close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Дутов Сергей Павлович. Прокурорский надзор и судебный конституционный контроль в сфере обеспечения Конституции Российской федерации и иных нормативных правовых актов

код для вставки
gl0z redo
€sm,(J'V'J
ureFroV''n'olV'rswwedJodrr
goHqrer€aoeedgo streruVoaox,(4
rHenoV ''H'oI'x
sIIeu4[osoxr{d
rnefioV ''H'orx
Hr4meu'If'v
srodJHoxornrdoll
Hr4m€II'r'V
gIflrr'r(eg
aor,fi'tI'C
uretrfr3
(gOIXY
xrq go gvdrr xrIH gr,rryr,\tdoH XIIIHH tI ulilIyd trYfl o uto x J gII J J o d
I4I4ITAII4I J HOU I'IIHf, hfl II f, U fto f, df, O J fl qITO dIHO X
utrrHHor4[Arr4r J Hox urrrHstrv,tc r,r d o €rvH utr4]rc dod^xo drP)
rsroged 4onnoutrexnQnreax Kottxc.(xns €I IeI
rr(rurcnz 4nxcer'uVudol
6V9991 dQnm
ehr4so[ae11 rerde3
eaorrfi eureV,fu3
irrcoHqrerreV resoaedu-oHHesrcdeVr(co1 (sruQodu) tcoHHeraedueH
rztrnoVr(ducr.rdgq I 0't0'
0t vxsotorVou orl{HelrsedueH ou
VIOgVd KVHHOI,trff XI4OI4TVfl) KVH)CAUISITI
(vgtr{gJd^I 'J'I4 r4Her rLl
rirrr4Jdirril4{A rlrrqHH[rsJcdvY^JoJ I44xc golf do)
KI4HV gO tvdgo O JiImC Iq g iil,il{gtrXlldh^ AOHfilriIJV gO tVdSIO
gOHIEIXVOIS iIOHHiIgIJdWA JOJ AOHqiIfVdiIVgO
I4I4NVd!IV!IOI4OXJWIJJOdIDIA\THVTWIfrIYgOTVdgOOSIJdIIJJI'IHI4I^I
.t
)
sor^Y'U'3
Hram€IJ.'l{"v
@
o{HHoHrrolrcu x
rrnzdu
dXtI
euueYeg
sreu4Yoaoxr(d
glsnr'r{eg
Bl,1']HeYet,
ur'evrss ereY
'uutredevoq goxcgr4ccod a edoeYeH oroxcdod'{xodu erlHesosrcnemdeso J' E' V
' uu\r(rurcHox rsHe dxo goaoae du ewtlrHexew
rqrHer rer€ er4m4eH)K€s-doeYeH Kzxcdod,(xodu Lr srodJHoxowdos glsngeVr(J'Z'V
' rrodurox orosHou[tr(rurcHox oJoHH€sodueureulteuc
ezxcohr{redoeramgo'
rscoduos
oroxcdod,{xodu
edoeYeH
(aocodloa exrogedeed xratnexerYou sHer'edeu) aXg aznexdeV oJ' V
'eyzrxedu xu e)rcxer e'soHerdo xrswer{Verrcorr irrcoHqrerreV
autnorfdprr,(red rqrxe ensosedrr ersHaurewdon eroged x eIqHHeV ersHVoxcl4 'E
rsroged goHHehHox€€ worHeVfrc uheYl xod3 'g
ro.(rerprcdesuH,{ oil ruoreuudu eneVxdear6
(soJx€ xrsaosedu
4oxcHr.rccod rErE[l(rurcHox Kr{Hohoucago edeQc
u
T/ffi
I't
@
@
xrirHsurewdon xrsHlr
'
u uulrcdeYe6
s srodrHox gnrHHoutl(rnrcHox grsHgeY/rc u dosVeH Huxcdod,(xodil> :d)g €weJ 'I
6V99SI dipum
ehr{aorseg rerde3 eaorrft' erseYfrc
rtoqed 4oHHora[exuQureax gonxc.&rns
ekrHeHrotrlqs BH
UI,IHYITV€
'J 8I0Z z'r'-Qz+a7
Hr{meu'r'v
HodveQex'aeg
:OIVYXdIITIJA
qrcoHqrerreV resoaedu-oHHosJcdeV,(coj (snuQodu) srconneraeduell
rztrneY,(duc ndg4 I 0' ?0' 0 t rzxsoro.rVor ouHerraeduell
esedu oJosocH€uraQ z oJoHsuredrcunuwtre'oronsou[r{rzrcnox edYeQey
rr(rurcsz 4uxcer'uV"dol
(v g!trIgJdAJ'
J' trI vrller rvr
TIIJI,ICdASI4HA IIIIqHHSSJCdVYACOJ IA,IXJ gOIfdO)
KI4HVflOTVd:IO OJITMCIIITI gI4IffiXiIdhA IIOH TSIVSOTVdSIO
gOHIIXYOIS IIOHHIITIISdVYA JOJ EOHltrfVdiIVgO
zt lnva gv g o
r4
ox
JWJ J od r{xAYH 14 YlreIlyso tvd sro o fl I J diIJ J I4HI4hl
KAJIEHAAPHbIrT IIJIAH
iHauuenoBaHl{e grarloB BKP
1.
flo46op vr
flpzueuaur
Cpor BbIrIoJIHeHuf,
3TaIIoB pa6oru
aHTIJIH3 JlureparypHblx
e
28.01.201 8 -10.02.201 8
Bnnomrenc
HCTOTIHIIKOB TIO TEME HCCJIEAOBAHVTI'
2.Hanucanr4e nepnofi rJIaBbI nrrnycrnofr rr .02.2018-0
rcsaru$uxaqllonnofi pa6oru
3.Harmcalrue nropofi rJIaBbI nrrnycrnofi
rcsaru6uxaqubunofi p a6 oru
4. HaurEcanue rperrefi uIaBbI ertrrycruofi
Ksarla6urarluonnofi
5.
p a6
orrr
O$opu.rreHrEe
nurrycrtrofr
KsaruduKaIluonnofi pa6oru
6.
Ctaqa
rorosoft
nnannQnraurEouuofi
02.03 .20t8-0
I .03.20 1 8
1
02.04.2018-0 1 .06.20 1 8
t2.06.2018-0 1 .07.20
or3bIBoM
02.07 .2018
pyKoBoAI{reJIt Anfl yrBep}KAeHI4s ua ra6eApe
,W
Hayrnufi
pyKoBoAI4TeJIb
*[email protected]
t -.._U
C.[. ,{yror
fforunct)
A.JI. llarur.rH
(noarurcr)
1
8
Bunonnent
Brrnomren<
Bgnonnent
Brruoruent
ertuYcruofi
pa6oru c
CryAeur
.04.20 1 8
Brrnorureuc
'edarxedex oJoxcehzrxedu H oJoxcohl,lradoer
rsYoarqs rsHere[c rznesoVerfccu oronseVesodu Nerersrr(eed oU
'xrsHHeE eunelugogo'rsd,(rederur
4onsreulexc el4Her''(eu'sorezderew
xrsngex,(rrc 14 xrqHslrrewdos sureH€ e)Kx€r e 'tqVorew gosos€dn-oHsfferunaedc H
I4uxcehlrJcvr:,l-rl ouuxceltt4Jort 'nrlxceazdorcu qcurrHelruudu xrsHHeV xuxcer'zdulrue
u soreraderern[ xrsnnedgoc exrogedgo u uuner'-(eu
frelffiedu kr ,fuxes,go oHHosrcresJooc
rs[oraw
erqHHor
'edogc Iadil 'runesotrorccl4
KIIHeH€oII oronn.,{en uLIJoIfoHxer u
redaoc Hilr{s€rcoc rlrH€soVerccz .(soHco ol(xcer'zroroVore141
'Lrrrccod I4rcoHHesrcdeV'(cor Hoaoaedlr goxcehzredxoweY
gonnenredaoc owercuc
lrsYosrss rsHerreYc
s
edoeVen oroxcdod,(xodu ELrlreue HeYesodu
u LTrcoHHesrcresro goHsorroJ.( rzHesoHco )I€>I rusaru.,(rcedu
esercoc olrHeheH€ onereVeduo luuurxedu 4ougeYr(c 4oHsrodrsox-ounou[,(u4rcHox
u uoHdosYen-oxcdod,&odu HoHHorrrrox€u'esrcsreretroHoxee orelnorr{arcl.Tetr cvrlrr-rfe
neVeaenodulsorxe xrssosedu xrsHszrewdoH xrirHr4
uuttr(rnrcuoy rr{Heherrcego edeQc
vr
vr uutredeYe4r goxcgzccod
s rrodurox orosnoufi.(rurcnox orongeV{c
edooVen o.roxcdodr(xodu qrcoHqrerreV 14 er4rrHou rsHedrowcced eroged
4oHnoulrelrzQureax 4onxc,(rrrs goHHeV a :d)g exurcuderxedex rexredy
' Yr(c grrnnoufir(rurcnox 'rqrx€ erssosedu orrHsr4r€wdon 'rzfir(u{Jcuoy 'qrodourox
4rt+routlfrurcnox grsngeVr(c 'doeYen Klaxcdodrfuodu :esorc onsaho{r)
86
:SOXT4HhOJCLT XrrHHsSOtqIIOUCU OSTCOhUTOX
8I
I :dxg
INos,gO
Hr4meII '11'V rsefioV ''H'o{'x :sreur[osox,(d qrsnn,(e11
aorrft''II'C :rHetrfr3
qrcoHqrerreV resosedu-oHHesrcdeV,(co1 : (sriuQodu) tcouHelraeduell
rztrneVr(duczdg4 I0' V0' 0V :raxsororVou el4Herlaednell
8l0Z :lsrufnue Vo1
(sorx€ xrsaosedu xrrHarrrerudo
H
xrsHz u uultedeYeqr Hoxcgtrcc od
uz['(rururoy rlrHehexcego edeQc s srodrHox 4rrnHoufl(rurcnox 4rsngeVr(c
tr dosYen 4zxcdodr(xodg> fruer eH eroged rennoutrexuQzresx rcHxcr{nrvg
KI4TIYIOHHY
4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………… ……………………5
Глава 1.
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО
НАДЗОРА И СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО КОНСТИТУЦИОННОГО
КОНТРОЛЯ ……………………………………………………………………...11
1.1. Прокурорский надзор: историко-правовой анализ …………………........11
1.2. Становление и развитие института конституционного надзора
в России ………………………………………………………………………….17
1.3. О соотношении специализированного конституционного контроля и
неспециализированного конституционного надзора в России ………………35
Глава 2. СУДЕБНЫЙ НОРМОКОНТРОЛЬ И ПРОКУРОРСКИЙ
НАДЗОР - ВАЖНЕЙШИЕ ЭЛЕМЕНТЫ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОЙ
ОХРАНЫ КОНСТИТУЦИИ …………………………………………………...55
2.1.
Конституционный и судебный нормоконтроль за нормативными
актами …………………………………………………………………………...55
2.2.
Прокурорский надзор и обеспечение законности ……………………..61
2.3.
Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федерации и
прокуратура Российской Федерации ………………………………………….80
Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ………………………………………………..87
3.1.
Национальная модель прокуратуры в соотношении с зарубежной
практикой ……………………………………………………………………….87
3.2.
Конституционный Суд РФ о надзоре прокуратуры за исполнением
законов …………………………………………………………………………..92
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………………103
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ……………………………………………………107
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность
темы
исследования.
Прокуратура
как
многофункциональный государственный орган надзора, независимый от
органов власти на местах, имеющий опытный кадровый состав, обладает
определенными
возможностями
влиять
на
свободное
формирование
нормотворческой и правоприменительной практики. Как указывает ст. 1
Закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура Российской
Федерации - единая федеральная централизованная система органов,
осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории
Российской Федерации, поэтому прокурорский надзор в современных
условиях является универсальной формой государственного контроля за
соответствием Конституции РФ и федеральным законам правовых актов
действующих на территории страны.
В современный период выявлено незаконных правовых актов 415918,
409915 и 75215 за 2014, 2015 и январь-февраль 2016 гг. соответственно. Из
них по удовлетворенным протестам отменено и изменено 385592, 382322 и
43335 по указанным годам соответственно1. Опротестовано 800 незаконных
правовых актов только в сфере социальной помощи детям-инвалидам
(официальная информация Генеральной Прокуратуры за 2015 год).
Актуальность
взаимодействием
конституционного
Конституционными
избранной
Прокуратуры
надзора
с
(Уставными)
темы
как
исследования
обусловлена
неспециализированного
Конституционным
судами
Судом
субъектов
органа
РФ
РФ,
и
как
специализированными органами конституционного контроля Российской
Федерации в этой сфере.
1
Приложение А, Б. Основные результаты прокурорской деятельности за 2014-2015 гг., а также
январь-февраль-2016 г. [Электронный ресурс] // Генеральная прокуратура Российской Федерации. Электрон.
дан. [Б. м.], 2003-2016. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/1069413/ (дата обращения: 01.03.2016).
6
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является
определение роли и компетенции прокурора при осуществлении надзора за
соответствием
правовых
актов,
издаваемых
представительными
и
исполнительными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации
Конституции
РФ
и
федеральному
законодательству,
исследование причин нарушений в нормотворчестве и возможных путей их
устранения. Кроме того, необходим комплексный анализ как форм
взаимодействия, так и реализации решений специализированных органов
конституционного контроля и органов прокуратуры и в обозначенной сфере.
Для достижения этой цели в работе решаются следующие задачи:

анализируется генезис становления и развития прокуратуры;

исследуется
законодательство,
регламентирующее
механизм
прокурорского надзора на различных этапах развития государственности
России;

показывается
соотношение
специализированного
конституционного контроля и неспециализированного конституционного
надзора в России;

раскрывается механизм надзора (контроля) за нормативными
актами;

изучаются полномочия прокурора по обеспечению надзора за
законностью
правовых
актов
издаваемых
представительными
(законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ

определяется
роль
Конституционных
(Уставных)
судов
субъектов Российской Федерации в совершенствовании законодательства;

подвергаются глубокому анализу причины и условия принятия
правовых актов противоречащих федеральному законодательству;

проводится
сравнительный
анализ
национальная
прокуратуры в соотношении с зарубежной практикой.;
модели
7

исследуется роль практики Конституционного Суда РФ о надзоре
прокуратуры за исполнением законов и пути совершенствования.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования
являются
правоотношения,
Прокуратурой
и
возникающие
специализированными
в
процессе
органами
реализации
конституционного
контроля своих полномочий по обеспечению законности правовых актов
издаваемых законодательными (представительными) и исполнительными
органами государственной власти и органами местного самоуправления
субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты
регулирующие деятельность исследуемых органов, а также их практика.
Теоретической
основой
исследования
вопросов
реализации
прокурорского надзора и специализированного конституционного контроля
за
соответствием
правовых
актов
издаваемых
законодательными
(представительными) и исполнительными органами государственной власти
субъектов
Российской
Федерации
федеральному
закону
и
проблем
возникающих при этом, явились труды: В.И. Баскова, С. Г. Березовской,
А.Д.Бойкова, А.Д. Берензона, В. Г. Бессарабова С. И., И.Ф. Демидова, А.А.
Власова, И.С. Викторова, Р.Е. Гукасяна и др.
Методологию и методику исследования составили современные
методы и технологии научного познания соответственно объекту и предмету
исследования. При сборе, изучении и обработке собранных материалов и
эмпирических
данных
статистический
и
применялись
сравнительно-правовой
исторический,
методы,
а
логический,
также
анализ
нормативных и служебных материалов, изучение специальной литературы,
обобщение данных.
Нормативной и законодательной основой для исследования
являются Конституция Российской Федерации, Указы Президента РФ,
Законы «О прокуратуре Российской Федерации», ГПК РФ, АПК РФ,
8
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов
Российской
Федерации»,
постановления
и
определения
Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного
Суда
РФ
и
иные
нормативные
акты.
Проанализированы
обзоры
законодательства и судебной практики Конституционного Суда РФ за 1995
—2016 годы.
Эмпирическую базу исследования составил выборочный анализ
практики рассмотрения правовых актов судами в 1999-2016гг. по инициативе
прокуроров.
Автором
исследованы
более
30
Постановлений
Конституционного Суда РФ, а также статистические отчеты за 2014 - 2016
годы органов прокуратуры в целом по стране. В работе автором использован
личный опыт работы в качестве Советника Судьи Конституционного Суда
РФ (март-апрель 2016г.).
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие
основные положения, выносимые на защиту:
1.
Поскольку основные Законы субъектов Российской Федерации
предусматривают возможность обращения прокуроров в Конституционные
(уставные) суды субъектов Федерации, Уставные палаты с запросом о
толковании Конституций и Уставов, и соответствия им нормативных
правовых актов субъекта РФ, предлагается данный вид деятельности
прокурора законодательно закрепить в п. 6 ст. 35 Закона «О прокуратуре
Российской Федерации».
2.
Обоснована необходимость законодательного урегулирования
вопроса подсудности оспаривания прокурором нормативных правовых актов
Правительства Российской Федерации, поскольку в содержании п. 23
Федерального
конституционного
закона
«О
Правительстве
РФ»,
предусматривающим возможность обжалования актов Правительства РФ и
содержании п. 6 ст. 35 и п. 3 ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ»,
9
регулирующих право реагирования и оспаривания Генеральным прокурором
РФ правовых актов Правительства РФ не соответствующих Конституции РФ
и федеральным законам имеется несогласованность.
3.
случаях
В связи с тем, что Генеральный прокурор РФ ограничен в
обращения
в
Конституционный
Суд
РФ
с
запросом
о
конституционности правового акта по конкретному делу, предлагается
расширить его полномочия и предоставить подобное право на обращение вне
зависимости от конкретных дел.
4.
Обоснована
ответственности
необходимость
должностных
лиц
и
введения
административной
государственных
органов
за
несвоевременное исполнение решений суда по обращениям прокуроров в
связи с признанием противоречащих федеральному законодательству
правовых актов недействительными либо недействующими.
5.
Поскольку образовавшийся законодательный массив нуждается в
объединении, укрупнении, более четком упорядочении и систематизации,
предлагается принятие Федерального закона «О нормативных правовых
актах» и Свода законов. Так, Свод законов позволит избавиться от
устаревших или практически не применяемых законов, выявить законы,
регулирующие одни и те же отношения, а закон о нормативных правовых
актах определит требования, необходимые при нормотворчестве на будущее.
6.
Нормоконтроль суда должен состоять в изучении и оценке всего
оспариваемого нормативного правового акта, вне зависимости от объема
заявленных требований и признание незаконным в части, противоречащей
Конституции РФ, федеральному закону, даже если превышает заявленные э
требования, что будет способствовать приведению в соответствие с
Конституцией РФ большего количества правовых актов и созданию единого
правового поля в стране.
10
Структура и объем работы определены предметом и задачами
исследования. Работа состоит из введения, трех глав включающих семь
параграфов, заключения и списка литературы.
11
Глава 1. ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО
НАДЗОРА И СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО КОНСТИТУЦИОННОГО
КОНТРОЛЯ
1.1.
Прокурорский надзор в России: историко-правовой анализ
Учрежденная в 1722 г. тремя петровскими указами2 прокуратура
изначально была ориентирована прежде всего на надзорную деятельность,
охватывающую различные сферы административного управления, а также
Правительствующий сенат, являвшийся, по сути, высшим государственным
органом. Генерал-прокурор был «повинен сидеть в Сенате и смотреть
накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к
Сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и
порядочно, без потери времени, по Регламентам и указам отправлял, разве
какая законная причина к отправлению ему помешает», а также надзирать,
что «в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по
указам исполнялись» (п. п. 1 и 2 Указа от 27 апреля 1722 г.).3.
Функция прокурорского надзора сохранилась и после включения
прокуратуры
в
состав
Министерства
юстиции
(по
Императорскому
манифестуот 8 сентября 1802 г. «Об учреждении Министерств»4. Министр
юстиции был по должности Генерал-прокурором. В этом, между прочим,
историческое подтверждение возможности различных организационных
См.: "Об обязанностях Сенатских членов, о заседаниях Президентов Воинских Коллегий
Иностранной и Берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате Генерал и Обер-прокурорам, Рекетмейстеру,
Экзекутору и Герольдмейстеру, а в каждой Коллегии по Прокурору; о выбирании Кандидатов к оным
местам, и о чинении при сем выборе и баллотировании присяге по приложенной форме" от 12 января 1722 г.
// Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. Т. 6 (1720 - 1722). СПб., 1830. № 3877.
С. 479 - 480; "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции
надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей" от 18 января 1722 г. // Полное собрание
законов Российской империи. Первое собрание. Т. 6 (1720 - 1722). СПб., 1830. № 3880. С. 480; "О должности
Генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 г. // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание.
Т. 6 (1720 - 1722). СПб., 1830. № 3979. С. 662 - 664.
3
См.: Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. С. 284.
4
См.: Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. Т. 27 (1802 - 1803). СПб.,
1830. N 20406. С. 243 - 248.
2
12
моделей прокурорского надзора при его функциональной стабильности,
включая разные варианты соотношения прокуратуры и органов юстиции, в
том числе их объединение или «сожительство».
Концептуальный отход от петровской модели прокуратуры был
связан с Судебной реформой 1864 г. Ориентация на «содействие интересам
собственников посредством либерализации судебных учреждений»5 привела
к ликвидации общенадзорной функции прокуратуры и сужению полномочий
прокурора вне уголовной сферы. Прокуратура становится в основном
органом уголовного преследования и поддержания обвинения в суде.
Упраздненный
институт
общего
прокурорского
надзора
был
восстановлен спустя почти 60 лет уже в советский период. Первоначально он
оформился в рамках вновь созданной в составе Народного комиссариата
юстиции в 1922 г. (после ликвидации в ноябре 1917 г.6) Государственной
прокуратуры.
Конституция (Основной Закон) СССР 1977 г., воспринявшая прежний
подход к закреплению прокурорского надзора в формально-структурной
взаимосвязи с юрисдикционными институтами (раздел VII «Правосудие,
арбитраж
и
прокурорский
надзор»),
дополнила
характеристики
прокурорского надзора прямым указанием на цели обеспечения с его
помощью единообразного исполнения законов.
В период перестройки и последовавшей за ней радикальной
демократической трансформации оценка наделенной общенадзорными
полномочиями прокуратуры как якобы изобретенной В. Лениным в качестве
«инструмента проведения воли Коммунистической партии в косном и
неуправляемом обществе» и оставшейся существовать в виде «осколка
5
См.: Уортман Р. Властители и судии. Развитие правового сознания императорской России. М.,
2004. С. 281.
6
См.: П. 3 Декрета СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. "О суде" // СУ РСФСР. 1917. N 4. Ст. 50.
13
системы автократической власти» нашла поддержку в России и иных
постсоциалистических странах7.
Лапидарный и отсылочный характер посвященных прокуратуре норм
Конституции РФ 1993 г. стал своеобразным отражением компромисса между
сторонниками изложенной точки зрения и теми, кто все же полагал, что
переход к реальному конституционализму и связанное с этим усложнение
общественных
иполитических
связей,
множественность
отношений,
экономических,
сопровождающиеся
социальных
расширением
круга
субъектов государственного управления, появление принципиально новых
органов и организаций, действия и акты которых не должны противоречить
конституции и законам, равно как необходимость не только сохранить, но и
упрочить при соответствующем реформировании в новых условиях
государственно-правовые
структуры,
принципиально
совместимые
с
требованиями правового государства, - все это выступает побудительной
причиной активизации, а не ослабления общего надзора прокуратуры8.
Конституционный Суд РФ многократно обращался к различным
аспектам организации и деятельности прокуратуры. Это, в частности,
вопросы: назначения на должность и освобождения от должности
работников прокуратуры9; службы в органах и учреждениях прокуратуры10 и
проведения проверок сообщений о фактах правонарушений, совершенных
См.: Холмс С. Введение / Проблемы посткоммунистической прокуратуры // Конституционное
право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3. С. 48; а также другие материалы в этой рубрике,
отражающие видение прокуратуры авторами, в частности из Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии.
8
См., например: Бойцова В.В. Актуальные проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры //
Правоведение. 1991. № 2. С. 82; Грошевой Ю.М., Полянский Ю.Е. Рецензия на книгу Даева В.Г.,
Маршунова М.Н. "Основы теории прокурорского надзора" (Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1990) //
Правоведение. 1991. № 6. С. 113.
9
См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. N 17-П // СЗ РФ.
1999. N 51. Ст. 6364; Определения Конституционного Суда РФ: от 6 июля 2000 г. N 129-О // Архив КС РФ.
2000; от 15 февраля 2005 г. N 94-О // Вестник КС РФ. 2005. N 5.
10
См., например, Определения Конституционного Суда РФ: от 5 июля 2001 г. N 134-О // Вестник
КС РФ. 2002. N 1; от 3 октября 2002 г. N 233-О // СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1174; от 20 февраля 2003 г. N 86-О //
Архив КС РФ. 2003; от 20 октября 2005 г. N 361-О // Архив КС РФ. 2005; от 21 июня 2011 г. N 793-О-О //
Архив КС РФ. 2011; от 17 июля 2012 г. N 1316-О // Архив КС РФ. 2012; от 17 июля 2014 г. N 1728-О //
Архив КС РФ. 2014.
7
14
прокурорскими
работниками11;
участия
прокурора
в
уголовном12
и
гражданском13 судопроизводстве, а также в производстве по делам об
административных правонарушениях14; объектов и механизма реализации
надзорных полномочий прокуратуры15, включая характер и последствия
принятия актов прокурорского реагирования16; особенностей вовлечения
прокуратуры в сферу судебного нормоконтроля17.
Осмысление конституционно-правовой концепции прокуратуры,
прежде
всего
в
контексте
ее
общенадзорной
функции,
является
принципиально важным в современных условиях продолжающегося поиска
адекватного сопряжения ценностей «суверенного и сильного государства» с
признанием «свободы для развития в экономике, социальной сфере, в
гражданских инициативах» в качестве «лучшего ответа как на внешние
ограничения, так и на наши внутренние проблемы», что предполагает в том
числе совершенствование институтов надзора и контроля18. В этом плане
вопросы самой сущности прокурорского надзора, его места и роли в
конституционном
11
механизме
Российского
государства,
включая
См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2002 г. N 204-О // Архив КС
РФ. 2002.
См., например, Постановления Конституционного Суда РФ: от 17 июля 2002 г. N 13-П // СЗ РФ.
2002. N 31. Ст. 3160; от 4 марта 2003 г. N 2-П // СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1176; от 8 декабря 2003 г. N 18-П //
СЗ РФ. 2003. N 51. Ст. 5026; от 29 июня 2004 г. N 13-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804; от 11 мая 2005 г. N 5П // СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2194; от 2 июля 2013 г. N 16-П // СЗ РФ. 2013. N 28. Ст. 3881.
13
от 20 января 2004 г. N 14-О // Архив КС РФ. 2004; от 25 марта 2004 г. N 84-О Архив КС РФ. 2004;
от 18 декабря 2007 г. N 831-О-О // Архив КС РФ. 2007; от 28 мая 2009 г. N 589-О-О // Архив КС РФ. 2009; от
22 апреля 2010 г. N 547-О-О // Архив КС РФ. 2010; от 20 октября 2011 г. N 1365-О-О // Архив КС РФ. 2011;
от 25 февраля 2013 г. N 200-О // Архив КС РФ. 2013; от 21 ноября 2013 г. N 1782-О // Архив КС РФ. 2013; от
20 февраля 2014 г. N 402-О // Архив КС РФ. 2014.
14
См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 25 сентября 2014 г. N 2156-О //
Архив КС РФ. 2014.
15
См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П // СЗ РФ.
2000. N 9. Ст. 1066; Определения Конституционного Суда РФ: от 21 февраля 2008 г. N 86-О-О // Архив КС
РФ. 2008; от 13 октября 2009 г. N 1340-О // Архив КС РФ. 2009; от 27 января 2011 г. N 90-О-О // Архив КС
РФ. 2011; от 21 апреля 2011 г. N 449-О-О // Архив КС РФ. 2011; от 19 июня 2012 г. N 1156-О // Архив КС
РФ. 2012; от 25 февраля 2013 г. N 325-О // Архив КС РФ. 2013; от 17 июля 2014 г. N 1573-О // Архив КС РФ.
2014.
16
См., например, Определения Конституционного Суда РФ: от 24 февраля 2005 г. N 84-О // Архив
КС РФ. 2005; от 24 марта 2005 г. N 110-О // Архив КС РФ. 2005; от 16 февраля 2012 г. N 270-О-О // Архив
КС РФ. 2012; от 23 октября 2014 г. N 2344-О // Архив КС РФ. 2014.
17
См., например, Постановления Конституционного Суда РФ: от 11 апреля 2000 г. N 6-П // СЗ РФ.
2000. N 16. Ст. 1774; от 18 июля 2003 г. N 13-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
18
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г. // Российская газета.
2014. 5 дек.
12
15
соотношение с доктриной разделения властей и прочими направлениями
(формами) государственной контрольно-надзорной деятельности, равно как
вопросы оснований и порядка реализации прокуратурой проверочных
мероприятий, приобретают особую актуальность.
Модификации подверглась и собственно конституционная основа
прокуратуры через внесение поправок в Конституцию РФ19. С одной
стороны, это подтверждает конституционную ценность прокуратуры, ее
прочную взаимосвязь с институтами конституционного строя. С другой очевидную
незавершенность
процесса
определения
конституционно-
правовой парадигмы ее развития. Сегодня во многом остается открытым
вопрос
определения
основных
направлений
реформирования
законодательства о прокуратуре и прокурорском надзоре, в связи с чем
представляется вполне обоснованным подход Конституции, связанный не
только
с
сохранением,
но
в
определенной
мере
и
расширением
дискреционных возможностей законодателя в этой сфере.
Вместе с тем в настоящее время остается слабо разработанным целый
ряд
связанных
с
обсуждаемым
институтом
фундаментальных
конституционных проблем. Это проявилось в том числе в ходе рассмотрения
Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности отдельных
положений Федерального закона «О прокуратуре РФ» в части осуществления
на их основе прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности
некоммерческих организаций20. Как в рамках позиций сторон по данному
делу, так и в полученных на запросы Конституционного Суда ответах
См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде
Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 548.
20
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 2-П по делу о проверке
конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального
закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации
правозащитных общественных объединений "АГОРА", межрегиональной общественной организации
"Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное
историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной
общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам
"Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и
экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда
"Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной // СЗ РФ. 2015. N
9. Ст. 1389.
19
16
научных учреждений и специалистов получили отражение различные, в чемто взаимоисключающие подходы, касающиеся специфики прокурорского
надзора, необходимой и обоснованной степени детализации его правового
регулирования,
возможностей
проведения
прокурорского
надзора
в
инициативном порядке и т.п.21. На этом фоне появился и законопроект,
предусматривающий в целях преодоления «избыточного административного
давления на бизнес» запрет осуществления прокуратурой проверочных
мероприятий,
если
это
«отнесено
к
компетенции
уполномоченных
государственных и муниципальных органов»22.
При этом «незамеченными» остались другие оценки Постановления (в
том числе высказанные от имени Конституционного Суда), связанные с
указанием на принципиальную ошибочность самой постановки вопроса о
том, «кто выиграл процесс»: прокуратура или НПО; главный смысл
рассмотренного дела и принятого Постановления заключался в поиске
баланса
между
конституционными
ценностями
эффективной
государственной власти, с одной стороны, и институтами гражданского
общества - с другой23. Очевидно, что демократическим институтам
гражданского общества нужны сильныеконтрольно-надзорные институты
государства24, включая прокуратуру, и Постановление Конституционного
Суда направлено на сбалансированное обеспечение в равной мере частных и
публичных интересов. Сформулированные в Постановлении (по существу,
впервые в конституционно- судебной практике) подходы к определению
конституционной природы прокуратуры и прокурорского надзора нуждаются
в доктринальном анализе.
См., например: Проверять, но не бесконечно // Ведомости. 2015. 18 февр.; Прокуратуре временно
прописан другой закон // Независимая газета. 2015. 18 февр.; Сроки поджимают // Новые известия. 2015. 18
февр.
22
См.: Проект Федерального закона N 738696-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О
прокуратуре Российской Федерации" (внесен 6 марта 2015 г. членом Совета Федерации ФС РФ О.А.
Казаковцевым). URL: http://asozd2.duma.gov.ru.
23
См.: Развитие гражданского общества невозможно без сильных институтов власти. РАПСИ. 2015.
17 февр. (URL: http://rapsinews.ru/judicial_news/20150217/273180355.html).
24
См.: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской
Федерации. М.: Формула права, 2008. С.50.
21
17
1.2. Становление и развитие института
конституционного надзора в России
Пройдя
длительный
путь
формирования,
российский
институт
конституционного контроля подвергся наиболее значимым изменениям в
советский период отечественной истории. Генезис его можно отнести к 1980
г., что связано с принятием Конституции РСФСР. После принятия
Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. конституционный
контроль на практике не применялся.
Конституции СССР 1977 г. и
Конституция РСФСР 1978 г. усилили монополию действующего союзного
законодательства. Следующий этап развития приходится на 1985 г., который
характеризуется
реформами
во
всех
сферах
жизни
и
началом
конституционных реформ в Советском государстве.
Президент СССР был наделен полномочиями в сфере правовой защиты
Конституции. Но, несмотря на это, в сфере конституционного контроля
оставался ряд нерешенных проблем.
История развития конституционного судопроизводства претерпевало
множество изменений.
Конституционный Суд Российской Федерации занимает особое место в
системе органов государственной власти. Относясь к ветви судебной власти,
он реализует специфический вид правосудия – конституционное, которому
присущ особенный механизм организации и действия. Наряду с другими
видами правосудия, конституционное правосудие реализует важнейший
принцип общеправового свойства – принцип защиты прав и свобод человека
и гражданина.
Конституционные принципы российского судопроизводства едины для
всех случаев рассмотрения дел, вне зависимости от их категории. Общие
принципы конституционного судопроизводства совпадают с общими
принцами
любого
судопроизводства.
Принципы
конституционного
18
судопроизводства – основные руководящие начала и совокупность идей,
которые
выражают
содержание,
порядок
и
основные
направления
конституционного судопроизводства.
Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина включает
много компонентов, среди которых важное место занимает судебная защита.
Среди видов судопроизводств конституционное судопроизводство, вне
всяких сомнений, играет ведущую роль. Эта роль реализуется через институт
конституционного контроля. Функции Конституционного суда Российской
Федерации, равно как и его полномочия, закреплены законодательно, причем
на уровне Конституции и федерального конституционного закона.
Возникновение
и
развитие
института
конституционного
контроля в России.
Развитие идей конституции и конституционализма в России XIX века,
продвижение Российской империи к конституционной монархии (начало
ХХ в.), демократические преобразования Временного правительства (март –
октябрь 1917 г.) – все это оказало существенное влияние на развития
российского
конституционализма
демократические
называемыми
традиции,
дворянским
и
российской
возникновение
и
разночинским
Конституции.
которых
этапами
связано
Так,
с
так
революционного
движения в России, а также первой и второй буржуазно-демократическими
революциями, получили развитие и в советский период отечественной
истории, и тем более в рамках современного конституционного процесса.
Формирование конституционного судопроизводства в России началось
с 1918 года, то есть с того момента как в России был принят первый акт,
имевший соответствующее юридическое, социальное и политическое
значение, то есть Конституция.
Уже с начала XIX в. в России получили развитие либеральные
конституционные идеи. Эти идеи развивались как учеными (правоведами и
политологами), так и представителями передового дворянства.
19
Такие
проекты
послужили
«фундаментом»
для
последующего
формирования и развития государственно - правовых институтов в России.
Например, существенное влияние оказали конституционные проекты
Сперанского М.М., подготовленные им по поручение Александра I . Им был
подготовлен ряд проектов.
Основная
цель
вышеуказанных
документов
–
ограничение
самодержавия в какой-либо части.
Данные цели не были реализованы в последующем. В 1810 году был
создан Государственный совет, который должен был первоначально
осуществлять
«общее
соединение
всех
государственных
сил».25
В
дальнейшем Государственный совет превратился в совещательный орган при
императоре.
В этом смысле интерес представляют как первые конституционные
идеи декабристов, так и официальные проекты разработчиков планов
государственного переустройства России, а также труды исследователей этой
проблематики второй половины XIX в.
Так, М.М. Ковалевский, был против субъективного метода в
социологии, неокантианского противопоставления общественных наук
естественным,
основным
социологическим
законом
закон
прогресса,
который заключался в росте социальной солидарности. Он утверждал, что
классовая борьба это признак незрелости или, напротив, «вырождения»
определенного общественного строя. Например, в сравнении истории
Англии, Франции и других стран Ковалевский хотел показать опасность
разжигания социальных противоречий, которые приведут к революции.
Отсюда и появилась его политическая доктрина конституционной, или
«народной», монархии, на которую он возлагал миссию верховного
посредника между классами и защиты интересов народных масс.
Абросимова Е.Б. Судебная власть в Российской Федерации: система ипринципы – М. Инс-т права
и публ. Политики, 2009, С. 160.
25
20
Послеоктябрьское развитие конституции явилось ломкой имперской
системы государства и становлением основ нового государственного
устройства.
Три российские конституции советского периода (1925, 1937 и 1978 гг.)
принимались вслед за конституциями Союза Советских Социалистических
Республик 1924, 1936 и 1977 гг. и, следовательно, отражали их основные
принципы.
Поэтому
целесообразно
характерные
черты
указанных
конституций рассмотреть на основе предварительной характеристики
конституций «общесоюзных».
В 1924 году была принята Конституции СССР, в которой была
закреплена исключительная компетенция Союза ССР.
В 1936 году была принята Конституция СССР. Её особенностью была
уменьшение конституционного контроля. 26Был образован Верховный Совет
СССР и его Президиум.
В след за Конституцией СССР 1977 года, начался новый этап развития
института конституционного контроля.
Провозглашение политики перестройки весной 1985 г. отложило
особый след на дальнейшее совершенствование правовой базы и практики
местных органов власти. Это находило отражение в избрании новейших
приоритетов улучшения способов привлечения граждан к решению вопросов
местного значения.
В
конце
80-х
годов
начали
активно
обсуждать
проблему
конституционного контроля. М.С. Горбачеву принадлежит Идеологическая
парадигма возникновения специализированного органа, контролирующего
соответствие законов и др. правовых актов Конституции Советского Союза.
В
1988
г.
Конституцией
РСФСР
закреплено
двухступенчатое
построение законодательного органа власти:
- Верховный Совет РСФСР - постоянно работающий орган
Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.:
Юстицинформ, 2015. С.15
26
21
- Съезда народных депутатов РСФСР.
Комитет конституционного надзора Союза ССР нередко подвергается
негативному анализу. Но не будем выпускать из виду, что, этот орган
был первым органом, который осуществлял полномочия по разрешению
проблем о соответствии нормативных актов Конституции, невзирая на то,
что его возникновение приходится на сложное для государства время. Его
акты отразили итоги его деятельности. Они признали ряд положений
законодательства Советского Союза неконституционными.
В течение 1990 г. в обществе и стране свершились события, в корне
модифицировавшие
советский
конституционный
строй,
общественно-
политическую систему, финансовые взаимоотношения. Состоялись выборы в
республиканские и местные Советы, в связи с чем завершилась процедура
образования системы обновленных органов государственной власти.
Вследствие
существенного
роста
общественно-политической
деятельности граждан наступает стремительное увеличение неформальных,
нетрадиционных групп, движений и организаций. В СССР в 1989 г.
насчитывалось около 30 тыс. независимых социальных организаций,
имевших различную направленность. Именно в 1989 г. стали массово
появляться в стране политические партии.
В течение 1990 г. в обществе и государстве произошли события, круто
изменившие динамику советского конституционного строя, экономические
отношения, политический механизм.
В Союзе ССР на национальной почве начали возникать конфликты и
волнения, которые повлекли людские потери. Помимо этого, экономическую
сторону гос-ва стали потрясать начинавшиеся еще в период перестройки
социальные проблемы и шахтерские забастовки. В данной ситуации начались
обсуждения вопросов о введении должности Президента в Союзе ССР в
СМИ, а также в научных и политических кругах.
22
О целесообразности учреждения должности Президента велись
широкие и ожесточенные обсуждения в СМИ, в научных кругах и на
официальном уровне. Вследствие референдума большая часть населения
РСФСР выступила за учреждение поста президента. Это ключевое, однако,
не полное обоснование произошедших структурных и функциональных
изменений в механизме политической власти государства. Нужно отметить,
что существует большое количество иных субъективных и объективных
факторов, нуждающихся в отдельном анализе. Во-первых, что благодаря
внедрению должности Президента РСФСР, желание заполонить своего рода
"вакуум" власти, появившийся в государстве в ходе осуществления
политических и экономических реформ, вследствие проведения в различных
областях существования российского народа конструктивных, но не всегда
предсказуемых и последовательных согласно собственным результатам
реформ. Кроме того, учреждение должности Президента в СССР связано в
какой-то степени и с потребностью компенсировать неблагоприятные
результаты при помощи эффективности власти президента.
Для периода, который мы рассматривает, с одной стороны характерны
постепенная легализация новых социально-экономических, политических
ценностей и отношений, а с другой – десоветизация содержания
конституционного законодательства.
Важнейшим этапом, в истории развития конституционного
судопроизводства стало образование Конституционного суда РСФСР.
Принцип разделения властей был формально введен в Конституцию
РСФСР в апреле 1992 г. Как выяснилось, форма разделения властей,
разработанная «на скорую руку», была недееспособной. Понимание деления
властей как идейной основы и конституционного принципа приобрело
положительную динамику в постсоветский период. Закрепить принцип
оказалось мало, необходимо было грамотно разделить обязанности.
23
Некачественная модификация деления властей принуждала исполнительную
и законодательную власти регулярно между собой враждовать.
Окончательно
принцип
разделения
властей
был
закреплен
в
Конституции Российской Федерации 1993 г.
Понятие
«конституционного
судопроизводства»
претерпевала
множество изменений и дополнений, его толкованием занимались и юристы
и правоведы.
Некоторые ученые, такие как Бахрах Д.Н., придерживались теории о
том, что конституционное судопроизводство является видом юридического
процесса.
В
настоящее
«конституционное
процессуальных
время,
кроме
юридической
судопроизводство»
документах
термин
литературы,
встречается
и
в
«конституционное
термин
действующих
производство»
употребляется в различных нормативно-правовых актах.
Наиболее
точное
толкование
термину
«конституционное
судопроизводство» на основании Постановления Конституционного Суда РФ
от 16 июня 1998 г. № 19-П
27
вынес Конституционный Суд, который назвал
конституционное судопроизводство специфической формой правосудия, то
есть судопроизводство есть способ осуществления, реализации правосудия.
Рассмотрев основные принципы конституционного судопроизводства,
необходимо
отметить
непосредственное
еще
закрепление
два
принципа,
в
Конституции
которые
РФ
и
получили
ФКЗ
«О
конституционном суде РФ», как доступность и справедливость. В
юридической литературе они получили название – легальные.
Рассматривая этот вопрос, нельзя не остановиться на общеправовых
принципах, которые лежат в основе принципов судопроизводства, в том
числе конституционного.
27
Конституционное право Российской Федерации: учебник для студентов, обучающихся по
направлению подготовки "Юриспруденция" (квалификация "бакалавр") / И.А. Алжеев, И.Б. Власенко, Е.Ю.
Догадайло и др.; отв. ред. С.И. Носов. М.: Статут, 2014. С.98
24
Принцип равноправия имеет большое значение в формировании
правового положения личности, так как действие этого принципа прямо
указывает на степень защиты и реализации прав, свобод, законных интересов
личности и других демократический принципов в данном государстве.
Принцип равенства и равноправия сторон содержится и в Конституции
РФ, который закреплен в части 1 статьи 19: «Все равны перед законом и
судом».
Это
можно
истолковать
следующим
образом:
не
должны
устанавливаться нормы права, ограничивающие права различных людей или
групп населения в отношении закона и суда. Значение формального
равенства заключается в том, что все индивиды с рождения имеют одни и те
же права, и никто не пользуется большими привилегиями в отношении
стартовых
возможностей,
осуществление
которых
зависит
от
индивидуальности каждого человека.
Закон не может наградить одних значительным количеством прав и
свобод, а другим даровать только обязанности. Здесь существует некий
баланс между распределением каждого из них и абсолютным равенством
граждан. Отсюда следует, что равными правами и обязанностями наделяются
все
люди,
впоследствии
между
которыми
возникают
двусторонние
правоотношения.
Особое место имеет равенство всех перед судом, выражающееся в
наличии у граждан равных процессуальных прав и обязанностей. Суд
представляет
собой
наиболее
действенный
инструмент
защиты
и
восстановления прав и свобод при возникновении спора или при их
нарушении.
Главной особенностью такого явления является то, что независимо от
наличия гражданства того или иного государства, и даже лицам без
гражданства предоставляется возможность охраны их прав, а также
предусматривается
одинаковая
ответственность
за
то
или
иное
правонарушение. Иначе говоря, при любом судопроизводстве суды не
25
выделяют и не отдают предпочтения субъектам судебного процесса по
признакам социальной или политической принадлежности и действуют
независимо от того, входит ли этот гражданин в какие – либо общественные
объединения или в независимости от его убеждений.
Суд не допускает дискриминации во время разбирательства того или
иного дела. За общим для всех равенством перед судом следует и единство
суда.
Запрещается
образование
какого-либо
специального
суда,
осуществляющего правосудие для отдельных людей по расовому или иному
признаку. Создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных
настоящим Федеральным конституционным законом, также не допускается.
Принципы равенства и равноправия, закрепленные в Конституции РФ,
являются неотъемлемой частью жизни граждан и неграждан, а также лиц без
гражданства. Данные основы гарантируются демократическим государством,
выражением которой служит обеспечение равенства между людьми,
отсутствие всяких признаков дискриминации и ущемления прав. Кроме
этого, она дарует всем политическую, экономическую, социальную и
духовную независимость и наделяет равными обязанностями.
Институт конституционной юстиции играет важную роль в
процессе становления правовой государственности и формирования
гражданского общества в России.
Современный этап социально-политического развития российского
общества
характеризуется
двумя
взаимосвязанными
процессами
–
становлением правового государства и формированием гражданского
общества. Наличие правового государства является условием и принципом
развития гражданского общества, и наоборот. Поэтому взаимодействие с
институтами гражданского общества для современного государства – одна из
важнейших задач.
26
Очевидна взаимообусловленность двух процессов – формирование
гражданского общества и становление правового государства как ядра
политической системы общества.
Важнейшим условием становления правового государства является
последовательная реализация принципа разделения властей.
Принцип разделения властей является главным организационным
компонентом
государства.
Он
ориентирован
на
рационализацию
государственных функций и возможностей. Правовой наукой в облике
естественных
признается
концепция
гражданских
(индивидуальных),
общественно-политических, экономических, общественных и культурных
прав личности, которые содержатся во Всеобщей декларации прав человека
1948 г. и в иных международных актах.
С
начала
1990-ых
годов
основные
части
стран
стремились
руководствоваться принципом разделения властей. Только для Хорватии и
Югославии в 90-е годы было свойственно отсутствие действенного
разделения властей и преобладание исполнительной власти над прочими
ветвями власти.
Утверждается, что нынешняя демократия базируется на главенстве
закона, что призвано определить и закрепить институциональные рамки
демократии. Такого рода аспект в особенности свойственен для стран Юговосточной и Центральной Европы.
Теория разделения властей, как логическое продолжение развития
западноевропейских политико-правовых идей XVII–XVIII вв., изначально
стала частью формировавшейся параллельно теории правового государства.
Уже в трудах Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и Гегеля четко прослеживаются
теоретические
посылки,
касающиеся
внутренней
структуры
государственной власти, неотделимой от государственной целостности.
Российская государственно-правовая наука XVIII – начала ХХ вв. не
осталась в стороне от разработки концепции разделения властей. Мысль о
27
необходимости разделения функций государства присутствует в наследии
С.С. Десницкого и М.М. Сперанского. Идея доминирования законодательной
власти, проходящая красной нитью сквозь конституционные проекты
декабристов, вовсе не исключала возможности выделения ветвей власти.
Апология абсолютизма А.Д. Градовского также соседствовала с принципом
разделения властей. Конституционную монархию с присущей ей моделью
разделения властей считал идеальной формой государства Б.Н. Чичерин.
Твердо стоял на позициях разделения властей В.М. Гессен. Той же позиции
придерживался и Н.М. Коркунов, который, вместе с тем, не сводил
функциональный механизм государства к жесткой трехзвенной схеме.
Таким образом, отечественные исследователи еще в дооктябрьский
период видели в реализации принципа разделения властей залог повышения
эффективности функционирования механизма государства, в том числе в
контексте развивающейся теории конституционализма.
Современные подходы к решению проблемы разделения властей
можно свести к двум основным направлениям. Представители первого
возводят принцип разделения властей в ранг общей теории. Сторонники
второго считают, что разделение властей – это не статика, а динамичный
процесс, не общая теория, а принцип, реализующийся в зависимости от
динамики механизма государства.
Поэтому для сторонников каждого из названных подходов к решению
проблемы разделения властей сам принцип разделения остается незыблемым,
различие состоит только в возможности вариативного подхода к схеме
разделения властей, которая, в свою очередь опосредована особенностями
конкретной государственно-правовой системы.
Устройство судебной власти четко свидетельствует, что только
единство и совокупное
исследование деятельности абсолютно всех ее
компонентов предоставляет вероятность раскрыть ее характер как власти
28
государственной, встроенной в концепцию всех ветвей власти и в то же
время способной к выделению как элемент целого в отдельную ветвь.
Осуществление
правосудия
различается
от
других
областей
общественной жизни особенным предметом государственного воздействия,
куда входит внутренне единая концепция социальных взаимоотношений,
владеющих высокой ценностью для
общества и государства. Это
обусловлено тем, что с одной стороны, особенными целями, стоящими перед
судебной деятельностью по защите человека и осуществлении его
легитимных прав и интересов, с иной – специфичностью способа данной
деятельности, что исполняется в особенной процессуальной форме,
представляющей
более
сложную,
разветвленную
и
подробно
урегулированную из всех юрисдикционных процедур.
Характеризуя
главные
функции
судебной
власти,
необходимо
обозначить, что на сегодняшний день слово «правосудие» не обнаружило
собственного легального установления в нормативных правовых актах.
Например,
правосудие
рассматривается
равно
как
«особенный
тип
государственной деятельности, содержанием которой представляется анализ
и разрешение судами разных общественных конфликтов, сопряженных с
реальным либо предполагаемым нарушением норм права»28.
Можно
сказать,
что
социальная
определенность
области
осуществления правосудия указывает о ее существенной значимости во всем
механизме общественного управления и конституционного регулирования в
государстве.
Практика многочисленных государств, давным-давно учредивших
разделение властей, указывает на то, что его значимым компонентом
представляется определенный баланс возможностей между президентом и
парламентом, осуществляющим контроль правительства. В РФ в нынешний
период подобного равновесия не существует в силу ряда факторов.
28
Перевалов В.Д. Теория государства и права. Норма, 2014., с.75.
29
Представляется целесообразным остановиться на ключевых из данных
проблем.
Прежде всего, в РФ отсутствует точное законное закрепление
возможностей каждой из ветвей государственной власти, что размазывает
принцип разделения властей в вопросах учреждения структур и элементов
функционирования государства в целом. Нет взаимодействия ветвей власти
из-за того, что каждая из ветвей государственной власти стремится достичь
установленных целей только лишь на основе своей независимости,
самостоятельности,
исключительности.
Связь
ветвей
российской
государственной власти, как правило, ограничивается взаимовлиянием
законодательной и исполнительной федеральных властей, а кроме того
взаимодействием федеральных органов власти с областными органами
государственной власти субъектов Федерации. Правовое обеспечение не
отлажено, а аппарат взаимодействия ветвей власти не отрегулирован. Отсюда
– невысокая эффективность ветвей власти.
Согласно базисным проблемам государственной политики все ветви
власти обязаны функционировать сбалансированно, по-другому никак не
представляется возможным управлять обществом – обратной стороной этому
являются беспорядок и распад.
Гражданское общество имеет разветвленную систему независимых от
государства
социальных
институтов,
реализующих
повседневные
индивидуальные и коллективные потребности29.
Необходимо особо подчеркнуть, что характерной чертой социальноклассовой структуры современного развитого гражданского общества
является преобладание в ней так называемого среднего класса как прослойки
индивидов с относительно высоким уровнем материального достатка.
По
мнению
Дж.
Локка,
образование
гражданского
общества
знаменуется изменением системы социальных ценностей.
29
1995.
Витюк В.В. Становление идеи гражданского общества и ее историческая эволюция. – М.: Мысль.
30
К наиболее актуальным проблемам современной России можно
отнести следующие:
– проблему
построения
обеспечением гарантий
правового
государства,
связанную
с
реализации законных интересов человека и
гражданина при безусловном подчинении государственного аппарата закону;
– проблему развития гражданского общества – в том его аспекте,
который касается, прежде всего, не наличия организаций, формально
призванных содействовать реализации негосударственных и неполитических
интересов свободных индивидов-собственников, а создания реальных
механизмов указанной реализации;
– проблему правотворчества, особенно подзаконного, связанную с
настоятельной
необходимостью
осуществления
эффективного
конституционного контроля на всех уровнях – и федеральном, и субъектов
федерации.
Право охраняется и в необходимых случаях реализуется государством в
лице органов его аппарата. Государство никогда не относилось и не могло
относиться безразлично к издаваемым или санкционируемым им актам. Для
обеспечения их функционирования государство прилагает огромные усилия,
ибо неэффективность правовых актов в практике их применения ведет к
падению престижа государства и его институтов.
Правовое государство остается пока идеалом, но, в то же время, служит
ориентиром,
программным
требованием.
Создание
предпосылок
для
правового государства едва ли возможно без длительного переходного
периода. Политики и юристы называют множество путей и способов
формирования правового государства в России, но основными из них
являются совершенствование законодательства, восстановление уважения к
праву и элементарной законности, правовое просвещение.
Эффективное функционирование института конституционной юстиции
является одним из значимых факторов гарантированности прав и свобод
31
человека и гражданина в Российской Федерации. Поскольку охранительные
гарантии реализуются, в основном, через правоохранительную систему,
конституционная юстиция, которая является ее неотъемлемой частью, играет
в этом процессе очевидную роль.
Необходимо также обосновать место Конституционного Суда в
системе органов государственной власти Российской Федерации.
Разделение властей – один гарантов прав и свобод человека, особенно в
тех государствах, где осуществление предоставленной концепции содержит
более крепкие устои, демократические основы нашли самое широкое
определение. Второе преимущество государственной системы, основанной
на
принципе
разделения
внутриполитического
властей
положения
–
относительная
государства,
что
дает
устойчивость
возможность
выходить из критических ситуаций на основе общепризнанных норм
конституции, с помощью консенсуса социальных сил.
Развитие
правового
государства
заключается
в
отношении
с
последовательной демократизации сообщества, установлением правовых
основ государств, соблюдением правопорядка и принципа законности. Для
становления такого государства необходимо стабильная направленность
общества
и
государства
на
демократические
принципы,
а
это
идеологическое, общественно-политическое, религиозное многообразие,
основные права, умение государственных структур работать в режиме
разделения властей, периодических независимых выборов, сменяемости
власти, политической терпимости.
Современные подходы к решению проблемы разделения властей
можно свести к двум основным направлениям. Представители первого
возводят принцип разделения властей в ранг общей теории. Сторонники
второго считают, что разделение властей – это не статика, а динамичный
процесс, не общая теория, а принцип, реализующийся в зависимости от
динамики механизма государства.
32
Поэтому для сторонников каждого из названных подходов к решению
проблемы разделения властей сам принцип разделения остается незыблемым,
различие состоит только в возможности вариативного подхода к схеме
разделения властей, которая, в свою очередь опосредована особенностями
конкретной государственно-правовой системы.
Судебная и исполнительная ветви власти, хоть и обладают собственной
областью деятельности, однако функционируют от имени и во исполнение
закона.
Особую роль в концепции организаций государственной власти
призвана исполнять судебная власть, обладающая, равно как и прочие ветви
власти, собственной системой30.
Судебная
власть
обладает
своей
спецификой,
так
как
она
реализовывает подобную особенную форму общегосударственной работы,
которая координационно формируется в качестве концепции правосудия.
Характерные черты данной формы состоят в следующем.
Во-первых,
ее
выполнение
устремлено
в
особенную
область
деятельность страны, в какой выкристаллизовываются правозащитные,
упорядочивающие и правоприменительные компоненты содержания власти,
ставятся основные принципы практического и законного равноправия
абсолютно всех общественных групп и слоев населения, каждого отдельно
взятого гражданина перед законом и судом. В силу этого область правосудия
обретает независимый вид во всей деятельности государства, этим и
обуславливается ее фиксирование в каждой соответствующей Конституции в
свойстве единичного, целого блока.
Во-вторых, осуществление представленной формы обладает точной
направленностью на выполнение судебной политики в стране. Вероятность
вычленения собственно судебной политики говорит о ее особенного рода
30
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года)
(с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от
30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ)) // Российская газета от 25 декабря 1993 г.; СЗ РФ. – 2009. – №
4.
33
действии на общественность в установленной области жизнедеятельности с
целью приведения его к желанным структурным и многофункциональным
данным.
Устанавливая судебную систему РФ, Основной закон и федеральный
конституционный закон определяют полный список судов, исполняющих
правосудие, показывая тем самым одну причину учреждения судебных
органов – посредством конституционного закрепления и исключая в том
числе и вероятность формирования каких-либо чрезвычайных судов.
Одновременно с тем судебная власть олицетворяется индивидуальным
составом судей и привлекаемых к исполнению правосудия представителей
народа. Права и полномочия судей разных звеньев и типов судов отличаются
между собой, однако положение абсолютно всех судей РФ в силу закона
представляется общим.
Осуществление
правосудия
отличается
от
других
областей
общественной жизни особенным предметом государственного воздействия,
куда входит внутренне единая концепция социальных взаимоотношений,
владеющих высокой ценностью для
общества и государства. Это
обусловлено тем, что с одной стороны, особенными целями, стоящими перед
судебной деятельностью по защите человека и осуществлении его
легитимных прав и интересов, с иной – специфичностью способа данной
деятельности, что исполняется в особенной процессуальной форме,
представляющей
более
сложную,
разветвленную
и
подробно
урегулированную из всех юрисдикционных процедур.
Расширение компетенции Конституционного Суда РФ берет свое
начало с апреля 2003 года.
Конституционный суд РФ представляет собой часть организационноправового механизма формирования и выражения воли народа.
Конституционный Суд РФ входит в единую судебную систему России,
осуществляет от имени РФ основную функцию - правосудие.
34
Конституционный
конституционной
государства,
контроль
законности,
гарантирование
направлен
поддержание
прав
и
на
обеспечение
единства
федеративного
свобод
личности,
развитие
политических, экономических, социальных и духовных основ российского
конституционного государства. Контроль осуществляют органы публичной
власти за Конституционным Судом РФ.
Свойства решений Конституционного Суда РФ:
- общеобязательность;
- окончательность;
- непосредственность действия;
- непреодолимость.
Конституционный суд РФ – особый государственный орган, о его
создании
первый
заговорил
Михаил
Горбачев.
Но
идею
создания
Конституционного суда удалось реализовать лишь в 1988 году. В статье 125
Конституции Советского Союза появились первые изменения и дополнения,
касающиеся нового контролирующего органа. В документе было прописано,
что в Комитете конституционного надзора (далее – ККН СССР) будет
работать целая структура политологов и юристов в количестве 23 человек.
Кроме этого, в составе ККН СССР входили представители каждой союзной
республики. Всего 23 члена Комитета избирались Съездом народных
депутатов Советского союза.
Основной задачей ККН СССР - проверка на конституционность всех
актов Генпрокурора Советского Союза, законопроектов и законов. В 1991
году ККН СССР прекратил свое существование. В конце 1991 года ККН
СССР перестал существовать в качестве образования. При этом завершение
деятельности было оформлено по собственной инициативе участников. 15
декабря 1990 года был создан Конституционный Суд, члены которого
избирались непосредственно представителями съезда РФ, а деятельность
структуры прописывалась в отдельном законопроекте. 12 июля 1991 года
35
был утвержден закон о КС РФ. Уже в начале1993 года КС РФ был распущен.
Летом 1994 года принят обновленный закон о Конституционном суде РФ, а в
1995 году полностью закончилась комплектация суда.
Конституционный Суд РФ решает вопросы права с позиции
Конституции РФ как основного закона, и закрепленных в ней принципов и
норм.
Осуществляя
свою
деятельность,
Конституционный
Суд
РФ
воздерживается от установления фактических обстоятельств дела, чем
отличается от иных судов.
Таким образом, относясь к ветви судебной власти, Конституционный
Суд РФ реализует специфический вид правосудия – конституционное,
которому присущ особенный механизм организации и действия. Наряду с
другими видами правосудия, конституционное правосудие реализует
важнейший принцип общеправового свойства – принцип защиты прав и
свобод человека и гражданина.
1.3. О соотношении специализированного конституционного контроля и
неспециализированного конституционного надзора в России
Конституционный Суд РФ и прокуратура РФ – государственные
органы Российской Федерации, каждый из которых имеет самостоятельный
предмет деятельности, свои цели и задачи, объект контроля и надзора,
значительно отличающиеся по способам и юридической силе принимаемых
решений.
Конституционный Суд РФ осуществляет конституционный контроль,
представляющий собой особую сферу деятельности судебной власти,
обеспечивающий
верховенство
российской
Конституции
и
ее
непосредственное действие на всей территории страны.
Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между
федеральными
органами
государственной
власти,
между
органами
36
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов
РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ.
По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и
позапросам судов Конституционный Суд РФ проверяет конституционность
закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в
порядке, установленном федеральным законом. Предоставленные Основным
Законом права дают возможность Конституционному Суду РФ поддерживать
и укреплять конституционный строй России.
В Постановлении от 27 января 2004 г. № 1-П31 Конституционный Суд
РФ обосновал вывод о том, что допустима жалоба гражданина на нарушение
конституционных прав и свобод, в которой оспаривается конституционность
как федерального закона, так и нормативного акта Правительства РФ, если
имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с
данным федеральным законом и если эти акты применены или подлежат
применению в конкретном деле в неразрывном единстве. Более того, в
Постановлении от 14 мая 2009 г. № 8-П32 по делу о проверке
конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления
Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее
предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды,
размещение отходов, другие виды вредного воздействия» Конституционный
Суд РФ проверил конституционность постановления, вместе с которым
закон, находящийся с ним в нормативном единстве, не был применен.
Исходя из смысла Конституции РФ и роли Конституционного Суда
РФ в обеспечении ее полноценного действия, можно сформулировать
следующие его основные функции: как высшего судебного органа России по
защите конституционного строя; как высшего арбитра в конституционных
спорах между ветвями российской власти, а также между властью и
31
32
СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403.
СЗ РФ. 2009. № 22. Ст 2752.
37
обществом, между властью и гражданином; как высшего арбитра в коллизиях
российского законодательства с международными правовыми нормами33.
Под конституционным контролем понимают: а) такую систему
отношений
между
органами
публичной
власти,
при
которой
контролирующий орган может отменить акты подконтрольного органа; б)
особый34
вид
правоохранительной
деятельности
в
государстве,
заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов
конституции
данной
государственных
страны35;
органов
по
в)
проверке,
деятельность
выявлению,
компетентных
констатации
и
устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в
ходе которой данные органы полномочны устранять обнаруженные
несоответствия36.
Соответственно
Конституционный
Суд
РФ
как
орган
конституционного контроля (что закреплено в Конституции РФ) наделен
правом непосредственной дисквалификации законов и иных нормативных
актов37, тогда как надзор преследует цель привлечь внимание или внести
предложение о приостановлении действия или отмене антиконституционного
акта или его отдельного положения.
Конституционный контроль и надзор необходимо разграничивать по
признаку наделения инициативой возбуждения проверки конституционности
законов и иных актов.
Конституционный контроль и надзор разграничивают также по
периодичности проводимых в их рамках проверок: надзор подразумевает
постоянное наблюдение за конституционностью, контроль – выборочные
проверки.
33
34
См.: Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013. С. 180.
См.: Конституционное право зарубежных стран : в 4 т. / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. Т. 2. С.
72.
См.: Румянцев О.Г., Дронов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. М., 1997. С. 384.
5 См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 9
37
См.: Остапович И.Ю. Специализированный конституционный контроль и надзор // Российский
юридический журнал. 2008. № 3. С. 22-23.
35
36
38
Конституционный судебный контроль – это вид конституционного
контроля, который осуществляется судебными органами.
В отличие от остальных видов деятельности по отправлению
правосудия конституционный контроль Конституционного Суда РФ – особая
сфера государственной деятельности, функция, обусловленная прямым
действием
норм
конституционного
права,
которая
не
связана
с
субъективными суждениями сторон и предназначена для юридической
оценки законодательных актов на соответствие Конституции РФ в целях
обеспечения ее правовой защиты, разрешения конституционно-правовых
споров
о
компетенции
деятельностью
высших
и
осуществления
органов
правового
государственной
власти
контроля
в
за
системе
разделения властей38.
Прокурорский же надзор является формой прокурорской деятельности,
осуществляемой в целях гарантированности обеспечения верховенства
закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и
гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства,
при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками
прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления
правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их
предупреждение и устранение39.
Прокуратура РФ в соответствии с Федеральным законом «О
прокуратуре Российской Федерации» обеспечивает надзор за соблюдением
Конституции РФ и обязана принимать предусмотренные законом меры к
устранению ее нарушений40.
См.: Татаринов С.А. К вопросу о содержании судебного конституционного контроля в
деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия.
2008. № 3. С. 9—10.
39
См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения
конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003. С. 152.
40
См.: Рябцев В.П. Прокуратура приобретает новые полномочия // Российская юстиция. 1999. № 4.
С. 39.
38
39
Цели
прокурорского
надзора,
закрепленные
в
действующем
Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», входят в
предмет конституционного регулирования.
Важнейшей
функцией
прокуратуры
является
оперативное
реагирование на незаконные правовые акты, принятие предусмотренных
законом мер к устранению нарушений закона41.
Таким образом, гарантии соблюдения принципа конституционной
законности предполагают наличие функционально различных по своему
содержанию,
но
конституционного
общих
по
контроля
и
цели
органов
специализированного
неспециализированного
прокурорского
надзора, вследствие чего возникает общность стоящих перед данными
государственными
органами
задач
по
защите
Конституции
РФ,
заключающаяся в выявлении и устранении несоответствий правовых актов
Основному Закону. При этом юрисдикция Конституционного Суда РФ и
прокуратуры РФ, будучи весьма обширной, не носит универсального
характера; полномочия этих органов существенно отличаются, а по объекту
контроля и надзора в большей части не совпадают.
Контролю на предмет конституционности подлежат прежде всего
федеральные законы.
Далее, это нормативные правовые акты субъектов РФ. Помимо
конституций и уставов к ним отнесены законы и иные нормативные акты
субъектов РФ, в отношении которых установлены некоторые ограничения.
Конституционный Суд РФ правомочен проверять те из них, которые изданы
по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной
власти и совместному ведению с органами государственной власти субъектов
РФ.
При этом, исходя из требований Конституции РФ и приведенной в
Постановлении от 11 апреля 2000 г. № 6-П42 позиции Конституционного
См.: Гаджиев Г.А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом
и в Российской Федерации (Опыт сравнительного исследования). М., 1995. С. 210—211.
41
40
Суда РФ, правовые последствия применения конституционных норм
Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции будут различны.
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18 ноября
2003 г. суды общей юрисдикции не вправе рассматривать основные законы
субъектов РФ на соответствие Конституции РФ. Прокуроры тоже не могут
обращаться с такими заявлениями в суды общей юрисдикции, но
Генеральный прокурор, как постановил Конституционный Суд РФ, может в
таких случаях обращаться к нему.
Итак, Конституционный Суд РФ рассматривает дела по запросам
уполномоченных органов и по жалобам граждан прежде всего на
соответствие
Конституции
РФ
федеральных
законов
(включая
конституционные), указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ,
что прокуратура РФ в силу предоставленных ей полномочий делать не
вправе.
Прокуратура
министерствами,
федеральными
РФ
осуществляет
государственными
органами
надзор
комитетами,
исполнительной
власти,
за
федеральными
службами
органами
и
иными
местного
самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их
должностными
лицами
и
т.п.,
которые
не
являются
объектами
специализированного конституционного контроля.
Конституционный контроль занимает одно из ведущих мест в
системе механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина.
Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина включает
много компонентов, среди которых важное место занимает судебная защита.
Среди видов судопроизводств конституционное судопроизводство, вне
всяких сомнений, играет ведущую роль. Эта роль реализуется через институт
конституционного контроля.
42
СЗРФ. 2000. № 16. Ст. 1774.
41
Рассматривая историю становления института прав и свобод человека,
можно отметить логическую связь нормативных документов разных эпох,
например, таких, как Великая Хартия вольностей (1215 г.), Петиция о правах
(1789–1791 гг.), Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) и др.
Содержание указанных правовых актов раскрывает путь формирования
юридических конструкций в сфере прав и свобод граждан: утверждение норм
сначала в социально-ограниченном варианте, последовательное развитие,
обогащение содержания, постепенное распространение на другие группы
юридических
норм,
а
тогда
признание
достижений
развитых,
цивилизованных стран в области прав граждан другими странами43.
В этом процессе постепенной универсализации положений о правовом
равенстве
людей
существенную
роль
сыграли
представления
об
общепризнанных и неотъемлемых правах человека, которые должны
устанавливаться и гарантироваться публичной властью и ее законами.
Юридические возможности личности в государстве определяются
именно разграничением прав человека и прав гражданина. Совокупность
важнейших прав, свобод и обязанностей лица, которые требуют правового
регулирования и соответствующей защиты со стороны государства,
называют правовым статусом лица.
Большинство отечественных ученых разделяют мнение о том, что
ядром правового статуса личности являются права и обязанности, но есть и
другой взгляд, согласно которому права и обязанности – это только главный
элемент правового статуса.
Реализация лицом определенных прав и свобод предполагает наличие у
него
ряда
обязанностей,
благодаря
чему
достигается
компромисс,
согласование интересов различных субъектов. Более того, считаем, что
нормативной предпосылкой осуществления охраны и защиты прав и свобод
личности является ее правовой статус. Он дает возможность целостно
Стерхов П.А., Грозина Е.В. Механизм преемственности в развитии государственности
(теоретический аспект) // Вестн. Восточно-Сибирского ин-та МВД России. 2013. -№ 4 (67).
43
42
охарактеризовать права, свободы и обязанности человека с точки зрения их
взаимообусловленности.
Стремление развивать и укреплять демократическое, социальное,
правовое государство невозможно без утверждения в общественном
сознании и социальной практике неотъемлемых и неотчуждаемых как на
уровне должностных лиц, так и самих граждан естественных прав и свобод
человека.
Е.И. Бурьянова дает интересную характеристику отношений между
правосубъектностью и правовым статусом. Она называет правосубъектность
«фундаментом» любого правового статуса. Правосубъектность содержит все
конкретные права и обязанности личности, тем самым создавая правовой
статус44.
Существует и вторая точка зрения, приверженцы, которой разделяют
эти два понятия. Например, Е.А. Чефранова определяет правовой статус и
правосубъектность
как
две
различные,
но
неразрывно
связанные,
характеристики граждан как субъектов права45. Правовой статус личности
определяет
границы
правомерного
поведения,
а
правосубъектность
указывает на то, что лицо может сознательно вести себя в рамках своего
статуса.
Права
и
обязанности
являются
основными
элементами
правоотношений.
Человек вправе не просить, а требовать защиты своих прав, которые
являются
общепризнанными
государством,
естественными
и
неотъемлемыми.
Довольно весомым элементом правового статуса граждан, наряду с
правами
и
свободами
являются
обязанности,
регламентирующие
Бурьянова Е. И. Условия, определяющие правосубъектность индивида : общетеоретический
аспект : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.01. Волгоград, 2006.- 185 с.: ил. РГБ ОД, 61 0612/1898. С.
45
Чефранова Е.А. Правосубъектность несовершеннолетних по советскому гражданскому праву.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М, 2015.- С. 34.
44
43
многообразие сферы взаимоотношений, где в качестве участника выступает
человек.
Соблюдение
всеми
основополагающих
участниками
обязанностей
общественных
обеспечивается
отношений
как
правовыми
механизмами правового воздействия, так и общественного. В зависимости от
степени общественной опасности, законодателем за нарушения в указанных
областях предусмотрен дифференцированный подход и привлечение к
юридической
ответственности
гражданско-правовой,
(административной,
материальной
либо
дисциплинарной,
уголовной),
ведущей
к
невозможности реализации своих конституционных прав и свобод.
По нашему мнению, для реализации своих прав и обязанностей
гражданам необходимо вступать в самые разнообразные административные
правоотношения. Важнейшей обязанностью субъектов правоотношений
является соблюдение законодательства в сфере административного права и
основанных
на
них
законных
требований
федеральных
органов
исполнительной власти и местного самоуправления.
Целью выполнения обязанностей является создание гармоничных
отношений в обществе, под которыми подразумевается наличие уважения со
стороны государства к правам граждан и выполнения определенных
обязанностей с их стороны.
Между
тем
имеются
некоторые
различия
между
понятиями
«субъективное право» и «свобода», что естественным образом проецируется
и на понимание термина «основные права и свободы личности».
Так,
субъективное
право
представляет
собой
четкую,
формализованную конструкцию, которая весьма конкретно указывает на
носителя соответствующего правомочия и возможные варианты его действий
по реализации и защите этого правомочия. Свобода, напротив - понятие
абстрактное и широкое. Она, скорее, очерчивает сферу самостоятельности
личности, в пределах которой личность свободна в выборе вариантов своего
44
поведения. Это обусловливает такое специфическое свойство свободы, как ее
обезличенность: свобода формулируется в привязке не к ее возможному
субъекту-носителю, а к объекту соответствующего правоотношения (свобода
совести, вероисповедания, мысли и слова). Примечательно, что варианты
реализации свободы как меры возможного поведения могут быть как
закреплены в источниках права (т.е. воспроизведены в виде субъективных
прав), так и нет (например, ст. 28 и ч. 1 ст. 29, ст. 37).
Основные права и свободы личности в целях более глубокого уяснения
их смысла и содержания, процесса становления и развития можно разделить
на определенные группы (классифицировать) в зависимости от различных
оснований. Самым распространенным является вариант классификации по
сферам жизнедеятельности, в которых личность реализует соответствующие
права и свободы.
В правовой науке существуют множество различных критериев, по
которым классифицируются правовые статусы человека.
Можно выделить несколько наиболее значимых в теоретическом плане
видов критериев и правовых статусов.
Первым критерием, по которому происходит классификация правовых
статусов, является условие зависимости статуса человека от объема прав и
свобод.
В.М. Сырых, классифицируя правовые статусы по схожему критерию,
выделяет пять видов по данному критерию:
международно-правовой;
конституционный;
отраслевой;
специальный;
индивидуальный46.
46
Теория государства и права: учеб. для вузов. / В.М Сырых.- М.: ЗАО Юстицинформ, 2016. - С. 475
45
Представляется
необходимым
рассмотреть
каждый
выше
представленный статус в более подробном аспекте.
Говоря о международном статусе, прежде всего, необходимо отметить,
что в данный статус включают следующие элементы: права, свободы,
обязанности и гарантии, которые были выработаны международным
сообществом и закреплены в соответствующих международных правовых
актах и документах. Ярким примером такого акта является Всеобщая
декларация прав человека 1948 года.
Под общим или конституционным статусом понимается статус лица,
являющегося гражданином того или иного государства. Данный статус
включает в себя такие элементы как права, свободы и обязанности,
закрепленные в Конституции государства и гарантирующийся всем.
Н.И. Матузов и А.В. Малько считают, что между отраслевым,
индивидуальным и другими статусами должны отсутствовать противоречия
по
отношению
к
конституционному
статусу,
должно
существовать
соответствие первых к последнему. 47
Характеризуя общий правовой статус, также следует отметить, что он
обладает большой статичностью, обусловленной тем, что не зависит от
обстоятельств, происходящих в данный момент времени, или же от желания
определённого лица изменить его.
Отраслевой статус-это статус, в состав которого входят права, свободы
и обязанности, закрепленный определенной отраслью права. Так, к данному
виду
права
можно
отнести,
например,
административно-правой,
регламентируемый Кодексом об административных правонарушениях.
Родовой или специальный статус представителями саратовской школы
права Н.И. Матузовым и А.В. Малько рассматриваются как особые признаки
определённых категорий граждан, которые приобретя его, наделяются
47
Теория государства и права: Учебник / Н.И. Матузов и А.В. Малько. – М.: Юристъ, -2016. С.92.
46
определёнными правами и обязанностями, в соответствии с действующим
законодательством48.
Каждый
из
соответствующим
представленных
нормативно-правовым
статусов
актом.
регламентируется
К
примеру,
судья
Конституционного суда имеет, кроме общего правого статуса, еще и родовой,
тем самым может осуществлять и нести дополнительные права и обязанности
Вторым критерием для классификации правовых статусов человека
выступает условие зависимости от характера связи личности с государством.
Так, А.В. Баранов выделяет: правовой статус гражданина, правовой статус
иностранца, правовой статус апатрида (лица без гражданства)49.
Представители
саратовской
правовой
школы
Н.И.Матузов
и
А.В.Малько по данному критерию выделяют также:
статус лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством, беженцев;
статус российских граждан, находящихся за рубежом50.
В качестве третьего условия деления правовых статусов человека
можно выделить критерий по социально-правовому назначению правовых
статусов.
Проанализировав представленные классификации, следует сказать, что
каждый человек может иметь сразу несколько статусов. Став гражданином
той или иной страны, человек приобретает правовой статус гражданина,
общий или по-другому конституционный правовой статус, тем самым
получив права, свободы и обязанности; получив профессию и занимаясь
рабочей
деятельностью
по
ней,
субъект
становится
обладателем
профессионального или должностного статуса; абсолютно каждый человек
является
обладателем
индивидуального
статуса.
Также
необходимо
установить актуальность процесса разделения правовых статусов. Данный
48
49
Теория государства и права: Учебник / Н.И. Матузов и А.В. Малько. – М.: Юристъ, -2016. С.92.
Теория государства и права. Учебное пособие / А.В. Баранов Томск: Эль Контент, 2015. – С.153-
155
50
Теория государства и права: Учебник / Н.И. Матузов и А.В. Малько. – М.: Юристъ, -2016. С.92.
47
вопрос рассматривается современными учеными, как в отраслевых так и
исторических исследованиях.
Классифицируя правовые статусы по определенным критериям, они
выделяют институты общества, которые доступны для участия в них тех или
иных субъектов, определяют сферы жизни, в которых человек может
реализовать свои права, свободы и исполнить обязанности.
Конституционные права и обязанности занимают центральное место в
юридической конструкции правового статуса личности.
В современном мире Российская Федерация не является исключением,
исповедующим тезис, что одним из наиболее актуальных вопросов в
демократическом правовом государстве является выполнение человеком и
гражданином своих обязанностей. При этом важнейшее значение играют
правовые гарантии и условия, которые характеризуют обеспечение и защиту
государством прав и свобод человека и гражданина, а также выполнение
человеком и гражданином своих обязанностей.
Вопросам
анализа
конституционных
обязанностей
человека
и
гражданина в России посвящено немало учебных и научных работ. Такой
интерес не является случайным, исходя из конституционно-правового
статуса личности, который определяет, как права и свободы человека и
гражданина, так и их обязанности, и все вместе являются показателем уровня
демократизма и верховенства права в государстве.
Под
конституционными
обязанностями
понимаются
общеобязательные и закрепленные Конституцией РФ правила поведения,
конкретизирующиеся в отраслевых нормах права обязательности каждого
человека и гражданина и требующие от каждого лица определенного вида и
меры личного поведения, за неисполнение которых предусматривается
юридическая
ответственность.
Следовательно,
конституционные
обязанности человека и гражданина – это те требования, которые выражены
48
в конституционно-правовых нормах государства к отношению лиц, которые
находятся на территории РФ.51
Таким образом, в системе механизмов защиты прав и свобод человека
и гражданина ведущее место занимает, бесспорно, конституционный
контроль. Его значение обусловлено самой иерархией видов правосудия, или
видов судопроизводств. Кроме того, это самый действенный вид правосудия,
позволяющий оптимизировать законотворческий процесс и реализовать
принципы гуманизма и демократизма в правоохранительной деятельности.
Институт конституционного контроля в России прошел длительный
процесс формирования. Наиболее значимые изменения начались в ХХ веке,
которые характеризовались изменениями в государственном строе. С
принятием Конституции 1936 г. конституционный контроль на практике не
применялся.
Конституции 1977 г. усилила монополию действующего
союзного законодательства. Следующий этап развития приходятся на 1985 г.,
который характеризуется реформами во всех сферах жизни.
Конституционные принципы российского судопроизводства едины для
всех случаев рассмотрения дел, вне зависимости от их категории. Общие
принципы конституционного судопроизводства совпадают с общими
принцами любого судопроизводства. Так же, как и иные принципы другой
категории дел, принципы конституционного судопроизводства – основные
руководящие начала и совокупность идей, которые выражают содержание,
порядок и основные направления конституционного судопроизводства.
Неотъемлемыми и неотчуждаемыми в безусловном значении являются
личные (гражданские) права и свободы человека. Что касается других прав и
свобод,
то
они
могут
подлежать
временным
ограничениям
при
возникновении определенных экстремальных ситуаций. Механизм защиты
прав и свобод человека и гражданина включает много компонентов, среди
которых
51
важное
место
занимает
судебная
защита.
Среди
видов
Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции РФ. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2017. 2017 с.
49
судопроизводств конституционное судопроизводство, вне всяких сомнений,
играет
ведущую
роль.
Эта
роль
реализуется
через
институт
конституционного контроля.
Можно сделать вывод, что история развития конституционного
судопроизводства претерпевало множество изменений. Реформы и новые
изменения законодательства были направлены на закрепление важнейших
конституционных прав граждан. С вступлением в силу Федерального
конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации»
защита прав и законных интересов граждан стала реализовываться все чаще.
В
современных
условиях
происходит
постепенное
признание
государствами человека и его прав высшей социальной ценностью;
одновременно происходят процессы универсализации и регионализации прав
человека. Для реализации прав необходимы специальные средства –
гарантии.
Конституционные
гарантии
занимают
ключевое
конституционных
гарантий
место
в
национальной системе гарантий.
Основным
источником
является
Конституция52.
Под юридической гарантией понимается наличие норм, которые
регулируют общественные отношения в области прав человека. При этом
национальное законодательство в гуманитарной сфере оценивается по
специальным международным стандартам защиты прав человека.
Под процессуальной гарантией подразумевается наличие особого
порядка обеспечения прав человека.
Нравственная гарантия призвана сформировать общечеловеческие
ценности и направление на правомерное поведение, с целью усвоения всеми
и каждым постулата «Моя свобода заканчивается там, где начинается
свобода другого человека» и т. д.
52
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №
7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. – 04.08.2014. – № 31. – Ст. 4398.
50
Внутригосударственные
гарантии
могут
быть
судебными
и
несудебными
Также имеет место классификация по сфере действия, согласно
которой
гарантии
региональных
могут
быть
международных
международно-правовыми,
сообществ,
в
рамках
внутригосударственными
и
гарантии
в
автономными.
Обеспечительные
выполнении
конституционные
государством
его
социальных
заключаются
функций:
обеспечении
определенного минимума социальных благ, оказании помощи социальнонезащищенным слоям населения, гарантии бесплатной медицинской помощи
и бесплатного образования, установлении минимальной потребительской
корзины и минимального размера оплаты труда.
Кроме
того,
такие
гарантии
подразумевают
осуществление
деятельности по реализации личных и культурных прав людей, а именно
свободы в творческой деятельности.
Провозглашение Российской Федерации правовым государством, а
также признание человека наивысшей ценностью неизбежно влечет за собой
обязанность по обеспечению надлежащей юридической охраны личности.
Так, ч. 1 ст. 45 Конституции РФ закрепляет гарантию получения каждым
государственной защиты его прав и свобод.
Правовой дуализм конституционного права на судебную защиту
заключается и в том, с одной стороны оно имеет конституционную природа,
а с другой – процессуальную. Данный факт объясняется тем, что
рассматриваемое право зафиксировано в нормах Конституции РФ, в то время
как
условия
и
порядок
его
реализации
установлены
отраслевым
процессуальным законодательством. В первом случае право на судебную
защиту представляет собой правомочие каждого человека по отношению к
государству в лице его судебных органов, осуществляющих функцию
отправления правосудия; право на деятельность суда по защите нарушенных
51
или оспоренных, по мнению заявителя, прав, свобод и охраняемых законом
интересов. В свою очередь, содержание процессуальной стороны права лица
на защиту со стороны судебных органов определяют два элемента.
В первую очередь, это право обратиться в суд за защитой.
Во-вторых, это право на получение такой судебной защиты. Последнее
можно
охарактеризовать
процессуального
как
механизма,
использование
субъектом
особого
предусмотренного
отраслевым
законом,
позволяющего отстоять свои интересы, задействовать все возможные
юридические инструменты.
Конституция России во главу угла становления и развития правового
государства ставит именно охрану прав и свобод личности. Судебная
защита,
в
свою
очередь,
является
универсальным
правовым
и
юрисдикционным механизмом.
Права
и
свободы
человека
и
гражданина реализуются
через
охранительную деятельность специализированных органов, причем как
государственных, так и международных. Среди форм охранительной
деятельности указанных органов выделяются: судебная защита (в том числе
конституционное правосудие как особое направление судебной практики),
административно-правовая защита, международная защита.
Пройдя
длительный
путь
формирования,
российский
институт
конституционного контроля подвергся наиболее значимым изменениям в
советский период отечественной истории. Генезис его можно отнести к 1980
г., что связано с принятием Конституции РСФСР. После принятия
Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. конституционный
контроль на практике не применялся.
Конституции СССР 1977 г. и
Конституция РСФСР 1978 г. усилили монополию действующего союзного
законодательства. Следующий этап развития приходится на 1985 г., который
характеризуется
реформами
во
всех
сферах
конституционных реформ в Советском государстве.
жизни
и
началом
52
История развития конституционного судопроизводства претерпевало
множество изменений.
Относясь к ветви судебной власти, он реализует специфический вид
правосудия – конституционное, которому присущ особенный механизм
организации
и
действия.
Наряду
с
другими
видами
правосудия,
конституционное правосудие реализует важнейший принцип общеправового
свойства – принцип защиты прав и свобод человека и гражданина.
Конституционные принципы российского судопроизводства едины для
всех случаев рассмотрения дел, вне зависимости от их категории. Общие
принципы конституционного судопроизводства совпадают с общими
принцами
любого
судопроизводства.
Принципы
конституционного
судопроизводства – основные руководящие начала и совокупность идей,
которые
выражают
содержание,
порядок
и
основные
направления
конституционного судопроизводства.
Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина включает
много компонентов, среди которых важное место занимает судебная защита.
Среди видов судопроизводств конституционное судопроизводство, вне
всяких сомнений, играет ведущую роль. Эта роль реализуется через институт
конституционного контроля. Функции Конституционного суда Российской
Федерации, равно как и его полномочия, закреплены законодательно, причем
на уровне Конституции и федерального конституционного закона.
Согласно Приказу Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. №
155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных
правовых актов органов государственной власти субъектов Российской
Федерации
и
местного
самоуправления»
прокурорам
предписано
безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций,
уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных
правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному
законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия
53
органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания решения
вопроса о приведении нормативного правового акта в соответствие с законом
– обращаться с заявлениями в суд.
Активность надзорной работы прокуратуры в этом направлении
подтверждает
статистика.
Прокуратура
наделена
правомочием
на
опротестование незаконных правовых актов поднадзорных субъектов
прокурорской деятельности, в том числе в случае противоречия их
Конституции РФ. При отклонении протеста на несоответствие Конституции
РФ положений конституций и уставов субъектов РФ правовые основания для
обращения в Конституционный Суд РФ имеются только у Генерального
прокурора РФ, что подтверждено Постановлением Конституционного Суда
РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П53. Кроме того, право Генерального прокурора
РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения
конституционных прав и свобод граждан законом, примененным в
конкретном деле, закреплено в ч. 6 ст. 35 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации».
Заметим,
что
прокуратура
РФ
активно
сотрудничает
с
Конституционным Судом РФ: по большинству рассматриваемых им дел
судьи учитывают профессиональное мнение Генеральной прокуратуры РФ,
практически по каждому публичному делу заключение в процессе дает
официальный представитель Генерального прокурора РФ, что позволяет
использовать его при выработке решения Конституционного Суда РФ.
Итак, можно констатировать, что как конституционный контроль, так и
прокурорский надзор важны для построения правового государства,
укрепления правопорядка, защиты конституционных прав и свобод граждан,
установления режима конституционной законности. Специализированный
конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ,
в силу присущих ему закономерностей функционирования не может и не
53
СЗРФ. 2003. №30. Ст. 3101.
54
должен
заменять
неспециализированный
конституционный
надзор,
выполняемый прокуратурой. По масштабам и направленности судебный
контроль не только не тождествен надзору, но и не дублирует его. Именно
взаимодействие
специализированного
конституционного
контроля
и
неспециализированного прокурорского надзора позволяет обеспечивать в
отечественной правовой системе соответствие нормативных правовых актов
различного уровня Конституции РФ.
Выводы по главе
В заключение следует сделать вывод о том, что сложившееся
соотношение
специализированного
конституционного
контроля
и
неспециализированного конституционного надзора требует дальнейшего
совершенствования – как в теоретическом аспекте исследования этой
проблемы, так и путем создания надлежащего, основанного на законе
правового механизма, наиболее полно обеспечивающего это взаимодействие.
При этом речь должна идти не о замене прокурорского надзора судебным
конституционным контролем, а о сочетании и взаимном дополнении их
функций в целях укрепления конституционной законности, обеспечения
конституционных прав и свобод граждан.
55
Глава 2. СУДЕБНЫЙ НОРМОКОНТРОЛЬ И ПРОКУРОРСКИЙ
НАДЗОР - ВАЖНЕЙШИЕ ЭЛЕМЕНТЫ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОЙ
ОХРАНЫ КОНСТИТУЦИИ
2.1.
Конституционный и судебный нормоконтроль
за нормативными актами
Практика современного конституционного строительства показывает,
что условием эффективной реализации Конституции является независимость
судебной ветви власти, которая представляет собой один из важнейших
структурных элементов механизма государства. Являясь самостоятельной и
независимой
ветвью
власти,
она
служит
гарантией
преодоления
возникающих в обществе противоречий, разрешает конфликты при помощи
правовых инструментов. Деятельность судов имеет своим назначением
защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций,
обеспечение
исполнения
Конституции,
законов,
иных
нормативных
правовых актов и международных договоров РФ.
Правосудие в РФ основано на следующих началах: правосудие
осуществляется только судом и в точном соответствии с законом; право
граждан на судебную защиту; равенство граждан перед судом и законом;
независимость судей и подчинение их только закону; открытое судебное
разбирательство дел; национальный язык судопроизводства; равенство
сторон и состоятельность процесса; обеспечение подозреваемому и
обвиняемому права на защиту; презумпция невиновности; судебный надзор и
др.
Судебная власть, реализуя полномочие по защите прав и свобод
личности,
косвенно
выполняет
контрольные
функции
в
отношении
нормативных правовых актов, подвергая их сомнению и «совместно» с
56
Конституционным
Судом
устраняет
из
системы
законодательства
несоответствующие Конституции нормы права.
Конституционный суд в своих аналитических отчётах54, особо
подчеркивая, что «количество представлений, направляемых судами на
основании правил ст. 125 Конституции РФ не отражает реального состояния
действующего
издаваемые
законодательства, в котором немало норм,
органами
исполнительной
власти,
не
в
особенно
полной
мере
соответствующей Конституции»55.
Несмотря на проводимую судебную реформу, судебная система в РФ
претерпела значительные изменения, и сегодня является действенным
инструментом
защиты
прав
и
свобод
граждан,
в
соответствии
с
Конституцией РФ56.
Нормативный смысл статьи 125 Конституции РФ указывает, что если
Суд приходит к выводу о несоответствии закона или иного нормативного
правового акта (его части) Конституции, то возможность обращения не
может рассматриваться только как его право. Суд в этом случае обязан
обратиться в Конституционный суд за соответствующими разъяснениями для
лишения юридической силы противоречащего Конституции нормативного
правового акта, с целью его дальнейшего неприменения. В то же время отказ
от такого обращения противоречил бы конституционным нормам, согласно
которым все законы и иные нормативные правовые акты должны
соответствовать Конституции.
Практика подготовки Конституционным судом РФ таких отчетов с 2011 года способствует
совершенствованию правоприменения и акцентировать внимание на актуальные правовые коллизии для
правоприменителя [Электронный ресурс] // Конституционный суд РФ. Электрон. дан. СПб., 2016. URL:
http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/default.aspx (дата обращения: 28.04.2016).
55
Информационно-аналитический отчет об исполнении решений конституционного суда
российской федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2014 году
[Электронный ресурс] // Конституционный суд РФ. Электрон. дан. СПб., 2016. URL:
http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/ReportKS2014.aspx (дата обращения: 28.04.2016).
56
Развитие судебной системы Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты. (на
основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2012–2013 годов) (подготовлена
Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации) [Электронный ресурс] // Конституционный
суд
РФ.
Электрон.
дан.
СПб.,
2016.
URL:
http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/Aspects.aspx (дата обращения: 28.04.2016).
54
57
В своем выступлении от 16 февраля 2016 года на Всероссийском
совещании судей Президент РФ отметил, что «до сих пор массы населения
воспринимают Конституцию государства как документ, мало влияющий на
реальную жизнь»57.
Эффективность деятельности органов власти, как известно, во многом
зависит от их полноценной автономности. Поэтому в данном случае
представляется необходимым предоставить судьям возможность действовать
в
пределах
своих
полномочий
без
согласования. Эта
мера будет
способствовать повышению авторитета судебной власти, без которой не
может
состояться
демократическая
государственность.
Безусловно,
перечисленные критерии обращения в Конституционный суд не могут
рассматриваться судами в качестве обязательных, по той простой причине,
что многое в судебной практике определялось и определяется, прежде всего,
профессионализмом и ответственностью судей. И какие бы механизмы
законодатель не предусмотрел, любые инициативы будут парализованы
безразличием и пассивностью людей, облаченных в судебные мантии.
В рамках настоящего исследования положительным остается вопрос
предоставления
гражданам
самостоятельного
права
обращаться
в
Конституционный суд, в порядке конкретного нормоконтроля, т.е. когда
оспариваемая норма была рассмотрена в общем или арбитражном суде. Как
известно, такая возможность в основном предусмотрена в странах, где
функционирует судебный конституционный контроль. Опыт развитых стран
свидетельствует,
наилучшим
что
образом
конституционные
могут
быть
права
защищены
и
свободы
лишь
личности
тогда,
когда
законодательство предоставляет возможность гражданину обращаться в
орган конституционного контроля непосредственно. Эта мера более
демократична
и
способствует
повышению
правовой
защищенности
личности.
Гарант прописал реформы: что вынесли СМИ из встречи Путина с судьями (17 февраля 2016) //
http://pravo.ru/news/view/126351/
57
58
Основная проблема, связанная с реализацией данного права состоит
только в том, что Конституционный суд не всегда справляется с объемом
дел.
Так
например,
около
20000
ежегодных
обращений
граждан
конструктивному рассмотрению подлежит только 10-15 % от общего
количества.
Преимущество судебного контроля при рассмотрении конкретных дел
заключается в том, чтобы, не вмешиваясь непосредственно в компетенцию
органов
государственной
власти
и
местного
управления,
проверять
конституционность закона или иного нормативного правового акта с учетом
практики его применения. Эта мера будет способствовать повышению
эффективности механизмов защиты прав и свобод граждан и поддержанию
режима конституционной законности на всей территории республики.
Между тем, эта форма контроля может порождать не только позитивные, но
и негативные юридические последствия для субъектов правоотношений.
Законодательство, как известно, устанавливает лишь общее правило,
что законы и иные нормативные правовые акты, признанные ущемляющими
закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина,
отменяются и не подлежат применению. Во-первых, Конституционный суд
может признать такой акт ничтожным целиком, во-вторых, признать
несоответствующими Конституции отдельные его положения, и, в-третьих,
определить дату, с наступлением которой акт утрачивает юридическую силу.
Отменяя несоответствующие Конституции нормативные правовые
акты или отдельные его положения, Конституционный суд с одной стороны,
обеспечивает режим конституционной законности, с другой, создает пробел в
правовом регулировании. Данная проблема также требует своего решения.
Например,
в
этом
случае
представляется
необходимым
наделить
Конституционный суд правом вносить законопредложения в Парламент или
иной орган, акт которого признается несоответствующим Конституции с
определением сроков, в течение которых они должны быть рассмотрены. Для
59
реализации
этих
задач
представляется
целесообразным
при
Конституционном суде РФ создать отдел законодательных инициатив. В
настоящее время в некоторых зарубежных странах органы конституционного
контроля обладают подобными полномочиями. Так, Конституционный Суд
Португалии при установлении факта неконституционности вследствие
пробела в законодательстве сообщает об этом законодательному органу
страны. Аналогичными полномочиями наделен и Конституционный Суд
Венгрии.
Значительный правозащитный потенциал содержится в Конституции,
которая позволяет Верховному Суду в предусмотренных законом случаях
проводить судебный надзор за законностью и обоснованностью вступивших
в законную силу приговоров, решений и определений, давать разъяснения по
вопросам судебной практики.
Таким
образом,
если
ранее
признание
несоответствующим
Конституции нормативного правового акта создавало ситуацию правовой
неопределенности, особенно в части возможного пересмотра ранее принятых
судебных решений, то сейчас законодательство содержит четкие указания,
обеспечивающие реализацию постановлений Конституционного суда. В
подобных
случаях
все
решения
по
уголовным,
гражданским
и
административным делам, которые были приняты на основе актов,
впоследствии
признанных
неконституционными
должны
быть
также
пересмотрены.
Судам в целях защиты норм Конституции РФ о свободе слова
необходимо выработать единые стандарты, чтобы судебные решения не
приводили к финансовому разорению СМИ и не выступали в руках
политиков инструментами расправы над журналистами. Во всяком случае,
размеры компенсации морального вреда о защите чести и достоинства (или
деловой репутации) должны быть соразмерными причиненному вреду. Эти
60
вопросы могут быть решены либо посредством толкования, либо принятием
Верховным Судом республики нормативного постановления.
Признание
приоритета
международных
договоров
над
внутригосударственным правом обязывает суды при вынесении решений
руководствоваться не только внутренним правом, но и использовать
международный опыт, особенно практику Европейского Суда по правам
человека. Необходимо также решить вопрос о праве судов обращаться в
Конституционный
суд,
если
нарушены
права
юридических
лиц,
общественных объединений и политических партий.
Думается, что эти вопросы, в контексте правовой охраны Конституции
и защите конституционных прав и свобод граждан особенно актуальны и
нуждаются в законодательном оформлении. Социальная роль судебной
власти заключается в том, чтобы при осуществлении функции правосудия
обеспечивать верховенство Конституции, принимать справедливые и
обоснованные решения, направленные на защиту прав и свобод граждан.
Таким образом, судебный нормативный контроль как средство
разрешения
правовых
неконституционные
акты
споров,
в
исключает
рамках
из
правовой
установленных
системы
процессуальных
процедур. Являясь субсидиарной гарантией правовой охраны Конституции,
способствует внедрению конституционных норм и принципов в область
правосудия, укрепляет институционально-правовые механизмы защиты прав
и свобод граждан, служит основанием пересмотра судебных решений в
порядке
надзора,
гарантирует
единообразное
способствует совершенствованию законодательства.
применение
закона,
61
2.2.
Прокурорский надзор и обеспечение законности
В механизме правовой охраны Конституции задействованы также
органы прокуратуры, выполняющие функцию конституционного надзора. На
теоретическом уровне всесторонний и комплексный анализ возникновения и
развития конституционного надзора как важнейшего института правовой
охраны Конституции был дан в работах российских ученых. Учеными
затрагивались
различные
аспекты
роли
прокуратуры
в
механизме
государственной власти, в защите прав и свобод граждан. Учитывая
достаточную разработанность данной проблемы, свою задачу мы видим в
том, чтобы отразить основные параметры прокурорского надзора по
обеспечению законности, проанализировать соотношении понятий контроль
и надзор и на основе этого разработать предложения по повышению
эффективности прокурорского надзора.
Прокурорский надзор играет важную роль в механизме правового
регулирования.
Механизм правового (МПР) регулирования является системным
функциональным явлением, объединяющим самые различные аспекты
реализации регулятивной функции права. Исследование этого механизма не
утрачивает актуальности на всех этапах развития правовой системы.
Современная правовая система Российской Федерации идеологически во
многом опирается на положения либертарно-юридической концепции
правопонимания.
Одним
из
таких
положений
является
вывод
о
разграничении категорий «действие права», «правовое воздействие» и
«правовое регулирование». Вместе с тем эти категории, отражающие
различные уровни функционирования права, тесно взаимосвязаны. Учет этой
взаимосвязи актуален, а, следовательно, необходим при рассмотрении
явления правового регулирования.
Категориальный ряд теории права не случайно включает категория
«механизм правового регулирования». Только с позиций структуры самого
62
процесса правового регулирования можно объективно охарактеризовать это
явление. Поэтому, говоря о структуре МПР, имеют в виду прежде всего
совокупность юридических элементов, возникающих на определенных
стадиях
процесса
регулирования.
Но
юридической
стороной
не
исчерпывается содержание МПР, который одновременно представлен другой
стороной – социальной. Соотнесение каждого из юридических элементов с
конкретными этапами социальной жизни права – задача не менее актуальная.
В настоящее время в теории права рассматриваются проблемы,
связанные с эффективностью МПР, которая во многом обусловлена
качеством тех юридических элементов, которые составляют структуру
указанного механизма. При этом критерий качества юридических элементов
напрямую связан с содержанием стадий правового регулирования, то есть
является отражением второй (социальной) стороны механизма.
МПР
должен
рассматриваться,
во-первых,
как
совокупность
юридических элементов, структурированных в соответствии с логикой
действия права, а во-вторых, как процесс, характеризующийся вполне
определенными стадиями правового регулирования социальных отношений.
К специальным показателям эффективности МПР относятся:
а) качество правовой нормы;
б) качество правового факта;
в) качество акта реализации (включая акт правоприменения как его
форму).
Динамическим показателем эффективности МПР выступает качество
механизма в динамическом аспекте, которое оценивается через такие
характеристики процесса, как:
1) его кумулятивность;
2) краткость;
3) упорядоченность;
4) гибкость;
63
5) темп.
Кумулятивность процесса предполагает, что процесс должен быть
сжатым по объему.
К
общесистемным
показателям
эффективности
можно
отнести
следующие характеристики системы правового регулирования:
1) устойчивость;
2) мобильность;
3) взаимообеспеченность.
Таким
образом,
регулирования
важнейшим
является
его
показателем
эффективность,
механизма
для
правового
оценки
которой
применяются две группы критериев: общие и специальные.
Существуют
различные
подходы
к
определению
и
оценке
эффективности механизма правового регулирования. Комплексный учет этих
подходов позволяет:
– выделить и обосновать общие критерии эффективности механизма
правового регулирования;
– обосновать роль и значение качества юридических элементов
механизма правового регулирования как специального критерия его
эффективности.
Каждый
из
юридических
элементов
механизма
правового
регулирования соответствует определенной стадии правового регулирования.
Механизм правового регулирования как процесс состоит из нескольких
стадий. На первой стадии происходит определение правового положения
субъектов права, формулируется правило поведения, которое направлено на
удовлетворение тех или иных интересов, находящихся в сфере права и
требующих их справедливого упорядочения. Эта стадия отражается в таких
юридических элементах механизма правового регулирования, как нормы
права и нормативно-правовые акты (при необходимости – и акты
толкования).На второй стадии происходит определение специальных
64
условий, при наступлении которых «включается» действие общих программ
и которые позволяют перейти от общих правил к более детальным. Этой
стадии соответствует такой элемент, как юридический факт. Третья стадия
процесса правового регулирования – возникновение правоотношений, когда
происходит
установление
определенным
конкретной
разделением
юридической
субъектов
на
связи
с
весьма
управомоченных
и
правообязанных. Данная стадия воплощается в таком юридическом элементе
механизма правового регулирования, как правоотношение. Четвертая стадия
– реализация субъективных прав и юридических обязанностей, которой
соответствуют
такие
юридически
элементы
механизма
правового
регулирования, как акты реализации прав и обязанностей в трех основных
формах – соблюдения, исполнения и использования (если необходимо,
правоприменения). Пятая (факультативная) стадия процесса правового
регулирования вступает в действие тогда, когда беспрепятственная форма
реализации права не удается и когда на помощь неудовлетворенному
интересу
должна
прийти
соответствующая
правоприменительная
деятельность. Данная стадия отражается в таком юридическом элементе
механизма
правового
регулирования,
как
охранительный
правоприменительный акт.
Для уяснения сущности и назначения института конституционного
надзора необходимо прежде решить вопрос о месте и роли прокуратуры в
системе государственной власти. Во многих странах эта проблема остается
открытой и дискуссионной в силу разных подходов к вопросу о природе и
назначению указанного института в механизме государственной власти.
Россией была избрана четвертая модель, при которой органы
прокуратуры составляют единую централизованную систему с подчинением
нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти и не представляет собой
самостоятельную ветвь власти. Правовой статус органов прокуратуры не
65
выделяется в специальном разделе, а интегрирован в Главе 7 «Судебная
власть». Она осуществляет свои полномочия независимо от других
государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту
РФ.
Предназначение прокуратуры, характер и содержание полномочий не
позволяют отнести ее к какой либо ветви власти. Прокурорский надзор
представляет собой один из важнейших институтов власти, обеспечивающих
верховенство Конституции, защиту прав и свобод граждан, надзор за точным
и
единообразным
применением
законодательства.
В
механизме
государственной власти прокуратура выполняет такие важные задачи как
выявление,
пресечение,
устранение
и
предупреждение
нарушений
законодательства со стороны всех органов власти.
Для выявления сущности прокурорского надзора кратко остановимся,
прежде всего, на соотношении понятий контроль и надзор вообще, и,
отталкиваясь от этого, проанализируем соотношение рассматриваемых нами
понятий. Решение этого вопроса имеет важное теоретическое и практическое
значение. В юридической литературе по этому вопросу не существует
единого подхода, и указанные понятия имеют разное толкование. Одни
ученые считают их тождественными (М. Нудель, Б. Страшун, В. Чиркин),
другие разграничивают их, отмечая, что конституционный контроль, как и
конституционный надзор, имеют собственное содержание (М. Шафир, С.
Алексеев, Ю. Шульженко). Так, С. Алексеев, говоря о гарантиях законности,
различает систему надзора и контроля, а специалисты в области социального
управления исходят из того, «что контроль – это система наблюдения и
проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью
устранить его отклонение от заданных параметров». Третьи высказывают
мнение, что «разделение функций контроля и надзора условно и относят
66
конституционный надзор к одному из видов конституционного контроля» (А.
Кузнецов)58.
Однако анализ теории и практики дает основания для вывода: эти
понятия не тождественные. Основное различие между ними обусловлено
теми мерами, которые могут применяться органами надзора и контроля при
выявлении тех или иных нарушений норм Конституции. Чаще всего в
юридической литературе под контролем понимают определенную систему
отношений
между
органами
публичной
власти,
при
которой
контролирующий орган наделяется правом отменять акты подконтрольного
органа. Для контроля в целом характерна органическая связь в сфере
государственного управления, выработкой различных рекомендаций и
предложений. Надзор же являясь одной из форм социального контроля,
предполагает лишь возможность обращать внимание поднадзорного органа
на его ошибку и самое большее – может приостановить действие его акта, но
отменять или исправлять акт, не соответствующий Конституции, должен сам
поднадзорный орган.
Кроме того, надзор осуществляется извне, предполагает наличие
заранее установленных параметров. При этом надзор может проводиться и в
отношении контролирующих органов. Содержанием конституционного
надзора является деятельность, направленная на проверку спорного акта, в
результате
которой
может
быть
установлена
(зафиксирована)
его
неконституционность. Орган, осуществляющий надзорные функции, не
решая окончательную судьбу оспоренного акта, вместе с тем вправе
поставить вопрос об устранении нарушений в правовой системе. Так,
например, в Конституции Франции 1946 г. предусматривалось положение,
согласно которому Конституционный комитет, рассмотрев закон, принятый
Парламентом (до подписания Президентом), мог поставить вопрос об
58
Правовая охрана Конституции. Сборник обзоров. М., 1991. С. 27. 73 с.
67
устранении расхождений между Конституцией и законом. Вопрос о судьбе
спорного закона решался Парламентом59.
Рассматриваемые виды деятельности различаются и по другим
параметрам. Так, органы конституционного надзора вправе по собственной
инициативе проводить проверку конституционности актов, тогда как органы
контроля возбуждают конституционное производство только в случае
обращения. Вместе с тем разграничение понятий контроль и надзор
применительно к конкретным видам правовой охраны Конституции в какойто степени условно. Несмотря на некоторые стилистические различия и
контроль и надзор преследуют единую цель: охрану Конституции и
утверждение
режима
конституционной
законности.
Таким
образом,
прокуратуру как высший надзорный орган страны необходимо рассматривать
как составную часть механизма охраны Конституции, осуществляющую
функцию конституционного надзора.
Осуществляя надзор, прокуратура принимает необходимые меры по
укреплению конституционной законности.
В процессе осуществления конституционного надзора за исполнением
законов и иных нормативных актов прокуратура тесно взаимодействует с
другими правоохранительными органами, оказывает юридическую помощь
гражданам в вопросах защиты нарушенных прав, проводит информационноразъяснительную работу среди населения. Акты прокурорского реагирования
- протест, представление и постановление, содержат официальную оценку
действий
должностных
конституционной
лиц
законности.
и
организаций,
При
внесении
нарушающих
актов
принцип
прокурорского
реагирования прокуроры ссылаются на конкретные положения Конституции,
что также является формой охраны и реализации Конституции.
Среди приоритетных направлений охраны Конституции заметное место
в деятельности органов прокуратуры занимает мониторинг правовых актов
Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран / Учебное пособие М.: ФОРУМ, 1999,
С. 146-147. 488 с.
59
68
государственных органов. Так, по данным Генеральной прокуратуры, только
за последние 3 года мерами прокурорского надзора было отменено почти 85
тысяч актов, в 2014 году эта цифра составила 28 338, в 2015 году – 3174, а за
первое полугодие 2016 года - свыше 25000. Среди них акты Правительства,
Таможенного комитета, министерства внутренних дел и ряд иных структур.
В период с 2014 по 2016 годы прокуратурой активно пресекались и факты
незаконного
нормотворчества.
Мерами
прокурорского
реагирования
отменено и изменено свыше 147 тысяч незаконных актов различных уровней.
В 2015 году выявлено более 95 тысяч нарушений законности местными
исполнительными органами при распределении земельных участков, квот на
привлечение иностранной рабочей силы, при применении законодательства,
направленного на охрану прав и свобод граждан. В общей сложности, было
вынесено 1129 актов прокурорского реагирования, в том числе 310
представлений,
629
протестов.
К
дисциплинарной
ответственности
привлечено 182 должностных лица, к административной – 67, возбуждено 6
уголовных дел, дано 82 разъяснения законов. Значительная работа
проводится и в сфере защиты политических прав и свобод граждан в
электоральный период. При реализации функций по обеспечению законности
Прокуратура тесно взаимодействует с Министерством юстиции. Так, в 2015
году по результатам совместных проверок в министерствах и четырех
правительственных агентствах было установлено в общей сложности 482
противозаконных акта. Из них 219 - было отменено, 74 - представлены на
регистрацию,
остальные
189
-
приводятся
в
соответствие
с
законодательством республики.
Однако, количественный показатель выявленных правонарушений и
принятых по ним решений, не может служить критерием эффективности
прокурорского надзора. Возможности органов прокуратуры эффективно
влиять на состояние конституционной законности, ограничены в силу того,
что она не вправе проводить предварительный конституционный надзор в
69
отношении законопроектов, рассматриваемых в Парламенте. Она также не
обладает правом законодательной инициативы. В юридической литературе
делаются попытки наделить прокуратуру правом опротестовывать решения
Конституционного суда РФ. Однако такое предложение подвергается
справедливой критике со стороны других ученых, полагающих, что это
противоречит нормам Конституции, устанавливающих юридическую силу
решений Конституционного суда .
Для повышения гарантий правовой охраны Конституции, как уже
отмечалось, Генеральный прокурор, наряду с судами, наделен правом
обращения
в
Конституционный
суд
в
порядке
последующего
конституционного контроля при выявлении нарушений прав и свобод
граждан законом или иным актом, примененным в конкретном деле.
Наряду с этим, в целях повышения эффективности надзора за
законностью правовых актов проявляется потребность в приостановлении
действия опротестованного акта, вплоть до принятия уполномоченным
органом
соответствующего
решения.
Реализация
и
законодательное
закрепление этой меры придало бы большую значимость этому акту
прокурорского реагирования, способствовало бы оперативному решению
вопросов и устранению из правового пространства противоречащих
Конституции актов. Несмотря на то, что закон содержит норму о том, что
протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок, а также обязанность
информировать прокурора на практике не всегда соблюдается.
В целях повышения правового статуса прокуратуры в механизме
государственной власти необходимо Федеральный закон «О прокуратуре
РФ» дополнить нормой, что Генеральный прокурор по итогам работы
ежегодно представляет в Парламенте доклад о состоянии законности в РФ.
Наделение Генерального прокурора таким правом могут иметь позитивное
информационно-ориентационное
законотворческого
процесса
и
воздействие
на
правоприменительных
участников
органов,
будут
70
способствовать повышению его роли в механизме правовой охраны
Конституции.
Повышению
роли
прокуратуры
по
обеспечению
высшего
конституционного надзора за точным и единообразным применением
законов, указов Президента и иных нормативных правовых актов могло бы
способствовать повышение его правового статуса, с выделением в
Конституции
самостоятельного
раздела.
Возможно,
что
необходимо
усиление органов прокуратуры за соблюдением международных договоров,
которые
являются
частью
системы
действующего
права.
Оставаясь
ключевым элементом правоохранительной системы, органы прокуратуры
выполняют важные функции, направленные на обеспечение прав и свобод
граждан, пресечение нарушений законов и обеспечение верховенства
Конституции.
Изложенное позволяет сделать следующий вывод. Надзорная функция
органов прокуратуры как важная часть механизма обеспечения законности
имеет целью предупредить нарушения Конституции и обратить внимание
поднадзорных органов и должностных лиц на неправомерность принятых
решений и действий, обеспечивает участие прокуратуры в формировании
правовой политике, является средством повышения правомерного поведения.
Таким образом, субъектами правовой охраны Конституции РФ
являются различные органы, каждый из которых в пределах своих
полномочий призван обеспечивать верховенство Конституции, издавать акты
превентивного (охранительного) характера, способствовать защите ее
положений. Несмотря на некоторые особенности, их деятельность базируется
на нормах Конституции и законодательства, основана на властных началах,
допускает
контроль
за
законностью
актов
и
действий
органов
государственной власти, направлена на устранение из правовой системы
неконституционных актов и приведению их в соответствие с Конституцией.
71
Имея четкое правовое назначение, органы конституционного контроля
и надзора своими решениями призваны защищать права и свободы граждан,
обеспечивать нормативность Конституции, способствовать реализации ее
гуманистического
потенциала.
Наличие
развитой
институциональной
системы правовой охраны Конституции является важным условием и
предпосылкой построения в РФ правового государства, подтверждает
стремлениям и приверженность идеалам демократии и справедливости.
Прокурорский надзор – фактор гарантированности прав и свобод
человека и гражданина.
Очевидно, что ядро правового статуса личности составляют такие
элементы, как права, обязанности и ответственность. Права и свободы
неразрывно связаны с обязанностями, а, значит, и с ответственностью.
Взаимосвязь
этих
элементов
целесообразно
рассматривать
через
взаимодействие понятий «свобода» и «ответственность».
Ответственность – является такой же объективной необходимостью,
как и свобода. Кроме того, ответственность – это условие свободы60.
Автор придерживается существующей точки зрения о том, что
ответственность должна анализироваться в двух аспектах – позитивном и
негативном:
негативный
включает
в
себя
ответственность
за
уже
совершенные правонарушения, а позитивный подразумевает ответственность
за надлежащее исполнение своих функций и основывается на высоком
уровне правосознания и социальной ответственности субъекта. Право
является официальной мерой действующей свободы, ее нормой, указателем
границ должного и возможного. Вместе с тем оно служит гарантией этой
свободы, средством ее охраны и защиты. С другой стороны, право
определяет механизм ответственности. Можно сделать вывод о том, что
именно правовой статус личности, ядром которого являются свобода,
60
Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. – М., 2008.
72
обязанность и ответственность, представляет собой важнейший элемент
правовой системы в целом.
В системе прав и свобод человека и гражданина, которые закреплены в
Конституции Российской Федерации, основополагающими являются личные
права и свободы61, так как они, будучи неотъемлемыми от человека,
гарантируют свободу, защищают человека от неправомерных действий со
стороны государства и других лиц. Политические права и свободы
определяют отношения между человеком непосредственно и государством.
Они направлены на обеспечение принятия участия граждан в жизни
государства и в осуществлении публичной власти. Социально-экономические
и культурные права и свободы призваны обеспечивать удовлетворение
материальных и духовных потребностей человека.
Вопрос об отнесении тех или иных конституционных прав и свобод к
разряду естественных является спорным. На наш взгляд, естественными
являются только некоторые из прав и свобод, которые относятся к личным, а
именно: право на жизнь; право на свободу и личную неприкосновенность;
достоинство личности; неприкосновенность жилища; свобода совести;
неприкосновенность частной жизни; право на пользование родным языком.
Весьма условно к естественному праву можно отнести право собственности.
Что касается политических прав и свобод, то они носят явно позитивный
характер. То же можно сказать и о социальных и культурных правах.
Поэтому связывать такую общую характеристику конституционных прав и
свобод, как их неотъемлемость и неотчуждаемость, с естественным
характером этих прав и свобод, нецелесообразно. Речь может идти только о
косвенной связи.
61
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №
7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
73
Важнейшую роль в реализации правового статуса личности играют
конституционные
принципы,
среди
которых
выделяются
принцип
равноправия и принцип гарантированности прав и свобод личности.
Согласно части 2 статьи 19 Конституции РФ государство обеспечивает
равенство прав и свобод индивида и гражданина, которое не зависит от
половой принадлежности, категории народа, нации, языка, рода, места
постоянного проживания, веры и т.д. Иными словами, Российская Федерация
гарантирует равенство всех граждан во всех сферах общественной жизни.
В части 3 статьи 19 Конституции РФ закреплено, что мужчина и
женщина
обладают
одинаковыми
правами
и
свободой,
и
равной
вероятностью для их осуществления. Вопросы неравенства мужчины и
женщины актуальны и по сей день. Но благодаря нормативному правовому
акту,
обладающей
высшей
юридической
силой,
снижается
риск
возникновения феминистских движений. По поводу реализации своих
возможностей следует отдельно отметить, что женщине предусматриваются
дополнительные
гарантии
по
поводу
материнства,
которые
прямо
закреплены в статье 38 Конституции РФ62.
Не должны ущемляться права женщин, и государство обязано
обеспечить
им
равный
доступ
к
образованию,
здравоохранению,
трудоустройству, а также удовлетворению иных потребностей. То есть
между женщиной и мужчиной наличие знака равенства обязательно должно
соблюдаться не только формально, но и практически.
Как уже было отмечено выше, государство обеспечивает исполнение
принципа равенства, а именно устанавливает уголовную ответственность за
нарушение равенства граждан в зависимости от места жительства,
62
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №
7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
74
национальной принадлежности и других признаков, которые причинили вред
их правам и интересам.63
Таким образом, принципы равенства и равноправия, закрепленные в
Конституции РФ, являются неотъемлемой частью жизни граждан и
неграждан, а также лиц без гражданства. Данные основы гарантируются
демократическим государством, выражением которой служит обеспечение
равенства между людьми, отсутствие всяких признаков дискриминации и
ущемления
прав.
Кроме
этого,
она
дарует
всем
политическую,
экономическую, социальную и духовную независимость и наделяет равными
обязанностями.
Закрепленный в Конституции РФ принцип гарантированности прав
и свобод получает развитие в текущем законодательстве. Однако, при всей
значимости правового закрепления анализируемого принципа, для его
воплощения в жизнь необходимы экономические, политические, духовные и
иные условия.
Так недостаточный уровень гарантированности прав и свобод в
настоящее время во многом связан с трудностями в экономической и
финансовой сфере.
Таким образом, основываясь на вышеуказанных доводах, можем
сделать вывод о том, что тщательное исследование вышеупомянутых
принципов правового положения личности играет важнейшую роль в
реализации прав, свобод, обязанностей, и законных интересов личности, так
как в демократическом, правовом государстве, общество и власть нацелены
на осуществление и защиту гарантированных прав, свобод и обязанностей
личности.
Принцип гарантированности следует интерпретировать через понятие
«гарантии прав и свобод человека и гражданина».
Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014) "О судебной
системе Российской Федерации" // СЗ РФ. 06.01.1997. N 1. Ст. 1.
63
75
Гарантии прав и свобод человека и гражданина традиционно разделяют
на две группы – общие (материальные) и юридические. Общие гарантии
отражают
реалии
обстоятельствами
идеологического
экономические,
социальной
жизни,
политического,
свойства.
К
опосредованы
экономического,
общим
политические,
т.е.
гарантиям
идеологические
и
многими
организационного,
относят
социально-
некоторые
другие,
имеющие организационный характер. В основе юридических гарантий –
закрепленные Конституцией и федеральным законодательством устойчивые
юридические конструкции. Поэтому юридические гарантии делятся на
гарантии-принципы, обеспечительные гарантии, стимулирующие гарантии,
охранительные гарантии, гарантии защиты64.
Охранительные
гарантии
реализуются,
в
основном,
через
правоохранительную систему, в т.ч. при посредстве института мировой
юстиции.
В
современных
условиях
происходит
постепенное
признание
государствами человека и его прав высшей социальной ценностью;
одновременно происходят процессы универсализации и регионализации прав
человека. Для реализации прав необходимы специальные средства –
гарантии.
Конституционные
гарантии
занимают
ключевое
место
в
национальной системе гарантий.
Слово «гарантия» пришло в употребление из французского языка, и
означает «ручательство, обеспечение». В качестве существенного элемента
конституционно-правового статуса человека и гражданина выступают
гарантии, представляющие собой совокупность факторов, условий и средств,
которые позитивно влияют на обеспечение и защиту прав человека.
Павликов С.Г. К вопросу о роли мировой юстиции в защите прав и свобод российских граждан //
Мировой судья. 2005. № 2. С. 6.
64
76
Основным
источником
конституционных
гарантий
является
Конституция.65
Полный перечень гарантий можно условно разделить на две группы,
имеющие определенные различия.
К общим гарантиям относят:
- экономические,
-политические,
-социальные,
- культурные.
К специальным:
– юридические,
-процессуальные,
-институциональные,
-нравственные.
Рассмотрим более детально виды специальных гарантий.
Под юридической гарантией понимается наличие норм, которые
регулируют общественные отношения в области прав человека. При этом
национальное законодательство в гуманитарной сфере оценивается по
специальным международным стандартам защиты прав человека.
С институциональной гарантией связывают наличие государственных
структур, которые обеспечивают права и свободы человека и гражданина.
Под процессуальной гарантией подразумевается наличие особого
порядка обеспечения прав человека.
Помимо общих и специальных гарантий прав и свобод человека и
гражданина возможна их классификация на:
- внутригосударственные;
- международно-правовые.
65
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №
7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
77
Внутригосударственные
гарантии
могут
быть
судебными
и
несудебными
Внутригосударственные гарантии закреплены в Конституции, иных
законах и законодательных актах государств.
С.В. Калашников приводит классификацию, которая дифференцирует
ее нормы следующим образом: нормы-принципы, нормы-гарантии и
судебные (конституционно-процессуальные) гарантии.
Актуальным остается вопрос о реальности данных гарантий, в силу
того, что даже на современном этапе развития общества, еженедельно, а
порой и ежедневно имеют место факты незаконного ограничения прав и
свобод граждан, пренебрежения действительными нормами нормативноправовых актов, неуважения самой человеческой личности.
Во многих случаях судебная защита выступает единственным
средством правовой защиты.
Это в полной мере относится к институту конституционной юстиции,
который, как элемент правоохранительной системы, призван гарантировать
реализацию прав и свобод человека и гражданина66.
Актуальными
также
остаются
вопросы
процессуального
взаимодействия прокуратуры и суда.
Суд и прокуратура обладают единством целей и задач в сфере
уголовного судопроизводства.
Для достижения этих целей и прокуратура, и суд выполняют ряд задач.
Во-первых, они ставят перед собой задачу всесторонне, полно и объективно
выяснить обстоятельства по каждому делу, а также принять по нему
законное, обоснованное и справедливое решение; во-вторых, обеспечивают
неукоснительное
соблюдение
закона
и
реализацию
принципов
судопроизводства; в-третьих, обеспечивают гласность судопроизводства и
доступ к справедливому судебному разбирательству.
Павликов С.Г. К вопросу о роли мировой юстиции в защите прав и свобод российских граждан //
Мировой судья. 2005. № 2. С. 6.
66
78
Процессуальные формы взаимодействия прокуратуры и суда можно
подразделить в зависимости от стадии процесса. К процессуальным формам
взаимодействия
относятся
судебное
заседание,
обмен
информацией,
направление запросов, поручений, ходатайств. Основной из процессуальных
форм, независимо от стадии процесса, является судебное заседание.
Анализ
текущего
законодательства
и
юридической
практики
свидетельствует о том, что оптимизация взаимодействия прокуратуры и суда
затрудняется имеющимися проблемами, среди которых выделяются следующие:
1) соотношение компетенции органов прокуратуры и судебной власти, а
также вопрос о процессуальном статусе прокурора в судебном разбирательстве;
2) соотношение прокурорского контроля и судебного надзора за
процессуальной деятельностью органов расследования.
Однако стоит отметить, что наличие конкретных, четко определенных
законодательством целей и задач является крайне необходимым для
надлежащего функционирования любого органа государства. Именно эти
категории
призваны
отражать
сущность
и
пределы
деятельности
государственных органов. Через цели и задачи устанавливаются их
компетенция и круг полномочий. Наконец, достижение поставленных целей
и задач определяю, насколько эффективно функционирует тот или иной
орган государства.
Для выявления единых целей и задач прокуратуры и суда в сфере
судопроизводства необходимо, прежде всего, выяснить, чем цели отличаются
от задач и не являются ли они тождественными понятиями. Нередко
различий между этими категориями не проводят, но они, безусловно,
имеются. Цель можно определить как тот желаемый результат, которого надо
достичь. Задача - это то, что необходимо предпринять, чтобы достичь
планируемого результата.
79
Для достижения цели осуществления правосудия в разумные сроки
необходимо выполнить задачу по своевременному выяснению обстоятельств
по каждому делу и принятию решения по нему.
В юридической литературе принято выделять процессуальные и
организационные
формы
«организационные
термином
взаимодействия67.
формы
На
взаимодействия»
«организационно-правовые
формы
наш
взгляд,
целесообразно
термин
заменить
взаимодействия»,
ведь
основаны они непосредственно на нормах права. Именно в процессуальных и
организационно-правовых формах проявляется существо согласованной
деятельности прокуроров и суда в судебном процессе.
Следует отметить, что процессуальное взаимодействие прокуратуры и
суда осуществляется как в ходе досудебного, так и в ходе судебного
производства. Ф.М. Кобзарев выделяет такие процессуальные формы
взаимодействия, как судебное заседание, обмен информацией, направление
запросов, поручений, ходатайств68. Безусловно, основной процессуальной
формой взаимодействия прокуратуры и суда является судебное заседание.
Именно в заседании суда путем вынесения решения разрешается дело по
существу и осуществляется правосудие. В судебном заседании контакт
прокуроров
и
судей
осуществляется
непосредственно,
происходит
реализация субъективных прав и обязанностей взаимодействующих сