать от органов дознания и следственных органов
устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в стадии
возбуждения уголовного дела. Для единообразного понимания полномочий
прокурора в стадии возбуждения уголовного дела и совершенствования уголовнопроцессуального законодательства предлагаем изложить п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в
следующей редакции: «требовать от органов дознания и следственных органов
Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 05.09.2011 г. № 277 (ред. от 05.12.2016) «Об
организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о
преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» // Законность. 2011. № 12.
121
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
122
Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 05.09.2011 г. № 277 (ред. от 05.12.2016) «Об
организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о
преступлениях в органах дознания и предварительного следствия».
123
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
120
63
устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме,
регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также в ходе дознания
или предварительного следствия».
Совершенствование норм уголовно-процессуального закона, регулирующих
полномочия прокурора по надзору за возбуждением и расследованием уголовных
дел, до настоящего времени не завершено. На это указывают изменения, внесенные
в УПК РФ Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 404-ФЗ124, которые
вернули прокурору часть надзорных полномочий, в том числе в стадии
возбуждения уголовного дела. Однако принятые нормы вызывают неоднозначное
отношение в плане их целесообразности.
С одной стороны, согласно новой редакции УПК РФ прокурор вправе
изымать для передачи следователю Следственного комитета РФ и передавать от
одного органа предварительного расследования другому не только уголовные дела,
но и материалы доследственной проверки 125 (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Данное
изменение
полномочий прокурора
целесообразно: дополняет аналогичное
полномочие прокурора относительно изъятия и передачи уголовного дела,
установленное этим же п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, и отвечает полномочию прокурора
о разрешении споров о подследственности уголовного дела (ч. 8 ст. 151 УПК РФ).
С другой стороны, ч. 2 ст. 37 УПК РФ дополнена п. 5.1, в котором указано,
что в ходе досудебного производства прокурор уполномочен «истребовать и
проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя
следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении
уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим
Кодексом»126. Данное нововведение хоть и можно оценить позитивно с точки
зрения упрочения роли прокурора в уголовном судопроизводстве, но все-таки оно
не безупречно и по форме, и по содержанию. В этой связи совершенно справедливо
Федеральный закон от 28.12.2010 г. № 404-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов
предварительного следствия».
125
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
126
Там же.
124
64
отмечает В.А. Лазарева: «Дополнение, надо сказать, весьма сомнительное как с
точки зрения формулировки, т.к. законодатель не потрудился согласовать слова в
этом предложении (получилось, что прокурор может «истребовать законность и
обоснованность решений»), так и по существу. Право прокурора истребовать
названные решения следователя или руководителя следственного органа с
неизбежностью вытекает из невыполнения органами расследования обязанности
незамедлительно направить прокурору копию постановления…»127.
Действительно, согласно ч. 4 ст. 148 УПК РФ копия постановления об отказе
в возбуждении уголовного дела обязана быть направлена прокурору в течение 24
часов с момента вынесения соответствующего постановления, а необходимость
проверки законности и обоснованности указанного решения следует из надзорной
деятельности прокурора 128 (ч. 1 ст. 37 УПК РФ). Такой непродуманностью
правовой нормы, на наш взгляд, поставлена под сомнение компетентность органов
предварительного следствия. Ясна и невозможность истребования прокурором
законности
и
обоснованности
решений
следователя
или
руководителя
следственного органа. Возможно, подразумевается истребование материалов
уголовного дела и материалов проверки сообщения о преступлении, но по
неопределенной причине это не указано в рассматриваемой норме.
В любом случае такая формулировка порождает закономерные вопросы в
научных кругах: «Распространяется ли право прокурора истребовать «нечто» для
проверки на материалы уголовного дела, без которых проверка не только
обоснованности, но часто и законности невозможна, или оно ограничено только
постановлением? Нужен ли для получения постановления и материалов дела
мотивированный письменный запрос?». Ответ на заданные вопросы разъяснен в
Приказе Генпрокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, СК России, ФСКН
России, ФТС России, ФСИН России, Минобороны России, ФССП России, МЧС
России от 26.03.2014 г. № 147/209/187/23/119/596/149/196/110/154 «Об усилении
прокурорского
127
128
надзора
и
ведомственного
контроля
за
законностью
Лазарева В.А. Долгожданные изменения в статусе прокурора (Закон от 28.12.2010 г. № 404-ФЗ). С. 2.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
65
процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении
уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях». Согласно п. 3.2
Приказа в связи с поступлением копий постановлений об отказе в возбуждении
уголовного дела прокурор незамедлительно направляет (при необходимости – с
помощью факсимильной или иных видов связи) начальникам органов дознания и
руководителям следственных органов мотивированные письменные запросы о
предоставлении проверочных материалов для изучения 129.
В целях корректного и единообразного понимания и применения норм УПК
РФ предлагаем изложить п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующей редакции:
«истребовать материалы проверки сообщения о преступлении или материалы
уголовного дела и проверять законность и обоснованность решений следователя
или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении
или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с
настоящим Кодексом».
Неоднозначное отношение вызывает редакция от 2010 года ч. 6 ст. 148 УПК
РФ ввиду дифференциации порядка осуществления надзора прокурором в
зависимости от формы предварительного расследования.
Так, признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в
возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор
отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа
дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. А в случае
признания отказа руководителя следственного органа, следователя в возбуждении
уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5
суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении
отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит
мотивированное
постановление
с
изложением
конкретных обстоятельств,
Приказ Генпрокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, СК России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН
России,
Минобороны
России,
ФССП
России,
МЧС
России
от
26.03.2014
г.
№
147/209/187/23/119/596/149/196/110/154 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за
законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при
разрешении сообщений о преступлениях» (зарегистрирован в Минюсте России 04.08.2014 г. № 33432) // Российская
газета. 13.08.2014. № 181.
129
66
подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами
незамедлительно направляет руководителю следственного органа 130.
Такое
различие
правового
регулирования
одинаковых,
по
сути,
общественных отношений вызвало множество дискуссионных вопросов среди
специалистов в области уголовного процесса. Несмотря на некую риторичность
заданных вопросов, можно попытаться дать ответы на некоторые из них:
- Отличается ли чем-то изложение прокурором конкретных обстоятельств,
подлежащих дополнительной проверке, от указаний, которые он дает дознавателю?
По
содержанию
изложение
прокурором
конкретных
обстоятельств,
подлежащих дополнительной проверке следователем, фактически не отличается от
его указаний дознавателю. Различие заключается в порядке их изложения в
постановлении прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении
уголовного дела. Конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительной
проверке, как правило, прокурор указывает в описательно-мотивировочной части
постановления об отмене постановления следователя об отказе в возбуждении
уголовного дела. А указания дознавателю приводит в резолютивной части
постановления, устанавливая срок их исполнения. На наш взгляд, подобная
дифференциация надзора прокурора в зависимости от поднадзорного органа
безосновательна, а различие полномочий на практике носит иллюзорный характер.
Прокурор должен иметь единое полномочие отменять постановление
руководителя следственного органа, следователя, органа дознания, дознавателя об
отказе в возбуждении уголовного дела и направлять материалы для проведения
дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их
исполнения.
–
Вправе ли прокурор устанавливать следователю срок исполнения
своих указаний?
В соответствии с ч. 6 ст. 148 УПК РФ прокурор не обладает данным
полномочием. Согласно п. 2.5 Приказа Генпрокуратуры РФ, МВД России, ФСБ
130
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
67
России, СК России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России, Минобороны
России,
ФССП
России,
МЧС
России
от
26.03.2014
г.
№
147/209/187/23/119/596/149/196/110/154365 при отмене постановления об отказе в
возбуждении уголовного дела прокурором руководитель следственного органа
поручает
проведение
дополнительной
проверки
с
момента
поступления
проверочных материалов, не допуская нарушения разумного срока131.
В этой связи видится целесообразным наделение прокурора полномочием
устанавливать следователю срок исполнения своих указаний, что послужило бы
гарантией соблюдения принципа разумного срока уголовного судопроизводства
(ст. 6.1 УПК РФ).
Кроме достаточного количества возникших вопросов рассматриваемая норма
подверглась жесткой критике. Так, И.В. Овсянников подчеркивает, что
«обсуждаемое предписание закона в части, обязывающей прокурора изложить в
постановлении руководителю следственного органа, следователю конкретные
обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, прямо противоречит ч. 1
ст. 144 УПК РФ, которая предписывает проверять не обстоятельства, а сообщение
о любом совершенном или готовящемся преступлении. Более того, данная норма в
указанной части противоречит и другим положениям уголовно-процессуального
закона: в соответствии со ст. 73 УПК РФ обстоятельства не проверяются, а
подлежат доказыванию; согласно ст. 87 УПК РФ проверяются не обстоятельства, а
доказательства»132.
Видится актуальной проблема отмены прокурором незаконного или
необоснованного постановления руководителя следственного органа, следователя
об отказе в возбуждении уголовного дела в случае пропуска установленного для
этого 5-дневного срока. Такое ограничение возможности отмены прокурором
незаконного или необоснованного постановления следователя об отказе в
Приказ Генпрокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, СК России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН
России,
Минобороны
России,
ФССП
России,
МЧС
России
от
26.03.2014
г.
№
147/209/187/23/119/596/149/196/110/154 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за
законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при
разрешении сообщений о преступлениях» (зарегистрирован в Минюсте России 04.08.2014 г. № 33432).
132
Овсянников И.В. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела / И.В.Овсянников //
Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2016. – № 4 (30). – С. 12-13.
131
68
возбуждении уголовного дела при наличии, например, данных, указывающих на
признаки тяжкого или особо тяжкого преступления, кажется нелогичным, ведь
право прокурора отменить такое же постановление дознавателя ограничено только
давностью уголовного преследования.
Среди специалистов в области уголовно-процессуального права предложено
нормативно закрепить положение, согласно которому прокурор по истечении 5дневного срока, признав постановление руководителя следственного органа,
следователя
незаконным
или
необоснованным,
выносит
мотивированное
постановление о направлении материалов руководителю следственного органа для
решения вопроса об отмене соответствующего постановления 133. Такой подход
соответствует духу п. 2 ч. 1 ст. 39 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ. Однако в данной ситуации
более уместно было бы вообще исключить указание на какой-либо срок, и это
послужило бы дополнительной гарантией соблюдения законности при вынесении
руководителем следственного органа, следователем решения об отказе в
возбуждении уголовного дела.
В этой связи мы полагаем излишне категоричным положение п. 3.3 Приказа
Генпрокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, СК России, ФСКН России, ФТС
России, ФСИН России, Минобороны России, ФССП России, МЧС России от
26.03.2014 г. № 147/209/187/23/119/596/149/196/110/154369, согласно которому
прокурор, признав решение об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным
или необоснованным, обязан вынести мотивированное постановление об его
отмене не позднее 5 суток с момента получения соответствующих материалов
проверки сообщения о преступлении 134. Данная норма не только необоснованно
ограничивает надзорную деятельность прокурора, но и вступает в противоречие с
положением ч. 6 ст. 148 УПК РФ, поскольку определяет срок отмены прокурором
Ряполова Я.П. Процессуальные действия прокурора по надзору за законностью и обоснованностью
действий и решений на стадии возбуждения уголовного дела / Я.П.Ряполова // Российский следователь. – 2015. – №
14. – С. 11.
134
Приказ Генпрокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, СК России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН
России,
Минобороны
России,
ФССП
России,
МЧС
России
от
26.03.2014
г.
№
147/209/187/23/119/596/149/196/110/154 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за
законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при
разрешении сообщений о преступлениях» (зарегистрирован в Минюсте России 04.08.2014 г. № 33432).
133
69
постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного
дела. Кроме того, указанное ограничение не соотносится с положениями ч.ч. 6 и 7
ст. 148 УПК РФ в части отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного
дела руководителем следственного органа или судьей, которые не ограничены при
реализации данного полномочия какими-либо сроками.
Также
представляется
неудачной
формулировка
«мотивированное
постановление» прокурора, поскольку в силу действующего принципа законности
при производстве по уголовному делу все постановления прокурора должны быть
законными, обоснованными и мотивированными (ч. 4 ст. 7 УПК РФ). На наш
взгляд, нет никакой надобности в указании в законе и ведомственных актах на
необходимость вынесения прокурором мотивированного постановления в каждом
конкретном случае.
Проблема различия надзорных полномочий прокурора в зависимости от
формы предварительного расследования прослеживается в полномочии по
продлению срока рассмотрения сообщения о преступлении до 30 суток. Так, в
соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ прокурор по ходатайству дознавателя вправе
продлить срок доследственной проверки до 30 суток с обязательным указанием на
конкретные, фактические обстоятельства, послужившие основанием для такого
продления135. Однако срок доследственной проверки, производимой следователем,
до 30 суток вправе продлить руководитель следственного органа.
Оснований для дифференциации данного полномочия в зависимости от
органа расследования, не имеется. Руководитель следственного органа, начальник
органа дознания вправе по мотивированному ходатайству соответственно
следователя, дознавателя продлить срок доследственной проверки до 10 суток 136 (ч.
3 ст. 144 УПК РФ). Продление срока проверки сообщения о преступлении до 30
суток должно быть скорее исключением, чем правилом. В этой связи наделение
прокурора полномочием по продлению срока проверки сообщения о преступлении
следователем до 30 суток исключило бы ведомственные интересы в данном
135
136
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Там же.
70
вопросе, послужило бы дополнительной гарантией законности для заявителя о
преступлении и в определенной степени дисциплинировало следователя на
проведение доследственной проверки в максимально короткие сроки.
В настоящее время стадия возбуждения уголовного дела представляет собой
обширный институт уголовно-процессуального права, включающий в себя
возможность получения в ходе проверки сообщения о преступлении сведений,
которые могут быть использованы в качестве доказательств по уголовному делу (ч.
1.2 ст. 144 УПК РФ). Указанное обстоятельство в особенной степени обусловливает
необходимость усиления надзора прокурора за процессуальной деятельностью
органов следствия и дознания как гарантии законности на данном этапе уголовного
судопроизводства. В этой связи полагаем возможным выделить надзор прокурора
за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие
и дознание, на стадии возбуждения уголовного дела в самостоятельную статью
уголовно-процессуального закона, дополнив гл. 20 УПК РФ ст. 149.1 следующего
содержания:
«Статья 149.1. Надзор прокурора за законностью возбуждения уголовного
дела.
1. Прокурор осуществляет надзор за законностью возбуждения уголовного
дела.
2. В ходе осуществления надзора за законностью возбуждения уголовного
дела прокурор уполномочен:
1) по ходатайству следователя, дознавателя продлевать срок рассмотрения
сообщения о преступлении до 30 суток со дня поступления указанного сообщения;
2) отменять постановление руководителя следственного органа, следователя,
органа дознания, дознавателя или нижестоящего прокурора об отказе в
возбуждении уголовного дела и направлять материалы для проведения
дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их
исполнения;
71
3) отменять постановление руководителя следственного органа, следователя,
органа дознания, дознавателя или нижестоящего прокурора об отказе в
возбуждении уголовного дела и возбуждать уголовное дело;
4) отменять постановление руководителя следственного органа, следователя,
органа дознания, дознавателя или нижестоящего прокурора о возбуждении
уголовного дела и отказывать в возбуждении уголовного дела;
5) отменять постановление руководителя следственного органа, следователя,
органа дознания, дознавателя или нижестоящего прокурора о возбуждении
уголовного дела и направлять материалы для проведения дополнительной
проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения;
6) отменять постановление руководителя следственного органа, следователя,
органа дознания, дознавателя или нижестоящего прокурора о возбуждении
уголовного дела и прекращать производство по уголовному делу, если по нему
были произведены следственные действия.».
Выводы.
1. Дефицит полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела (в
том числе по причине дифференциации надзора прокурора в зависимости от формы
предварительного расследования) создает проблему для осуществления надзора за
законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия и
дознания, поскольку у прокурора отсутствуют полномочия по своевременному и
эффективному предупреждению нарушения законности и по устранению
выявленных прокурором нарушений законов. Выявив нарушение закона и имея
право отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор
не наделен полномочием возбудить в этом случае уголовное дело, не наделен
правовым средством защиты конституционного права на доступ к правосудию.
2. Дальнейший путь совершенствования надзора прокурора должен быть
связан с расширением полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного
дела, в том числе с наделением прокурора полномочием по возбуждению
уголовных дел во всех случаях при выявлении им повода и основания.
72
3. В целях совершенствования надзора прокурора за исполнением законов
органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание, на стадии
возбуждения
уголовного
дела
и
повышения
эффективности
надзорной
деятельности прокурора в данной стадии следует выделить надзор прокурора за
законностью возбуждения уголовного дела в самостоятельную статью уголовнопроцессуального закона, дополнив гл. 20 УПК РФ ст. 149.1.
4. Для единообразного понимания и совершенствования
уголовно-
процессуального закона следует уточнить право прокурора: требовать от органов
дознания
и
следственных
органов
устранения
нарушений
федерального
законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений
о преступлениях (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); истребовать материалы проверки
сообщения о преступлении или материалы уголовного дела при проверке
законности
и
обоснованности
решений
следователя
или
руководителя
следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении
уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
5. Необходимо заменить формулировку «мотивированное постановление»
прокурора на «постановление» прокурора (ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148 УПК РФ и др.).
6. Следует исключить закрепление в ведомственных нормативных актах
необоснованного ограничения прокурора сроками реагирования на незаконные и
необоснованные решения органов предварительного расследования (в частности,
п. 3.3 Приказа от 26.03.2014 г. № 147/209/187/23/119/596/149/196/110/154,
необоснованно ограничивающий срок отмены прокурором постановления органа
дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела до 5 суток вопреки
ч. 6 ст. 148 УПК РФ).
73
2.2. Полномочия прокурора за исполнением законов органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание,
на стадии предварительного расследования:
проблемы реализации и пути их преодоления
В соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом,
уполномоченным в пределах компетенции осуществлять от имени государства
уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за
процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного
следствия137.
Согласно
приведенной формулировке
надзор
прокурора
за
возбуждением и расследованием уголовных дел не дифференцируется в
зависимости от поднадзорного органа и един как для органов дознания, так и для
органов предварительного следствия. Тем не менее, в нормы УПК РФ были
внесены существенные изменения, регулирующие досудебное производство
уголовного процесса, изменившие объем надзорных полномочий прокурора по
отношению к органам предварительного следствия.
Дифференциация
надзора
прокурора
в
зависимости
от
формы
предварительного расследования определяет различный процессуальный порядок
досудебного производства по уголовному делу. В действующей редакции УПК РФ
установлены случаи, когда дознавателю требуется согласие прокурора на принятие
процессуального решения или на осуществление процессуального действия, а
следователю в этих же самых случаях – согласие руководителя следственного
органа. Согласно п. 41.1 ст. 5 УПК РФ согласие подразумевает разрешение
руководителя следственного органа на производство следователем или разрешение
прокурора на производство дознавателем соответствующих следственных и иных
процессуальных действий и на принятие ими процессуальных решений, не
допуская возможность прокурору давать согласие следователю 138.
137
138
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Там же.
74
Дознавателю требуется согласие прокурора и аналогично следователю
требуется согласие руководителя следственного органа в случае:
– прекращения уголовного дела в связи с примирением сторон (ст. 25 УПК
РФ);
– прекращения уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием
(ч.ч. 1 и 2 ст. 28 УПК РФ);
– прекращения уголовного преследования по делам о преступлениях в сфере
экономической деятельности (ч. 3 ст. 28.1 УПК РФ);
– возбуждения перед судом ходатайства в порядке ч. 4.1 ст. 82 УПК РФ;
– возбуждения перед судом ходатайства об избрании в качестве меры
пресечения залога (ч. 2 ст. 106 УПК РФ), домашнего ареста (ч. 3 ст. 107 УПК РФ),
заключения под стражу (ч. 3 ст. 108 УПК РФ);
– возбуждения перед судом ходатайства о продлении срока домашнего ареста
(ч. 2 ст. 107 УПК РФ), содержания под стражей (ч. 2 ст. 109 УПК РФ);
– отмены или изменения меры пресечения в порядке ч. 3 ст. 110 УПК РФ;
– возбуждения перед судом ходатайства о временном отстранении от
должности подозреваемого или обвиняемого (ч. 1 ст. 114 УПК РФ);
– возбуждения перед судом ходатайства о наложении ареста на имущество
(ч. 1 ст. 115 УПК РФ);
– возбуждения перед судом ходатайства о производстве следственного
действия в порядке ч. 1 ст. 165 УПК РФ.
Прокурор и руководитель следственного органа обладают аналогичными
полномочиями в отношении дознавателя и следователя соответственно при
принятии решений:
– об отмене всех незаконных или необоснованных постановлений (п. 6 ч. 2
ст. 37, п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ);
– об отстранении от дальнейшего производства расследования, если
допущено нарушение требований УПК РФ (п. 10 ч. 2 ст. 37, п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК
РФ);
– об отводе соответственно дознавателя или следователя (ч. 1 ст. 67 УПК РФ);
75
– о продлении срока рассмотрения сообщения о преступлении до 30 суток (ч.
3 ст. 144 УПК РФ);
– о направлении уголовного дела по подследственности в порядке ч. 5 ст. 152
УПК РФ;
– о соединении уголовных дел (ч. 3 ст. 153 УПК РФ);
– в соответствии со ст.ст. 144 и 145 УПК РФ по выделенным в отдельное
производство материалам уголовного дела (ч. 1 ст. 155 УПК РФ);
– о продлении срока предварительного расследования (ст.ст. 162, 223, 226.6
УПК РФ).
Прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о направлении
расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ),
не обладая таким полномочием по отношению к следователю, поскольку это
компетенция руководителя следственного органа (п. 3 ч. 1 ст. 37 УПК РФ).
При принятии решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным
актом (ст. 226 УПК РФ) или обвинительным постановлением (ст. 226.8 УПК РФ),
у прокурора круг полномочий шире, чем при принятии решения по уголовному
делу, поступившему с обвинительным заключением (ст. 221 УПК РФ).
Такое разграничение полномочий прокурора вызывает закономерные
вопросы: почему прокурор не может санкционировать одни и те же
процессуальные действия или решения? Чем вызвано различие правового
регулирования в сущности одинаковых общественных отношений?
По мнению Н.В. Булановой, подобное различие полномочий прокурора в
зависимости от формы предварительного расследования «препятствует созданию
единого режима законности в досудебном производстве по уголовным делам»139.
Осуществляя надзорную деятельность, прокурор должен своевременно
предупредить нарушение закона, а выявив нарушение закона – устранить его, вне
зависимости от формы предварительного расследования. Однако действующая
редакция УПК РФ не соответствует данному постулату.
Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства Российской Федерации:
монография. С. 117.
139
76
В частности, установив, что постановление дознавателя незаконное или
необоснованное, прокурор уполномочен его отменить (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
При этом он не обладает тем же полномочием в отношении незаконных или
необоснованных постановлений следователя. В данном случае прокурор
уполномочен
отменить
только
постановления
следователя
об
отказе
в
возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37
УПК РФ) или о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ). Несмотря на
значимость указанных решений для дальнейшего движения дела, они не
исчерпывают перечень возможных незаконных или необоснованных решений
следователя. Например, прокурор не сможет отменить незаконные или
необоснованные постановления следователя о соединении уголовных дел или о
выделении уголовного дела, на это уполномочен руководитель следственного
органа (п.п. 2, 2.1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).
В целях обеспечения единого режима законности в досудебном производстве
и наделения прокурора действенными полномочиями по устранению выявленных
им нарушений закона предлагаем изложить п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующей
редакции:
«отменять
незаконные
или
необоснованные
постановления
нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления
руководителя следственного органа, следователя, дознавателя в порядке,
установленном настоящим Кодексом».
Дифференциация
предварительного
прокурорского
расследования
надзора
проявляется
в
в
зависимости
отсутствии
у
от
формы
прокурора
полномочия принимать решение об отводе, а также самоотводе следователя.
В соответствии с УПК РФ (п. 9 ч. 2 ст. 37, ч. 1 ст. 67) прокурор уполномочен
разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы. А отводы,
заявленные следователю, и его самоотводы компетентен разрешать руководитель
следственного органа 140 (п. 5 ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 67 УПК РФ).
140
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
77
При принятии решений об отводе следователя или дознавателя необходимо
установить наличие законных оснований для их отвода. При этом обстоятельства,
исключающие участие следователя и дознавателя в производстве по уголовному
делу, едины (ст. 61 УПК РФ). Поэтому видится нелогичным отсутствие у
прокурора как гаранта обеспечения законности в уголовном судопроизводстве
полномочия разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы.
Принятие решения об отводе требует беспристрастности и должно
исключать
ведомственный
интерес,
в
этой
связи
наделение
прокурора
полномочием разрешать отводы, а также самоотводы следователю представляется
целесообразным. Предлагаем изложить п. 9 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующей
редакции: «разрешать отводы, заявленные руководителю следственного органа,
следователю, дознавателю, а также их самоотводы». А также исключить п. 5 ч. 1
ст. 39 УПК РФ и изложить ч. 1 ст. 67 УПК РФ в следующей редакции: «Решение об
отводе руководителя следственного органа, следователя, дознавателя принимает
прокурор».
Цель расследования не зависит от формы расследования, и при производстве
следствия, и при производстве дознания необходимо в установленной законом
процедуре путем доказывания установить наличие или отсутствие состава
преступления.
Единая
цель
расследования
обусловливает
необходимость
одинакового объема полномочий прокурора и при производстве предварительного
следствия, и при производстве дознания.
Защита публичного интереса по обеспечению законности возбуждения и
расследования уголовных дел не может быть поставлена в зависимость от формы
расследования и субъекта его производства. Соответственно, объем полномочий
прокурора по надзору за законностью процессуальной деятельности органов
предварительного следствия и дознания как правовое средство защиты публичного
интереса не может быть поставлен в зависимость от формы предварительного
расследования.
Поэтому
необходимо
наделение
прокурора
достаточными
правовыми средствами надзора, позволяющими предотвратить, выявить и
устранить (дать указания об устранении) нарушения уголовного и уголовно-
78
процессуального законов при возбуждении и расследовании уголовных дел,
независимо от формы расследования.
Исследование
теоретических
источников
уголовно-процессуального
законодательства, а также практики его применения не выявило каких-либо
оснований для дифференциации надзорных полномочий прокурора в отношении
органов дознания и органов предварительного следствия. В этой связи сложно не
согласиться с мнением Л.Н. Масленниковой: «Следует исключить изменения и
дополнения в УПК РФ, основанные на узковедомственных интересах и не
направленные на достижение назначения уголовного судопроизводства» 141.
Надзор прокурора за исполнением законов органами предварительного
следствия и дознания направлен на обеспечение соблюдения конституционных
прав и свобод личности при расследовании уголовных дел. В этой связи следует
согласиться, что установленная ст. 37 УПК РФ деятельность прокурора
осуществляется «в целях обеспечения защиты конституционных прав и свобод
человека и гражданина»142.
Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27.11.2007 года № 189 (п. 1.1)
предписывает прокурорам на всех стадиях уголовного судопроизводства
обеспечивать
действенный
надзор
за
соблюдением
гарантированных
Конституцией РФ прав и свобод граждан, своевременное предупреждение,
выявление и пресечение нарушений законности, безотлагательное принятие мер,
направленных
на
восстановление
нарушенных
прав,
привлечение
к
ответственности виновных143.
Надзор
прокурора
носит постоянный и систематический
характер,
непрерывен на протяжении всего досудебного производства. Он не зависит от воли
частных лиц, а выражает публично-правовую обязанность государства обеспечить
законность производства. Прокурорский надзор оперативен и ориентирован на
Масленникова Л.Н. УПК РФ и перспективы развития уголовного судопроизводства в России // Русский
закон. 2015. № 3. С. 562.
142
Гаврилов Б.Я. Актуальные проблемы защиты конституционных прав и свобод личности в досудебном
производстве: монография. С. 175.
143
Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.11.2007 г. № 189 «Об организации
прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» //
Законность. 2008. № 2.
141
79
возможность быстрого исправления нарушений конституционных прав и свобод
человека и гражданина при возбуждении и расследовании уголовных дел.
Одной
из
форм
реализации
надзора
прокурора
за
соблюдением
конституционных прав и свобод человека и гражданина является участие
прокурора в судебных заседаниях при рассмотрении жалоб в порядке ст.ст. 125,
125.1 УПК РФ (п. 8 ч. 2 ст. 37, ч. 3 ст. 125, ч. 1 ст. 125.1 УПК РФ). Принимая участие
в данной форме судебного контроля, прокурор осуществляет надзор за
законностью и обоснованностью решений и действий (бездействия) должностных
лиц органов дознания и органов предварительного следствия, которые способны
причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного
судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию.
Следует согласиться с В.А. Лазаревой, что «активность прокурора в
судебном
заседании
обеспечивает
тщательное
изучение
прокурором
соответствующей части материалов предварительного расследования, а значит,
способствует принятию обоснованного решения по уголовному делу, которое по
окончании расследования будет представлено ему с обвинительным заключением
(обвинительным актом)»144.
В соответствии с п. 29 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26.01.2017
г. № 33 при получении информации о поступлении в суд жалобы в порядке ст. 125
УПК РФ прокурору необходимо незамедлительно истребовать от дознавателя
необходимые материалы и осуществить их проверку, в случае выявления
нарушений устранить их до рассмотрения жалобы в суде 145. Согласно п. 1.22
Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 28.12.2016 г. № 826 при подготовке к
участию в судебном заседании прокурор должен изучить материалы уголовного
дела или материалы проверки, решение или действия следственных органов по
Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: учебное пособие для магистров. 2-е изд., перераб. и доп.
М.: Издательство Юрайт, 2015. Серия: Магистр. С. 134.
145
Приказ Генпрокуратуры России от 26.01.2017 N 33 "Об организации прокурорского надзора за
процессуальной
деятельностью
органов
дознания".
[Электронный
ресурс].
URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_213315/ (дата обращения 15.06.2018).
144
80
которым обжалуются, при выявлении нарушений закона – незамедлительно
принять меры к их устранению до представления в суд указанных материалов 146.
Необходимость
истребования
прокурором
у
поднадзорных
органов
материалов уголовного дела или материалов проверки неоспорима. В этой связи
следует
согласиться,
что
важнейшей
обязанностью
надзирающего
расследованием прокурора является ознакомление с материалами
за
уголовного
дела, которое служит необходимой предпосылкой правильного использования
прокурором всех предоставленных ему в отношении органов дознания и следствия
надзорных полномочий.
Согласно ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ по мотивированному письменному запросу
прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами
находящегося в производстве уголовного дела147. В уголовно-процессуальной
науке указанная формулировка нормы закона была названа извинительноснисходительной и не свойственной надзорным полномочиям прокурора 148. Также
определение
«мотивированный
письменный
запрос»
представляется
непродуманным, поскольку вызывает закономерные вопросы: как оценить
мотивированность такого запроса? Может ли прокурор получить отказ в
предоставлении
ему
запрашиваемых
материалов
со
ссылкой
на
немотивированность запроса?
Прокурор в досудебном производстве осуществляет надзор за законностью
процессуальной деятельности органов предварительного расследования и должен
обладать правом безоговорочного истребования материалов уголовного дела и
материалов
проверки
сообщения
о
преступлении
с
указанием
срока
предоставления ему соответствующих материалов.
В целях совершенствования качества предварительного расследования и
повышения эффективности надзора прокурора предлагаем изложить ч. 2.1 ст. 37
Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2016 N 826 "Об организации прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью органов предварительного следствия". [Электронный ресурс]. URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_212081/2ff7a8c72de3994f30496a0ccbb1ddafdaddf518/
(дата
обращения 15.06.2018).
147
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
148
Савицкий В.М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и
предварительного следствия / Под ред. М.С. Строговича, Г.Н. Александрова. С. 119.
146
81
УПК РФ в следующей редакции: «По письменному запросу прокурора ему
предоставляется возможность ознакомиться с материалами проверки сообщения о
преступлении или материалами находящегося в производстве уголовного дела в
установленный им срок».
Из особенности надзора прокурора в досудебном производстве следует, что
прокурор обладает возможностью «для своевременного и полного выявления и
предупреждения нарушений закона, допускаемых органами предварительного
расследования, а также участниками уголовного процесса и принятия мер к
устранению этих нарушений и восстановлению законности»149.
В соответствии со ст. 124 УПК РФ прокурор уполномочен рассматривать
жалобы на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя,
начальника подразделения дознания, следователя, руководителя следственного
органа150. На практике граждане достаточно часто обращаются с жалобами к
прокурору для защиты своих прав и свобод.
Надзор
прокурора
проявляется
как
в
постоянном
наблюдении
за
соблюдением законов при возбуждении уголовного дела и производстве
предварительного расследования, так и в реагировании на нарушения закона при
поступлении обращений граждан. В этой связи прокурору необходимо обладать
эффективными полномочиями не только по выявлению нарушений закона, но и
своевременными и действенными мерами реагирования на допущенные нарушения
в ходе предварительного расследования для восстановления нарушенных прав
граждан.
По отношению к органам дознания прокурор обладает широким кругом
таких полномочий, в том числе правом давать дознавателю письменные указания о
направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст.
37 УПК РФ), а также правом отменять незаконные или необоснованные
постановления дознавателя151 (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В отношении органов
Гаврилов Б.Я. Актуальные проблемы защиты конституционных прав и свобод личности в досудебном
производстве: монография. С. 183.
150
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
151
Там же.
149
82
предварительного следствия у прокурора нет подобных полномочий, он лишь
наделен правом требования от следственных органов устранения нарушений
федерального
законодательства,
допущенных
в
ходе
предварительного
следствия152 (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Полномочием требовать устранения
нарушений федерального законодательства прокурор наделен и в отношении
органов дознания (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Однако если для органа дознания такие
требования прокурора обязательны для исполнения, то согласно ч. 4 ст. 39 УПК РФ
руководитель следственного органа вправе рассмотреть указанные требования
прокурора и вынести мотивированное постановление о несогласии с ними. При
этом концептуального обоснования такой дифференциации надзора прокурора в
зависимости от формы предварительного расследования в случае возникновения
необходимости восстановления нарушенных прав граждан нет.
Прокурор является гарантом соблюдения Конституции РФ и исполнения
законов в государстве. В связи с этим в случае выявления прокурором нарушений
законодательства его требования об их устранении должны быть беспрекословно
исполнены
всеми
должностными
лицами
вне
зависимости
от
формы
предварительного расследования. В данных целях предлагаем исключить из УПК
РФ порядок обжалования следователем требований прокурора об устранении
нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного
следствия (ч. 6 ст. 37, ч. 3 ст. 38, ч. 4 ст. 39 УПК РФ).
Мерой прокурорского реагирования на нарушение закона органами дознания
является полномочие прокурора отстранять дознавателя от дальнейшего
производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ153
(п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). При этом в отношении следователей подобным
полномочием прокуроры не обладают, что является следствием дифференциации
надзора прокурора в зависимости от формы расследования и противоречит
единству надзорных полномочий прокурора.
152
153
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Там же.
83
Наделение прокурора полномочием отстранять не только дознавателя, но и
следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено
нарушение требований УПК РФ, могло бы стать действенной мерой прокурорского
реагирования на нарушение закона органами предварительного следствия. В целях
повышения защиты конституционных прав и свобод личности, а также наделения
прокурора действенными полномочиями по устранению нарушений закона
предлагаем изложить п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующей редакции: «отстранять
следователя, дознавателя от дальнейшего производства расследования, если ими
допущено нарушение требований настоящего Кодекса», – а также исключить п. 6
ч. 1 ст. 39 УПК РФ.
Важнейшим
направлением
надзора
прокурора
за
процессуальной
деятельностью органов предварительного расследования является надзор за
законностью
и
обоснованностью
принятия
решений,
ограничивающих
конституционные права и свободы личности. Как объясняет В.А. Лазарева: «При
применении мер процессуального принуждения и мер пресечения, а также при
совершении следственных действий, связанных с ограничением конституционных
прав и свобод личности, прокурор обязан обеспечить надлежащий прокурорский
надзор
за
неукоснительным
соблюдением
органами
предварительного
расследования требований уголовно-процессуального закона, не допуская
необоснованного ограничения прав и свобод граждан, добиваясь во всех случаях
нарушения этих прав восстановления законности»154.
Проблема дифференциации надзора прокурора в зависимости от формы
предварительного расследования затрагивает также и это важнейшее направление
надзора. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен давать согласие
дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или
изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия,
которое допускается на основании судебного решения 155. Данного полномочия
прокурор лишен по отношению к ходатайствам следователя, на это уполномочен
154
155
Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: учебное пособие для магистров. С. 135.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
84
руководитель следственного органа (п. 4 ч. 1 ст. 39 УПК РФ). Фактически прокурор
лишен возможности осуществлять надзор за законностью возбуждения перед
судом органами предварительного следствия таких ходатайств.
Однако в соответствии с п. 8 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен
участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного
производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под
стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении
данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве
иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного
решения156.
Заключение под стражу является самой строгой мерой пресечения,
представляющей собой максимальное ограничение прав граждан на свободу и
личную неприкосновенность, гарантированных Конституцией РФ, а также
международно-правовыми актами. В этой связи огромное значение имеет
своевременный
и
эффективный
надзор
прокурора
за
законностью
и
обоснованностью применения мер пресечения как дополнительная гарантия
соблюдения законности при лишении неприкосновенности личности. Однако, как
отметил в своем интервью Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я.
Чайка: «… к сожалению, в последнее время складывается такая практика, что при
избрании меры пресечения «первой скрипкой» в суде во многих случаях является
не прокурор, а следователь»157.
Согласно п. 1.6 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 28.12.2016 № 826
на прокурора, участвующего в судебном заседании, возложена обязанность
составления письменного заключения об обоснованности заявленного ходатайства
об
избрании
меры
пресечения,
которое
должно
согласовываться
с
соответствующим руководителем либо его заместителем 158. Тем не менее,
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки «Российской газете» //
Российская газета. Федеральный выпуск № 5962 (289) от 14 декабря 2012 г. [Электронный ресурс]. URL:
http://genproc.gov.ru/genprokuror/interview/document-79829/ (дата обращения: 15.06.2018).
158
Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2016 N 826 "Об организации прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью органов предварительного следствия".
156
157
85
Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка пояснил: «Нередко заключения
прокуроров, например, о недостаточности оснований для заключения под стражу,
в том числе по причине отсутствия доказательств, остаются без должной оценки
суда»159. А ведь именно прокурор является блюстителем законности в государстве,
на нем лежит обязанность обеспечения точного и неуклонного соблюдения закона,
в особенной степени, когда затрагиваются конституционные права граждан.
В научной литературе предлагается решить проблему учета позиции
прокурора при рассмотрении ходатайств органов следствия о применении мер
пресечения аналогично институту отказа государственного обвинителя от
поддержания обвинения в суде160. Иными словами, если прокурор, участвующий в
судебном заседании при рассмотрении ходатайства следователя об избрании, о
продлении, об отмене или изменении меры пресечения, не поддержит ходатайство
следователя, то суд должен будет отказать в удовлетворении заявленного
ходатайства. В таком случае намного рациональнее было бы свести всю процедуру
к санкционированию прокурором возбуждения перед судом такого ходатайства.
Таким полномочием прокурор обладает только в отношении ходатайств
органов
дознания.
Мы
полагаем,
что
необходимо
наделить
прокурора
полномочием санкционирования возбуждения перед судом и ходатайств органов
предварительного следствия о применении меры пресечения либо о производстве
иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного
решения. Данное положение базируется на единстве надзора прокурора в
досудебном производстве и послужит дополнительной гарантией защиты
конституционных прав и свобод личности при производстве предварительного
следствия. Поскольку «основным должностным лицом, на которое государство
возложило обязанность защищать права и свободы гражданина в уголовном
процессе, выступает прокурор»161.
Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки «Российской газете».
Королев Г.Н. Роль прокурора в осуществлении судебного контроля за применением мер пресечения //
Судебная защита прав и свобод человека и гражданина при применении мер пресечения в виде заключения под
стражу, залога и домашнего ареста: Материалы Всероссийской межведомственной научно-практической
конференции. 25-26 ноября 2015 г. Нижний Новгород: НКИ, 2015. С. 161-162.
161
Кириллова Н.П. Прокурорский надзор: учебник и практикум для прикладного бакалавриата. С. 54.
159
160
86
Предлагаем изложить п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующей редакции: «давать
согласие следователю, дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об
избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного
процессуального действия, которое допускается на основании судебного
решения».
Внесение предложенных изменений потребует комплексных изменений УПК
РФ в части порядка согласования возбуждения перед судом ходатайств
следователя, дознавателя о применении меры пресечения либо о производстве
иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного
решения (в частности, п. 4 ч. 1 ст. 39, ч. 2 ст. 91, ч. 3 ст. 108, ч.ч. 2, 3 ст. 109, ч. 3 ст.
110, ч. 1 ст. 165 УПК РФ).
Кроме
того,
представляется
целесообразным
наделить
прокурора
полномочием давать согласие следователю на возбуждение перед судом
ходатайств о применении иных мер процессуального принуждения, которые
ограничивают конституционные права и свободы человека и гражданина
(временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество). Это также
стало бы гарантией законности при применении иных мер процессуального
принуждения.
Наделение прокурора полномочием давать согласие следователю на
возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры
пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое
допускается на основании судебного решения, предопределяет не только право
прокурора согласовать ходатайство, но и обязанность поддержать данное
ходатайство в суде.
В настоящее время на обязательность участия прокурора при рассмотрении
таких ходатайств указывается в Приказах Генеральной прокуратуры РФ162,
поскольку их разрешение без участия представителя прокуратуры лишает суд
возможности непосредственного восприятия мнения прокурора относительно
Приказ Генпрокуратуры России от 26.01.2017 N 33 "Об организации прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью органов дознания".
162
87
обоснованности заявленного ходатайства, а также превращает судебное заседание
в письменное производство. В связи с этим предлагаем рекомендовать прокурорам
использовать в полном объеме полномочие, предоставленное п. 8 ч. 2 ст. 37, ч. 3 ст.
165 УПК РФ, принимать участие в каждом судебном заседании при рассмотрении
ходатайств о производстве процессуальных действий, которые допускаются на
основании судебного решения, каждый раз обосновывая свою позицию перед
судом.
Одной из важных и неотъемлемых частей надзора прокурора за законностью
процессуальной деятельности органов предварительного следствия и дознания
является осуществление прокурором надзора за решениями, определяющими
движение
производства
по
уголовному
делу
в
ходе
предварительного
расследования.
В науке уголовно-процессуального права нет исчерпывающего перечня
решений, которые определяют движение производства по уголовному делу. Как
объясняет П.А. Лупинская: «Многие из процессуальных решений, например, о
производстве следственных действий, об удовлетворении заявленных ходатайств,
о переходе дела из одной стадии в другую, «управляют» движением дела, т.е.
оказывают упорядочивающее воздействие на движение дела, обеспечивают его
всестороннее, полное, объективное исследование в установленные законом
сроки»163. В соответствии с описанием, данным П.А. Лупинской: «Одни решения в
уголовном судопроизводстве по содержанию и направленности открывают начало
процесса или отдельной стадии, другие – направляют производство в пределах
стадии, третьи – определяют процессуальный статус личности и обеспечивают ее
права, четвертые – завершают производство в конкретной стадии или оканчивают
производство по конкретному делу или правовому вопросу»164.
Классифицируя решения в уголовном судопроизводстве, П.А. Лупинская
выделяет
классификацию
по
функциональному
значению
решений.
163
Лупинская П.А. Решения в уголовном судопроизводстве: теория, законодательство, практика:
монография. 3-е изд., стереотип. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. С. 26.
164
Там же, С. 28.
88
«Функциональное значение решения выражается в том, в какой момент
производства по делу принимается решение и какое влияние оно оказывает на
дальнейшее производство по делу»165. С данной позиции решения можно разделить
на начальные, промежуточные и итоговые (окончательные).
Определяющее значение на движение производства по уголовному делу
оказывают все три вида решений, при этом функциональное назначение имеет
контрольный аспект решений. «Контроль за законностью решений как внутри
стадии, так и при переходе дела в последующую стадию определяется публичным
началом уголовного судопроизводства»166. Это публичное начало, по разъяснению
П.А. Лупинской, обязывает прокурора реагировать на допущенные нарушения и
принимать меры к отмене или изменению незаконного или необоснованного
решения167. Следует также дополнить, что публичное начало деятельности
прокурора требует от него не только эффективно реагировать на уже допущенные
нарушения законности, но и предупреждать такие нарушения, в том числе путем
недопущения вынесения незаконного или необоснованного решения.
Несмотря
на
необходимость
наделения
прокурора
действенными
полномочиями по предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона,
а также на необходимость обеспечения единства надзора прокурора за
расследованием уголовных дел, действующая редакция УПК РФ дифференцирует
надзор прокурора за решениями, определяющими движение производства по
уголовному делу, в зависимости от формы предварительного расследования,
уменьшив объем полномочий в отношении производства следственных органов,
что обусловливает недостаточность полномочий прокурора для осуществления
эффективного надзора.
Дефицит полномочий прокурора для осуществления надзора за законностью
предварительного следствия создает проблему осуществления надзора за
решениями, обеспечивающими формирование обвинения и движение уголовного
Лупинская П.А. Решения в уголовном судопроизводстве: теория, законодательство, практика:
монография. С. 28.
166
Там же, С. 32.
167
Там же.
165
89
дела, в частности за законностью и обоснованностью решений о продлении срока
предварительного следствия.
Прокурор обладает полномочием по продлению срока дознания в общем
порядке (ч.ч. 3, 4, 5 ст. 223 УПК РФ) и по продлению срока дознания в сокращенной
форме168 (ч. 2 ст. 226.6 УПК РФ). Однако он не уполномочен продлевать срок
предварительного
следствия,
это
входит
в
компетенцию
руководителя
следственного органа (п. 8 ч. 1 ст. 39, ч.ч. 4, 5 ст. 162 УПК РФ).
Следует согласиться с С.Б. Россинским, что «сроки предварительного
следствия создают гарантии своевременного выполнения соответствующих
процессуальных процедур, способствуют быстрому и эффективному решению
задач уголовного судопроизводства, обеспечивают надлежащую защиту прав и
законных интересов участников процесса»169. Решение о продлении срока
предварительного следствия определяет возможность дальнейшего производства
по
делу
и
обязано
отвечать
принципу
разумного
срока
уголовного
судопроизводства (ст. 6.1 УПК РФ).
При этом должны учитываться такие обстоятельства, как правовая и
фактическая сложность уголовного дела, поведение потерпевшего и иных
участников досудебного производства, достаточность и эффективность действий
руководителя следственного органа, следователя, производимых в целях
своевременного возбуждения уголовного дела, установления лица, подлежащего
привлечению
в
качестве
подозреваемого,
обвиняемого
в
совершении
преступления, а также общая продолжительность досудебного производства по
уголовному делу170 (ч. 3.1 ст. 6.1 УПК РФ). И обстоятельства, связанные с
организацией работы органов следствия, не могут приниматься во внимание в
качестве оснований для превышения разумных сроков осуществления уголовного
судопроизводства 171 (ч. 4 ст. 6.1 УПК РФ).
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. П.А.Лупинская,
Л.А.Воскобитова. С. 499.
170
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
171
Там же.
168
169
90
Решение о продлении срока предварительного следствия не только
определяет возможность дальнейшего движения производства по уголовному делу,
но и не позволяет обеспечить скорое рассмотрение уголовного дела по существу в
суде, «затягивая» потерпевшему доступ к правосудию. В этой связи необходим
строгий и объективный контроль за законностью и обоснованностью принятия
решений о продлении срока предварительного следствия.
Наделение прокурора данным полномочием было бы направлено на
обеспечение единого режима законности в досудебном производстве, стало бы
дополнительной гарантией обеспечения законности при продлении срока
предварительного следствия и возможно в большей степени дисциплинировало
следователей к окончанию уголовного дела в установленный УПК РФ срок.
Предлагаем дополнить ч. 2 ст. 37 УПК РФ пунктом 4.1 следующего
содержания: «4.1) продлевать срок предварительного расследования» с внесением
соответствующих изменений в связанные статьи УПК РФ (в частности, п. 8 ч. 1 ст.
39, ч.ч. 4, 5, 6, 7 ст. 162 УПК РФ).
Одной из проблем для осуществления результативного надзора за
законностью предварительного следствия является фактически отсутствие у
прокурора эффективных полномочий по осуществлению надзора за принятием
решения о привлечении лица в качестве обвиняемого.
«Привлечение в качестве обвиняемого определяет общее направление
дальнейшего расследования, деятельности следователя по изобличению лица,
обвиняемого по делу»172, однако надзор прокурора за принятием такого
важнейшего решения сводится лишь к получению копии постановления о
привлечении в качестве обвиняемого (ч. 9 ст. 172 УПК РФ).
Попытка разрешить данную проблему предпринята в Приказе Генеральной
прокуратуры РФ от 28.12.2016 № 826 (п. 1.7), согласно которому при поступлении
копий постановлений о привлечении в качестве обвиняемого прокурору
предписывается обращать внимание на своевременность их направления,
172
С. 219.
Крюков В.Ф. Прокурор в уголовном судопроизводстве России (история и современность): монография.
91
соответствие изложенных в них обстоятельств требованиям уголовного и
уголовно-процессуального законодательства, а в случае выявления нарушений
законодательства прокурору необходимо требовать их устранения в соответствии
с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 173.
Следует отметить, что требования прокурора для должностных лиц
следственных органов фактически не обязательны, поскольку руководитель
следственного органа вправе рассмотреть указанные требования прокурора и
письменные возражения следователя на них и вынести мотивированное
постановление о несогласии с требованиями прокурора (ч. 4 ст. 39 УПК РФ). Тогда
прокурору
предстоит
многоэтапная
процедура
обжалования
несогласия
руководителя следственного органа, вплоть до обращения к Генеральному
прокурору РФ (ч. 6 ст. 37 УПК РФ).
Прокурор имеет полномочие давать дознавателю письменные указания о
направлении расследования, производстве процессуальных действий 174 (п. 4 ч. 2 ст.
37 УПК РФ), но не обладает данным полномочием по отношению к следователю.
Давать следователю указания о направлении расследования, производстве
отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об
избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о
квалификации преступления и об объеме обвинения вправе только руководитель
следственного органа 175 (п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).
Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 30 Закона «О прокуратуре РФ» указания
Генерального
прокурора
РФ
по
вопросам
дознания,
не
требующим
законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения 176. На
обязательность
указаний
Генерального
прокурора
РФ
по
вопросам
предварительного следствия в законе в настоящий момент не указывается.
Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2016 N 826 "Об организации прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью органов предварительного следствия".
174
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
175
Там же.
176
Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской
Федерации».
173
92
Наделение прокурора полномочием давать письменные указания о
направлении расследования, производстве процессуальных действий не только
дознавателю, но и следователю позволило бы оперативно реагировать как уже на
допущенные следователем нарушения федерального законодательства, так и
предупреждать их, в том числе при решении вопроса о привлечении в качестве
обвиняемого. В этих целях предлагаем изложить п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в
следующей редакции: «давать руководителю следственного органа, следователю,
дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве
процессуальных действий». А также вернуться к редакции п. 2 ст. 30 Закона «О
прокуратуре РФ», изложив его следующим образом: «Указания Генерального
прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и
дознания,
не
требующим
законодательного
регулирования,
являются
обязательными для исполнения».
Дифференциация
предварительного
прокурорского
расследования
надзора
в
затрагивает
зависимости
все
основные
от
формы
решения,
определяющие движение производства по уголовному делу в ходе расследования.
В частности, принятие решения о соединении уголовных дел. Согласно ч. 3 ст. 153
УПК РФ соединение уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя,
производится на основании постановления прокурора, а соединение уголовных
дел, находящихся в производстве следователя, производится на основании
постановления руководителя следственного органа 177.
Оснований для такого разделения деятельности прокурора в зависимости от
формы расследования нет, при этом прокурор лишен возможности своевременно
осуществлять надзор за принятием следственными органами решений о
соединении уголовных дел. Предлагаем изложить ч. 3 ст. 153 УПК РФ в следующей
редакции: «Соединение уголовных дел производится на основании постановления
прокурора».
177
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
93
Действующая
редакция
УПК
РФ
фактически
лишила
прокурора
эффективных полномочий по обеспечению законности при принятии решений о
приостановлении производства по уголовному делу. Прокурор, осуществляя
надзорную деятельность и установив наличие оснований для приостановления
предварительного следствия или дознания (ч. 1 ст. 208 УПК РФ), не обладает
полномочием приостановить производство по уголовному делу.
Конечно, прокурор не производит расследование по уголовному делу, это –
сфера деятельности органов предварительного расследования, но он осуществляет
надзор за расследованием уголовных дел. Приостанавливать производство по
уголовному делу должны следователь или дознаватель, однако если они не приняли
такого решения при наличии соответствующих оснований – приостановить
производство по делу должен прокурор, тем самым оперативно устранив
нарушение, допущенное органами предварительного расследования. Наделение
прокурора данным полномочием послужило бы дополнительной гарантией
законности при производстве по уголовному делу. Предлагаем дополнить ч. 2 ст.
37 УПК РФ пунктом 12.1 следующего содержания: «приостанавливать
производство по уголовному делу».
Л.Н. Масленникова обоснованно полагает, что «факторами, прежде всего
препятствующими доступу потерпевшего от преступления к правосудию, являются
решения, блокирующие возникновение и движение уголовного процесса. К ним
следует отнести незаконные и необоснованные решения об отказе в возбуждении
уголовного дела, приостановлении и прекращении уголовного дела»178. В стадии
предварительного
расследования
дифференциация
надзора
прокурора
обусловливает дефицит полномочий прокурора для осуществления эффективного
надзора за решениями органов предварительного следствия о приостановлении
предварительного следствия и прекращении уголовного дела или уголовного
преследования.
178
Масленникова Л.Н. Досудебное производство в уголовном процессе России: лекции. С. 36.
94
Так, прокурор, выявив нарушение закона и имея полномочие отменить
незаконное или необоснованное постановление руководителя следственного
органа или следователя о приостановлении предварительного следствия (п. 5.1 ч. 2
ст. 37, ч. 1.1 ст. 211 УПК РФ), не имеет права устранить данное нарушение, а
именно не имеет полномочия возобновить приостановленное предварительное
следствие. Особенно это необъяснимо на фоне того, что приостановленное
дознание может быть возобновлено на основании постановления прокурора 179 (ч.
3.1 ст. 223 УПК РФ). При этом в соответствии с ч. 2 ст. 211 УПК РФ руководитель
следственного органа может возобновить приостановленное предварительное
следствие в связи с отменой соответствующего постановления следователя 180.
Принятие
предварительного
решения
об
следствия
отмене
постановления
подразумевает
под
о
приостановлении
собой
необходимость
возобновления производства по делу. Именно возобновление предварительного
следствия можно назвать эффективным устранением допущенного нарушения –
незаконно или необоснованно вынесенного постановления о приостановлении
предварительного следствия. Поэтому наделение прокурора полномочием
возобновить производство по уголовному делу одновременно с отменой
постановления о приостановлении предварительного следствия логично и
целесообразно.
Вызывает интерес и то, что прокурор, признав незаконным или
необоснованным
постановление
руководителя
следственного
органа
или
следователя о приостановлении предварительного следствия, уполномочен
отменить его в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов
уголовного дела181 (ч. 1.1 ст. 211 УПК РФ). Тогда как руководитель следственного
органа таким сроком не связан (ч. 2 ст. 211 УПК РФ). Действительно, указание на
возможность отмены незаконного или необоснованного решения в какой-либо
определенный срок, на наш взгляд, нарушает принцип законности при
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Там же.
181
Там же.
179
180
95
производстве по уголовному делу (ст. 7 УПК РФ): в случае пропуска такого срока
решение не перестанет являться незаконным или необоснованным, но отменить его
будет нельзя.
В целях обеспечения прокурора действенными полномочиями по надзору за
законностью и обоснованностью принятия решений о приостановлении срока
предварительного следствия предлагаем изложить ч. 1.1 ст. 211 УПК РФ в
следующей редакции: «Признав постановление руководителя следственного
органа
или следователя
о приостановлении предварительного следствия
незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и возобновляет
производство
по
уголовному
делу,
о
чем
выносит
соответствующее
постановление».
Аналогично после отмены прокурором постановления о прекращении
уголовного дела или уголовного преследования (п. 5.1 ч. 2 ст. 37, ч. 1 ст. 214 УПК
РФ) он не вправе возобновить производство по делу. Однако согласно ч. 1 ст. 214
УПК РФ прокурор обладает данным полномочием в случае признания незаконным
или необоснованным постановления о прекращении уголовного дела (или
уголовного преследования), вынесенного дознавателем. Также руководитель
следственного органа уполномочен одновременно с отменой постановления
следователя о прекращении уголовного дела (или уголовного преследования)
возобновить производство по уголовному делу182.
Кроме того, согласно действующей редакции ч. 1 ст. 214 УПК РФ прокурор
вправе отменить незаконное или необоснованное решение о прекращении
уголовного дела или уголовного преследования (за исключением дел частного
обвинения) в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного
дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных
обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию, которое вместе с
материалами
уголовного дела
незамедлительно направляет руководителю
следственного органа183. Ограничение полномочий прокурора определенным
182
183
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Там же.
96
сроком отмены незаконного или необоснованного решения, как мы писали ранее,
препятствует
законному
производству
по
уголовному
делу
и
является
недопустимым. А описание процедуры вынесения прокурором постановления об
отмене постановления следователя о прекращении уголовного дела (или
уголовного преследования) носит технический характер и, на наш взгляд, не
требует специального закрепления в УПК РФ, тем более, в отношении отмены
прокурором постановления дознавателя такое описание не закреплено в законе.
Для осуществления прокурором эффективного надзора за принятием
решений о прекращении руководителем следственного органа или следователем
уголовного дела (или уголовного преследования) предлагаем изложить ч. 1 ст. 214
УПК РФ в следующей редакции: «Признав постановление руководителя
следственного органа, следователя, дознавателя о прекращении уголовного дела
или уголовного преследования (за исключением дел частного обвинения)
незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и возобновляет
производство по уголовному делу. По делам частного обвинения постановление о
прекращении уголовного дела прокурор может отменить только при наличии
жалобы заинтересованного лица».
В ходе осуществления надзорной деятельности прокурор может установить
наличие оснований для прекращения уголовного дела и уголовного преследования
(гл. 4 УПК РФ), однако самостоятельно прекратить производство по делу в ходе
предварительного расследования он не уполномочен. Согласно п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК
РФ прокурор имеет полномочие утверждать постановление дознавателя о
прекращении производства по уголовному делу, в то же самое время утверждать
постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу
компетентен только руководитель следственного органа184 (п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК РФ),
что также указывает на проблему дифференциации надзора прокурора в
зависимости
184
от
формы
предварительного
расследования.
Прокурор
не
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
97
уполномочен прекратить уголовное дело даже при принятии решения по
уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением.
Особенно нелогичным это представляется при системном анализе норм
уголовно-процессуального закона. Так, согласно ч. 4 ст. 37 УПК РФ прокурор
вправе в порядке и по основаниям, установленным УПК РФ, отказаться от
осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов
своего решения. Прокурор уполномочен прекратить уголовное дело при принятии
решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом (п. 3 ч. 1 ст.
226 УПК РФ) или обвинительным постановлением 185 (п. 4 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ).
Вызывают интерес полномочия прокурора по окончании предварительного
следствия с вынесением постановления о направлении уголовного дела в суд для
применения принудительной меры медицинского характера. В соответствии с ч. 5
ст. 439 УПК РФ такое уголовное дело с постановлением о направлении его в суд
следователь передает прокурору, который принимает одно из следующих решений:
об утверждении постановления следователя и о направлении уголовного дела в суд;
о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного
расследования; о прекращении уголовного дела186.
Таким образом, на основании п. 3 ч. 5 ст. 439 УПК РФ прокурор уполномочен
прекратить уголовное дело при рассмотрении постановления следователя о
направлении дела в суд для применения принудительных мер медицинского
характера187, но не может прекратить уголовное дело при поступлении его от
следователя с обвинительным заключением для решения вопроса о направлении
дела в суд.
Будучи органом уголовного преследования, при наличии установленных
законом оснований, выявленных в ходе надзорной деятельности, прокурор обязан
отказаться от осуществления уголовного преследования и должен обладать
полномочием прекратить уголовное дело и уголовное преследование. Предлагаем
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Там же.
187
Там же.
185
186
98
изложить п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующей редакции: «утверждать
постановление руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о
прекращении производства по уголовному делу, а также прекращать производство
по уголовному делу».
Дифференциация
надзора
прокурора
в
зависимости
от
формы
предварительного расследования пронизала институт принятия прокурором
решения по уголовному делу, поступившему с итоговым процессуальным актом в
стадии предварительного расследования. Это обусловливает проблему дефицита
полномочий прокурора для осуществления эффективного надзора на столь важном
этапе уголовного судопроизводства.
В частности, при утверждении обвинительного акта (ч. 2 ст. 226 УПК РФ)
или обвинительного постановления (ч. 2 ст. 226.8 УПК РФ) прокурор вправе своим
постановлением
исключить
из
них
отдельные
пункты
обвинения
либо
переквалифицировать обвинение на менее тяжкое 188. Однако он не обладает таким
полномочием при утверждении обвинительного заключения.
В связи с этим трудно не согласиться с высказыванием К.Б. Калиновского о
том, что «такое положение не согласуется со статусом прокурора как органа
надзора за следствием и как будущего государственного обвинителя»189. Также
неоспоримо мнение Н.В. Булановой, согласно которому «условием надлежащего
исполнения возложенной на прокурора обязанности по участию в судебном
разбирательстве и поддержанию государственного обвинения, представлению
доказательств виновности подсудимого и опровержению доводов защиты является
возможность его участия в формировании позиции стороны обвинения по
вопросам уголовно-правовой квалификации содеянного и объема доказательств,
подлежащих исследованию в судебном заседании, на досудебных стадиях
уголовного судопроизводства, по крайней мере, с момента поступления к нему
уголовного дела»190.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018).
Уголовный процесс: учебник / А.В.Смирнов, К.Б.Калиновский; под общ. ред. А.В.Смирнова. С. 85.
190
Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства Российской Федерации:
монография. С. 118.
188
189
99
Прокурору необходимы действенные полномочия по надзору за законностью
и обоснованностью принятия итогового процессуального решения, позволяющие
ему не только требовать от следственных органов устранения допущенных
нарушений (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ), но и иметь возможность устранить их
самостоятельно. Как справедливо утверждает А.Г. Халиулин, «именно прокурору
должна принадлежать вся полнота власти по отношению к уголовному
преследованию, поскольку полномочия суда могут начаться лишь после передачи
прокурором в суд уголовного дела. Прокурор должен иметь право на прекращение
уголовного
дела,
поступившего
с
обвинительным
заключением
или
обвинительным актом, а также на изменение меры пресечения на более мягкую и
изменение обвинения в сторону, улучшающую положение обвиняемого»191.
На основании вышеизложенного предлагаем дополнить ст. 221 УПК РФ
частью 1.2 следующего содержания: «При утверждении обвинительного
заключения прокурор вправе своим постановлением исключить из него отдельные
пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое».
Возвращение
судом
значительного
количества
уголовных
дел,
расследованных в форме предварительного следствия, в порядке ст. 237 УПК РФ
может вызвать закономерный вопрос: не должен ли был прокурор вернуть эти
уголовные дела следователю для производства дополнительного следствия в
порядке п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ?
Но даже если прокурор вернет уголовное дело следователю, ч.ч. 4, 5 ст. 221
УПК РФ предусматривают процедуру обжалования следователем решения
прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного
следствия, которая приостанавливает исполнение решения прокурора. Ни при
производстве дознания в общем порядке, ни при производстве дознания в
сокращенной форме подобной процедуры обжалования нет.
Поддерживать государственное обвинение в ходе судебного производства –
обязанность прокурора (ч. 3 ст. 37 УПК РФ), поэтому решение прокурора о
191
Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я.Сухарева. С. 246.
100
недопустимости направления уголовного дела в суд, выраженное в возвращении
дела следователю для производства дополнительного следствия, не должно быть
оспоримым. В связи с этим предлагаем исключить ч.ч. 4 и 5 из ст. 221 УПК РФ.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о недостаточности имеющихся
у прокурора полномочий для осуществления эффективного надзора за законностью
процессуальной деятельности органов предварительного следствия и дознания на
стадии расследования уголовного дела. Необходимость расширения объема
полномочий прокурора по надзору за возбуждением уголовных дел и
предварительным расследованием носит не только теоретический характер, но и
практически обусловлена.
Выводы.
1. В соответствии с действующей редакцией УПК РФ прокурор фактически
лишен возможности осуществлять эффективный надзор за законностью при
производстве предварительного следствия, обладая при этом широким кругом
полномочий по надзору за производством дознания. Объем надзорных полномочий
прокурора при производстве предварительного следствия не должен быть меньше,
чем при производстве дознания (в общем порядке и в сокращенной форме), хотя
бы потому, что дознание осуществляется по менее сложной категории дел.
Дифференциация
надзора
прокурора
в
зависимости
от
формы
предварительного расследования определяет различный процессуальный порядок
досудебного производства, что не отвечает процессуальной гарантии единства в
обеспечении законности при расследовании уголовных дел.
Защита публичного интереса по обеспечению законности возбуждения и
расследования уголовных дел не может быть поставлена в зависимость от формы
расследования и субъекта его производства. Соответственно, объем полномочий
прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного
следствия и дознания как правовое средство защиты публичного интереса не может
быть поставлен в зависимость от формы предварительного расследования.
В связи с этим необходимо обеспечить прокурора достаточными правовыми
средствами надзора, позволяющими предотвратить, выявить и устранить (дать
101
указания об устранении) нарушения уголовного и уголовно-процессуального
законов при возбуждении и расследовании уголовных дел независимо от формы
расследования.
2. В целях обеспечения единого режима законности в досудебном
производстве и наделения прокурора действенными полномочиями по устранению
выявленных им нарушений закона предлагаем закрепить полномочия прокурора:
отменять все незаконные или необоснованные постановления руководителя
следственного органа и следователя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); разрешать отводы,
заявленные руководителю следственного органа и следователю, а также их
самоотводы (п. 9 ч. 2 ст. 37, ч. 1 ст. 67 УПК РФ), исключив п. 5 ч. 1 ст. 39 УПК РФ.
3. Надзор прокурора за соблюдением конституционных прав и свобод
человека и гражданина является одним из основных направлений деятельности
прокурора в досудебном производстве. Он заключается в постоянном наблюдении
за соблюдением законов при возбуждении уголовного дела и производстве
предварительного расследования, а также в реагировании на нарушения закона при
поступлении обращений граждан. В этой связи надзор прокурора за соблюдением
конституционных прав и свобод личности должен включать не только
своевременное выявление нарушений законности, но и действенные меры по их
безотлагательному устранению и восстановлению нарушенных прав.
4. Дефицит полномочий прокурора для осуществления надзора за
законностью
предварительного
следствия
(сложившийся
в
результате
дифференциации надзора прокурора в зависимости от формы расследования)
создает проблему осуществления надзора за соблюдением конституционных прав
и свобод человека и гражданина при расследовании уголовных дел.
4.1.
Поскольку гарантом соблюдения Конституции РФ и исполнения
законов в государстве является прокурор, то его требования об устранении
нарушений законодательства должны быть беспрекословно исполнены всеми
должностными
лицами
вне
зависимости
от
формы
предварительного
расследования. Предлагаем исключить из УПК РФ порядок обжалования
следователем требований прокурора об устранении нарушений федерального
102
законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (ч. 6 ст. 37, ч. 3
ст. 38, ч. 4 ст. 39 УПК РФ).
4.2. Требование единого порядка обеспечения конституционных прав и
свобод личности при расследовании уголовных дел определяет необходимость
наделения прокурора действенными полномочиями по устранению нарушений
закона, допущенных в ходе предварительного следствия, в том числе полномочием
отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им
допущено нарушение требований УПК РФ (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), исключив п.
6 ч. 1 ст. 39 УПК РФ.
4.3.
Защита
конституционных
прав
и
свобод
личности
требует
беспристрастности и должна исключать ведомственный интерес. Следует наделить
прокурора полномочием санкционирования возбуждения перед судом ходатайств
органов предварительного следствия о применении меры пресечения либо о
производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании
судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37, ч. 2 ст. 91, ч. 3 ст. 108, ч.ч. 2, 3 ст. 109, ч. 3 ст.
110, ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 115, ч. 1 ст. 165 УПК РФ), исключив данное полномочие у
руководителя следственного органа (п. 4 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).
5. В ходе осуществления надзорной деятельности прокурор по письменному
запросу должен обладать правом безоговорочного ознакомления с материалами
проверки сообщения о преступлении или материалами находящегося в
производстве уголовного дела в установленный им срок (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ).
6. В целях совершенствования практической деятельности рекомендуется
прокурорам использовать в полном объеме полномочие, предоставленное п. 8 ч. 2
ст. 37, ч. 3 ст. 165 УПК РФ, принимать участие в каждом судебном заседании при
рассмотрении ходатайств о производстве процессуальных действий, которые
допускаются на основании судебного решения, каждый раз обосновывая свою
позицию перед судом.
7. Надзор прокурора за решениями, определяющими движение производства
по
уголовному
делу
в
ходе
предварительного
расследования,
является
неотъемлемой частью надзора прокурора за расследованием уголовных дел.
103
Несмотря на необходимость обеспечения единства надзора прокурора за
законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия и
дознания, действующая редакция УПК РФ дифференцирует надзор прокурора за
решениями, определяющими движение производства по уголовному делу, в
зависимости от формы предварительного расследования, уменьшив объем
полномочий в отношении производства следственных органов, что обусловливает
недостаточность полномочий прокурора для осуществления эффективного надзора
за законностью при производстве предварительного следствия.
Дефицит полномочий прокурора для осуществления надзора за законностью
предварительного следствия создает проблему осуществления надзора за
решениями, обеспечивающими формирование обвинения и движение уголовного
дела.
8. В целях обеспечения единого режима законности в досудебном
производстве и повышения эффективности надзора прокурора за расследованием
уголовных дел предлагаем нормативно закрепить полномочия прокурора: давать
руководителю следственного органа, следователю письменные указания о
направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст.
37 УПК РФ); продлевать срок предварительного следствия (п. 4.1 ч. 2 ст. 37, ч.ч. 47 ст. 162 УПК РФ), исключив данное полномочие у руководителя следственного
органа (п. 8 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); утверждать постановление руководителя
следственного органа и следователя о прекращении производства по уголовному
делу, а также прекращать производство по уголовному делу (п. 13 ч. 2 ст. 37, гл. 4
УПК РФ), исключив п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК РФ; принимать решение о соединении
уголовных дел, находящихся в производстве следователя (ч. 3 ст. 153 УПК РФ);
принимать решение о возобновлении производства по уголовному делу,
расследование по которому осуществлялось в форме предварительного следствия
(ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ); при утверждении обвинительного заключения
исключать из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать
обвинение на менее тяжкое (ч. 1.2 ст. 221 УПК РФ).
104
9. Поддерживать государственное обвинение в ходе судебного производства
–
обязанность прокурора, поэтому решение прокурора о недопустимости
направления уголовного дела в суд, выраженное в возвращении дела следователю
для производства дополнительного следствия, не должно быть оспоримым. В связи
с этим предлагаем исключить ч.ч. 4 и 5 из ст. 221 УПК РФ.
10.
Прокурор,
предварительного
установив
следствия
наличие
или
оснований
дознания,
не
для
приостановления
обладает
полномочием
приостановить производство по уголовному делу. Наделение прокурора данным
полномочием стало бы дополнительной гарантией законности при производстве по
делу и эффективной мерой реагирования на нарушение закона следователем или
дознавателем в случае, если ими не было принято соответствующее решение.
Предлагаем дополнить ч. 2 ст. 37 УПК РФ пунктом 12.1 следующего содержания:
«приостанавливать производство по уголовному делу».
11.
В
целях
совершенствования
практической
деятельности
по
осуществлению прокурорского надзора за принятием решения о привлечении лица
в качестве обвиняемого предлагается закрепить в ведомственных нормативных
актах возможность согласования с прокурором проекта постановления о
привлечении в качестве обвиняемого.
12. В целях осуществления эффективного надзора за законностью и
обоснованностью принятия итогового процессуального решения, прокурора
необходимо наделить полномочиями, позволяющие ему не только требовать от
следственных органов устранения допущенных нарушений (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК
РФ), но и иметь возможность устранить их самостоятельно. Прокурор должен
иметь право на прекращение уголовного дела, поступившего с обвинительным
заключением или обвинительным актом, а также на изменение меры пресечения на
более мягкую и изменение обвинения в сторону, улучшающую положение
обвиняемого. В этой связи предлагаем дополнить ст. 221 УПК РФ частью 1.2
следующего
содержания:
«При
утверждении
обвинительного
заключения
прокурор вправе своим постановлением исключить из него отдельные пункты
обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое».
105
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог данной работе, необходимо отметить наиболее важные аспекты
и сделать выводы по проблемным вопросам выбранной темы. Исходя из
вышеизложенных
вопросов,
целесообразно
сделать
ряд
обобщений
и
предложений:
1. Отсутствие в Конституции РФ прямого указания на главную функцию
прокуратуры, противоречия в понимании правовой природы деятельности
прокурора в досудебном производстве приводят не только к научным дискуссиям,
но и неблагоприятно влияют на правотворчество и правоприменение в уголовном
судопроизводстве.
В целях устранения противоречий в определении основного направления
деятельности прокурора в досудебном производстве и постижения его роли в
уголовном процессе выведена юридическая конструкция (определено понятие)
«надзор прокурора за законностью процессуальной деятельности органов
предварительного
процессуальная
расследования»,
деятельность
под
прокурора
которым
в
понимается
досудебном
уголовно-
производстве,
заключающаяся в обеспечении исполнения законов органами предварительного
следствия и дознания, направленная на достижение назначения уголовного
судопроизводства
и осуществляемая
в защиту публичного интереса
по
обеспечению законности в сфере уголовного судопроизводства.
Публичный интерес по обеспечению законности в досудебном производстве,
носителем которого является прокурор, заключается: в уголовно- правовом смысле
– в защите от совершенного преступления путем участия в уголовном
преследовании; в уголовно-процессуальном смысле – в обеспечении исполнения
законов органами предварительного расследования путем осуществления надзора.
Деятельность прокурора по обеспечению исполнения уголовного и уголовнопроцессуального законов носит постоянный характер и включает надзор за
процессуальной деятельностью органов расследования и уголовное преследование,
106
составляющим элементом которого является осуществляемое прокурором
процессуальное руководство предварительным расследованием.
Участие прокурора в уголовном преследовании проявляется в надзоре за
исполнением уголовного закона (поскольку в основе уголовного преследования –
стремление установить наличие состава преступления, то есть установить
нарушение уголовного закона конкретным лицом), а также в процессуальной
деятельности, осуществляемой в целях раскрытия преступлений и обеспечения
правильного применения уголовного закона.
Осуществляемое
прокурором
в
рамках
уголовного
преследования
процессуальное руководство предварительным расследованием – это деятельность
прокурора
по
предварительного
направлению
процессуальной
расследования
(путем
дачи
деятельности
указаний
о
органов
направлении
расследования, производстве процессуальных действий; передачи уголовного дела
или материалов проверки сообщения о преступлении от одного органа
предварительного расследования другому и т.д.).
2. Предметом прокурорского надзора за законностью в деятельности
следствия и дознания является соблюдение прав и свобод человека и гражданина,
установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и
готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность
решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие.
Из
определения
предмета
надзора
прокурора
за
процессуальной
деятельностью органов предварительного следствия и дознания (ст. 29 Закона «О
прокуратуре РФ», ч. 1 ст. 37 УПК РФ) следует, что он един как для органов
предварительного следствия, так и для органов дознания и не может различаться в
зависимости от формы предварительного расследования.
Задачи
прокурорского
надзора
за
исполнением
законов
органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание, заключаются в
максимальном обеспечении прав и свобод человека и гражданина при возбуждении
и расследовании уголовных дел, в обязательном вмешательстве прокурора при
107
поступлении информации о нарушении законов путём принятия мер к их
выявлению и устранению, в безусловном и точном соблюдении установленного
законом порядка проведения досудебного производства по уголовным делам.
3. В целях раскрытия основного содержания прокурорского надзора за
исполнением законов органами предварительного следствия и дознания и
соотношения объема полномочий прокурора за законностью их деятельности
представлена классификация полномочий прокурора в досудебном производстве
по следующим группам:
- полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов предварительного следствия, включающие полномочия по
надзору и полномочия по уголовному преследованию;
- полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов дознания, включающие полномочия по надзору и
полномочия по уголовному преследованию.
В
целях
определения
объема
надзорных
полномочий
прокурора,
осуществляемых на конкретной стадии уголовного процесса, предложена
классификация полномочий прокурора в досудебном производстве по следующим
группам:
- полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов предварительного следствия и дознания на стадии
возбуждения уголовного дела, включая полномочия по надзору и полномочия по
уголовному преследованию;
- полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальной
деятельности органов предварительного следствия и дознания на стадии
предварительного расследования уголовного дела, включая полномочия по
надзору и полномочия по уголовному преследованию.
4. Дефицит полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела (в
том числе по причине дифференциации надзора прокурора в зависимости от формы
предварительного расследования) создает проблему для осуществления надзора за
законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия и
108
дознания, поскольку у прокурора отсутствуют полномочия по своевременному и
эффективному предупреждению нарушения законности и по устранению
выявленных прокурором нарушений законов. Выявив нарушение закона и имея
право отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор
не наделен полномочием возбудить в этом случае уголовное дело, не наделен
правовым средством защиты конституционного права на доступ к правосудию.
Дальнейший путь совершенствования надзора прокурора должен быть связан
с расширением полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, в
том числе с наделением прокурора полномочием по возбуждению уголовных дел
во всех случаях при выявлении им повода и основания.
В целях совершенствования надзора прокурора за исполнением законов
органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание, на стадии
возбуждения
уголовного
дела
и
повышения
эффективности
надзорной
деятельности прокурора в данной стадии следует выделить надзор прокурора за
законностью возбуждения уголовного дела в самостоятельную статью уголовнопроцессуального закона, дополнив гл. 20 УПК РФ ст. 149.1.
Для
единообразного
понимания
и
совершенствования
уголовно-
процессуального закона следует уточнить право прокурора: требовать от органов
дознания
и
следственных
органов
устранения
нарушений
федерального
законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений
о преступлениях (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); истребовать материалы проверки
сообщения о преступлении или материалы уголовного дела при проверке
законности
и
обоснованности
решений
следователя
или
руководителя
следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении
уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
Необходимо заменить формулировку «мотивированное постановление»
прокурора на «постановление» прокурора (ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148 УПК РФ и др.).
5. Несмотря на необходимость обеспечения единства надзора прокурора за
исполнением законов органами предварительного следствия и дознания при
расследовании уголовных дел, действующая редакция УПК РФ дифференцирует
109
надзор прокурора в зависимости от формы предварительного расследования,
уменьшив объем полномочий в отношении производства следственных органов,
что обусловливает недостаточность полномочий прокурора для осуществления
эффективного надзора за законностью при производстве предварительного
следствия.
Защита публичного интереса по обеспечению законности возбуждения и
расследования уголовных дел не может быть поставлена в зависимость от формы
расследования и субъекта его производства. Соответственно, объем полномочий
прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного
следствия и дознания как правовое средство защиты публичного интереса не может
быть поставлен в зависимость от формы предварительного расследования.
В связи с этим необходимо обеспечить прокурора достаточными правовыми
средствами надзора, позволяющими предотвратить, выявить и устранить (дать
указания об устранении) нарушения уголовного и уголовно-процессуального
законов при возбуждении и расследовании уголовных дел независимо от формы
расследования, что обусловливает необходимость внесения изменений и
дополнений УПК РФ, в том числе закрепления полномочий прокурора:
– давать руководителю следственного органа, следователю письменные
указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п.
4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
– продлевать срок предварительного следствия (п. 4.1 ч. 2 ст. 37, ч.ч. 4-7 ст.
162 УПК РФ), а также исключить п. 8 ч. 1 ст. 39 УПК РФ;
– давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об
избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного
процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения
(п. 5 ч. 2 ст. 37, ч. 2 ст. 91, ч. 3 ст. 108, ч.ч. 2, 3 ст. 109, ч. 3 ст. 110, ч. 1 ст. 114, ч. 1
ст. 115, ч. 1 ст. 165 УПК РФ), а также исключить п. 4 ч. 1 ст. 39 УПК РФ;
– отменять все незаконные или необоснованные постановления руководителя
следственного органа и следователя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
110
– разрешать отводы, заявленные руководителю следственного органа и
следователю, и их самоотводы (п. 9 ч. 2 ст. 37, ч. 1 ст. 67 УПК РФ), а также
исключить п. 5 ч. 1 ст. 39 УПК РФ;
– отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если
им допущено нарушение требований УПК РФ (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), а также
исключить п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК РФ;
– принимать решение о соединении уголовных дел, находящихся в
производстве следователя (ч. 3 ст. 153 УПК РФ);
– принимать решение о возобновлении производства по уголовному делу,
расследование по которому осуществлялось в форме предварительного следствия
(ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ);
– при утверждении обвинительного заключения исключить из него
отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее
тяжкое (ч. 1.2 ст. 221 УПК РФ).
Также
предлагаем
исключить
порядок:
обжалования
следователем
требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства,
допущенных в ходе предварительного следствия (ч. 6 ст. 37, ч. 3 ст. 38, ч. 4 ст. 39
УПК РФ); обжалования следователем решения прокурора о возвращении
уголовного дела для производства дополнительного следствия (ч.ч. 4, 5 ст. 221
УПК РФ).
Актуальной проблемой осуществления прокурорского надзора является
проблема ознакомления прокурора с материалами находящегося в производстве
уголовного
дела.
Прокурор
должен
обладать
правом
безоговорочного
истребования по письменному запросу материалов уголовного дела и материалов
проверки сообщения о преступлении с указанием срока предоставления ему
соответствующих материалов (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ).
При осуществлении надзорной деятельности прокурор может установить
наличие оснований для приостановления производства по уголовному делу или
прекращения уголовного дела и уголовного преследования, однако самостоятельно
приостановить или прекратить производство по делу в ходе предварительного
111
расследования он не уполномочен. Прокурор не уполномочен прекратить
уголовное дело даже при принятии решения по уголовному делу, поступившему с
обвинительным заключением, хотя вправе прекратить уголовное дело при
принятии решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или
обвинительным постановлением. Наделение прокурора данными полномочиями
стало бы эффективной мерой реагирования на нарушение закона следователем или
дознавателем в случае, если ими не были приняты соответствующие решения.
Предлагаем закрепить полномочия прокурора: приостанавливать производство по
уголовному делу (п. 12.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); утверждать постановление
руководителя следственного органа и следователя о прекращении производства по
уголовному делу и прекращать производство по уголовному делу (п. 13 ч. 2 ст. 37,
гл. 4 УПК РФ), а также исключить п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК РФ.
6. Совершенствование практической деятельности прокурора по надзору за
процессуальной деятельностью органов предварительного расследования в ходе
досудебного производства следует направить на:
- исключение в ведомственных нормативных актах необоснованного
ограничения прокурора сроками реагирования на незаконные и необоснованные
решения органов предварительного расследования (в частности, п. 3.3 Приказа от
26.03.2014 г. № 147/209/187/23/119/596/149/196/110/154);
-
закрепление
в
ведомственных
нормативных
актах
возможности
согласования с прокурором проекта постановления о привлечении в качестве
обвиняемого;
- рекомендации прокурорам использовать в полном объеме полномочие,
предоставленное п. 8 ч. 2 ст. 37, ч. 3 ст. 165 УПК РФ, принимать участие в каждом
судебном заседании при рассмотрении ходатайств о производстве процессуальных
действий, которые допускаются на основании судебного решения, каждый раз
обосновывая свою позицию перед судом.
112
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
I. Нормативные правовые акты и иные официальные документы
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием
12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к
Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014
г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Российская газета от 25.12.1993 г. № 237.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О
прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995.
№ 47. Ст. 4472.
3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г.
№ 174-ФЗ (ред. от 23.04.2018) // Российская газета. 22.12.2001. № 249.
4. Федеральный закон от 28.12.2010 г. № 404-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» //
Собрание законодательства РФ. 03.01.2011. № 1. Ст. 16.
5. Федеральный закон от 04.03.2013 г. № 23-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О
внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации
и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» // Российская газета.
06.03.2013. № 48.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.06.2004 г. № 13-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и
450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом
группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ.
05.07.2004. № 27. Ст. 2804.
7. Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.11.2007 г.
№ 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных
прав граждан в уголовном судопроизводстве» // Законность. 2008. № 2.
8. Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 05.09.2011 г.
№ 277 (ред. от 05.12.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением
113
законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в
органах дознания и предварительного следствия» // Законность. 2011. № 12.
9. Приказ Генпрокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, СК России, ФСКН
России, ФТС России, ФСИН России, Минобороны России, ФССП России, МЧС
России от 26.03.2014 г. № 147/209/187/23/119/596/149/196/110/154 «Об усилении
прокурорского
надзора
и
ведомственного
контроля
за
законностью
процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении
уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях» (зарегистрирован в
Минюсте России 04.08.2014 г. № 33432) // Российская газета. 13.08.2014. № 181.
10. Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2016 N 826 "Об организации
прокурорского
надзора
предварительного
за
следствия".
процессуальной
деятельностью
[Электронный
ресурс].
органов
URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_212081/2ff7a8c72de3994f30496a
0ccbb1ddafdaddf518/ (дата обращения 15.06.2018).
11. Приказ Генпрокуратуры России от 26.01.2017 N 33 "Об организации
прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания".
[Электронный
ресурс].
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_213315/
URL:
(дата
обращения
15.06.2018).
II. Материалы практики
12. Статистические данные об основных показателях деятельности органов
прокуратуры Российской Федерации «Надзор за исполнением законов на
досудебной стадии уголовного судопроизводства» за январь – декабрь 2014 г.
[Электронный ресурс]. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/data/602117/ (дата
обращения: 15.06.2018).
13. Статистические данные об основных показателях деятельности органов
прокуратуры Российской Федерации «Надзор за исполнением законов на
досудебной стадии уголовного судопроизводства» за январь – декабрь 2015 г.
114
[Электронный ресурс]. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/data/1054853/ (дата
обращения: 15.06.2018).
14. Статистические данные об основных показателях деятельности органов
прокуратуры Российской Федерации «Надзор за исполнением законов на
досудебной стадии уголовного судопроизводства» за январь – декабрь 2016 г.
[Электронный ресурс]. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/data/1162324/ (дата
обращения: 15.06.2018).
15. Статистические данные об основных показателях деятельности органов
прокуратуры Российской Федерации «Надзор за исполнением законов на
досудебной стадии уголовного судопроизводства» за январь – ноябрь 2017 г.
[Электронный ресурс]. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/data/1305170/ (дата
обращения: 15.06.2018).
III. Специальная литература
16. Андреянов В.А. Обвинение в российском уголовном процессе: понятие,
сущность, значение и теоретические проблемы реализации: автореф. дис. … канд.
юр. наук: 12.00.09 / Андреянов Вячеслав Алексеевич. – Екатеринбург, 2013. – 28 с.
17. Басков В.И. Прокурор осуществляет надзор / В.И.Басков. – М.:
Государственное издательство юридической литературы, 2013. – 34 с.
18. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: учебник
для вузов / В.И.Басков, Б.В.Коробейников. – М.: Издательство «Зерцало», 2016. –
512 с.
19. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник / В.Г.Бессарабов. – М.: ТК
Велби, Изд-во Проспект, 2016. – 544 с.
20.
Буглаева
Е.А.,
Виницкий
Л.В.
Участие
прокурора
в
ходе
предварительного следствия: монография / Е.А.Буглаева, Л.В.Виницкий. – М.:
Юрлитинформ, 2013. – 216 с.
21.
Буланова
Н.В.
Прокурор
в
досудебных
стадиях
уголовного
судопроизводства Российской Федерации: монография / Н.В.Буланова. – М.:
Юрлитинформ, 2015. – 216 с.
115
22. Волколуп О.В. Система уголовного судопроизводства и проблемы ее
совершенствования / О.В.Волколуп. – СПб.: Издательство «Юридический центр
Пресс», 2013. – 267 с.
23. Воскобитова, Л.А. Возбуждение и прекращение уголовного дела: анализ
следственной практики / Л.А.Воскобитова // Уголовное судопроизводство: теория
и практика. – М.: Юрайт, 2015. – С. 462-470.
24. Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Чайки
Ю.Я. на парламентских слушаниях на тему «Уголовная политика в Российской
Федерации:
проблемы
и
решения».
[Электронный
ресурс].
http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/85492/
URL:
(дата
обращения: 15.06.2018).
25. Гаврилов Б.Я. Актуальные проблемы защиты конституционных прав и
свобод личности в досудебном производстве: монография / Б.Я.Гаврилов. – М.:
Акад. управ. МВД России, 2016. – 368 с.
26. Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие / Н.В.Григорьева.
– М.: ИНФРА-М, 2013. – 225 с. – Серия «Право в вопросах и ответах».
27. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. /
В.И.Даль. – Т. 2. И – О. – М.: Русский язык, 1979. – 779 с.
28. Друкаров И.Л. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник /
И.Л.Друкаров – Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2015. – 400 с.
29. Жариков Ю.С. Прокурорский надзор: учебное пособие / Ю.С.Жариков. –
М.: ИД «Юриспруденция», 2016. – 192 с.
30. Жук О.Д. Уголовное преследование по уголовным делам об организации
преступных сообществ (преступных организаций) / О.Д.Жук. – М.: ИНФРА-М,
2014. – 272 с.
31. Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки
«Российской газете» // Российская газета. Федеральный выпуск № 5962 (289) от 14
декабря
2012
г.
[Электронный
http://genproc.gov.ru/genprokuror/interview/document-79829/
15.06.2018).
ресурс].
(дата
URL:
обращения:
116
32. Исаенко В.Н. Оценка прокурором всесторонности, полноты и
объективности результатов предварительного расследования / В.Н.Исаенко //
Пробелы в российском законодательстве. – 2013. – № 1. – С. 172-177.
33. Кириллова Н.П. Прокурорский надзор: учебник и практикум для
прикладного бакалавриата / Н.П.Кириллова. – М.: Издательство Юрайт, 2015. – 385
с. – Серия: Бакалавр. Прикладной курс.
34. Кожевников О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного
судопроизводства: монография / О.А.Кожевников. – Екатеринбург: Издательский
дом «Уральская государственная юридическая академия», 2017. – 180 с.
35.
Комментарий
к
Уголовно-процессуальному кодексу Российской
Федерации (постатейный) / Л.Н.Башкатов, М.В.Боровский, Г.Н.Ветрова и др.; отв.
ред. И.Л.Петрухин, И.Б.Михайловская. – 8-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект,
2017. – 912 с.
36. Кони А.Ф. Избранные произведения. Том I. Статьи и заметки. Судебные
речи / А.Ф.Кони. – М.: Госюриздат, 1959. – 628 с.
37. Королев, Г.Н. Роль прокурора в осуществлении судебного контроля за
применением мер пресечения / Г.Н.Королев // Судебная защита прав и свобод
человека и гражданина при применении мер пресечения в виде заключения под
стражу, залога и домашнего ареста: материалы Всероссийской межведомственной
научно-практической конференции. 25-26 ноября 2015 г. – Нижний Новгород:
НКИ, 2015. – С. 153-162.
38. Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по
уголовным делам: современность и перспективы / В.Ф.Крюков // Журнал
российского права. – 2017. – № 10. – С. 61-70.
39. Крюков В.Ф. Прокурор в уголовном судопроизводстве России (история и
современность): монография / В.Ф.Крюков. – Курск, 2015. – 500 с.
40. Лазарева В.А. Долгожданные изменения в статусе прокурора (Закон от 28
декабря 2010 г. № 404-ФЗ) / В.А.Лазарева // Уголовное судопроизводство. – 2013.
– № 3. – С. 2-5.
117
41. Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: учебное пособие для
магистров. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2015. – 295 с. - Серия:
Магистр.
42. Лупинская, П.А. Решения в уголовном судопроизводстве: теория,
законодательство, практика: монография / П.А.Лупинская. – 3-е изд., стереотип. –
М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. – 240 с.
43. Масленникова Л.Н. Государственный обвинитель в состязательном
уголовном процессе / Л.Н.Масленникова // Правовые воззрения А.Ф. Кони и
современность. Материалы межкафедрального научного семинара. – М.: Академия
МВД России, 2014. – С. 38-41.
44. Масленникова Л.Н. Досудебное производство в уголовном процессе
России: лекции / Л.Н.Масленникова. – М.: Издательство Юрайт, 2013. – 121 с.
45. Масленникова Л.Н. О соотношении общественных и частных интересов
в уголовном судопроизводстве / Л.Н.Масленникова // Духовность. Правопорядок.
Преступность. Материалы научно-практической конференции 28 марта 2016 г. –
М.: Академия МВД России, 2016. – С. 201-206.
46. Масленникова Л.Н. Публичное и диспозитивное начала в уголовном
судопроизводстве России: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.09 /
Масленникова Лариса Николаевна. – М., 2015. – 46 с.
47. Масленникова Л.Н. УПК РФ и перспективы развития уголовного
судопроизводства в России / Л.Н.Масленникова // Русский закон. – 2015. – № 3. –
С. 551-567.
48. Овсянников И.В. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного
дела / И.В.Овсянников // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской
Федерации. – 2016. – № 4 (30). – С. 9-14.
49. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000
слов и фразеологических выражений / С.И.Ожегов, Н.Ю.Шведова. Российская
академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. – 4-е изд., доп. –
М.: Азбуковник, 1997. – 944 с.
118
50. Петрухин И.Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в
России / И.Л.Петрухин. – Часть I. – М.: ТК Велби, 2014. – 224 с.
51.
Петуховский
А.А.
Прокурорский
надзор:
учебное
пособие
/
А.А.Петуховский. – М.: Бизнес Ченел интернешнл Лтд., 2016. – 41 с.
52. Прокурорский надзор Российской Федерации: учебник для студентов
вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред.
А.В.Ендольцевой, О.В.Химичевой. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. –
319 с. – Серия: «Юриспруденция для бакалавров».
53. Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я.Сухарева. – 4-е изд.,
перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. – 480 с.
54. Прокурорский надзор: учебник для вузов / О.С.Капинус и др.; под общ.
ред. О.С.Капинус; науч. ред. А.Ю.Винокуров. – М.: Издательство Юрайт, 2014. –
639 с. – Серия: Бакалавр. Углубленный курс.
55. Ряполова Я.П. Процессуальные действия прокурора по надзору за
законностью и обоснованностью действий и решений на стадии возбуждения
уголовного дела // Российский следователь. – 2015. – № 14. – С. 9- 11.
56. Савицкий В.М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в
деятельности органов дознания и предварительного следствия / В.М.Савицкий; под
ред. М.С.Строговича, Г.Н.Александрова. – М.: Государственное издательство
юридической литературы, 2015. – 262 с.
57. Соловьев А., Токарева М. Необходимо восстановить властнораспорядительные полномочия прокурора в досудебных стадиях российского
уголовного судопроизводства / А.Соловьев, М.Токарева // Уголовное право. – 2015.
– № 4. – С. 98-104.
58. Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за
исполнением
законов
при
расследовании
преступлений
/
А.Б.Соловьев,
М.Е.Токарева, А.Г.Халиулин. – М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2016. –
176 с.
59. Строгович М.С. Курс уголовного процесса / М.С.Строгович; отв. ред.
Н.Н.Полянский. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. – 703 с.
119
60. Строгович М.С. Курс уголовного процесса: в 2 т. / М.С.Строгович. – Т. 1.
Основные положения науки уголовного процесса. – М.: Наука, 2013. – 470 с.
61. Стройкова А.С. Анализ теории и практики реализации изменений
российского
уголовно-процессуального
законодательства
относительно
полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела / А.С.Стройкова //
Юридическая наука и правоприменение (V Саратовские правовые чтения): сб.
тезисов докладов Всероссийской науч.-практ. конф. (г. Саратов, 1-2 июня 2014 г.).
– Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Сарат. гос. юр. акад.», 2014. – С. 183-184.
62. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник /
Л.Н.Башкатов и др.; отв. ред. И.Л.Петрухин, И.Б.Михайловская. – 3-е изд., перераб.
и доп. – М.: Проспект, 2014. – 688 с.
63. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник / отв.
ред. П.А.Лупинская, Л.А.Воскобитова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма:
ИНФРА-М, 2013. – 1008 с.
64. Уголовно-процессуальное право. Актуальные проблемы теории и
практики: учебник для магистров / под ред. В.А.Лазаревой, А.А.Тарасова. – 2-е
изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2013. – 476 с. – Серия: Магистр.
65. Уголовный процесс: Особенная часть: учебник / под общ. ред. Б.А.
Викторова, В.Е. Чугунова. М.: ИНФРА-М, 2014. – 416 с.
66. Уголовный процесс: учебник / А.В.Смирнов, К.Б.Калиновский; под общ.
ред. А.В.Смирнова. – 5-е изд., перераб. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. – 768 с.
67. Уголовный процесс: учебник для вузов / отв. ред. А.В.Гриненко. – М.:
Норма, 2015. – 480 с.
68. Халиулин А.Г. Уголовное преследование как функция прокуратуры
Российской Федерации (проблемы осуществления в условиях правовой реформы):
дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.09, 12.00.11 / Халиулин Александр Германович. – М.,
2016. – 261 с.
69. Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция
совершенствования
уголовно-процессуальной
деятельности:
Г.П.Химичева. – М.: Издательство «Экзамен», 2013. – 352 с.
монография
/
120
70. Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и
надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: монография /
О.В.Химичева. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2014. – 287 с.
71. Чельцов М.А. Советский уголовный процесс: учебник / М.А.Чельцов. – 2е изд., перераб. – М.: Государственное издательство юридической литературы,
2013. – 512 с.
72. Чичканов А.Б. Функции прокурора и принцип состязательности в
российском уголовном судопроизводстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук:
12.00.09 / Чичканов Алексей Борисович. – СПб., 2015. – 36 с.
73. Шейфер С.А. Прокурорская и следственная власть: сущность и проблемы
взаимоотношения / С.А.Шейфер // Уголовное судопроизводство: теория и
практика. – М.: Юрайт, 2016. – С. 383-402.
74. Элькинд П.С. К вопросу о функции обвинения в советском уголовном
процессе / П.С.Элькинд // Вопросы теории и практики прокурорского надзора:
межвуз. науч. сб. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2014. – С. 3-13.
75. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник для юридических вузов и
факультетов / В.Б.Ястребов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ИКД «Зерцало-М»,
2013. – 424 с.
76. Ястребов В.Б. Процессуальный статус прокурора в досудебных стадиях
уголовного
судопроизводства
(нормативное
правовое
регулирование
и
перспективы развития) / В.Б.Ястребов // Российский следователь. – 2015. – № 6. –
С. 11-13.
77. Ястребов В.Б. Функции прокурора в уголовном судопроизводстве (былое
и современность: некоторые уроки Судебной реформы 1864 года) / В.Б.Ястребов //
Актуальные проблемы российского права. – 2014. – № 4 (41). – С. 619-624.
&ffiHffiNfiAII4AT
yMsM
TSoprdT!
Opaoacxui rocy4apcraeururfi
yHhBepcxrer rMeHr
cog{Ts[*ilbtM
CN
14.C.
Typrereea
PABKA
o pe3ynbTaTax npoBepKh TeKcToBOTO AOKyMeHTa
Ha HanHqne 3arMcTBoBaHhil
Ilpoaepxa BbtnonHeHa B chcreMe
Anrnnnarhar.By3
Aarop pa6orur
<Daxynurel xaQe4pa,
HOMep rpynnbl
opt4uvecxri
uHcrnryJ, xaQe4pa yroaoBHoro npoqecca x npoxypopcxoro HaA3opa
Tnn pa6orur
Haseaxue pa6orur
Haaeanre Qafiaa
Ipoqerr
BKP Vaapoaa.docx
3ahMcreoBaHhfl
Ilpoqexr qtar]rpoBaHhr
fl
poqexr opt4rhHanbHocrh
,{ara npoeepxu
Mo4yrr
noucKa
Pa6ory npoeepraa
Mo4yau noucxa nepeQpas-rpoearufi eLIBRARy.RU; Koauqo eyaoe; Mo4yau noucxa
"Of6Oy BO OfV rarvr. t4,C.Typrereaa"; Mo4yau norcxa o6qeynorpe6urenuxurx
eurp-xennfi; Mo4yru noncxa nepeQparr,rpoeaxufi hnreprer; Mo4ynu noucxa lrlnreprer;
Konrexqun eLIBRARY.RU; LlurupoBaHue; KoanexqrR pfE; Ceo4xan xonnexqrn 3EC
Sutcrpoaa l0rrran Btxropoena
(0hO nposepnou.lero
,Qara no4nncu
Yro6ur y6e4urlca
B noA,|14HHOCTll CnpaEXl4,
rcnonrryXre QR-KoA, xoropuri
coAepx(hT ccbtnKy Ha oTqeT.
J8,O6, fl'ol,
Otger xa Bonpoc, nBnnercr ar o6tapyxetHoe 3ahMcrBoBaHre
KOppexTHbtM, cl4cTeMa ocTaBnneT Ha ycMoTpeH{e npoEept|oqero.
flpegocraalexxaR tx$opmaqln He noArexhr 14cnon b3oBaHIK)
B KOMMepqecKt4x qerax.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа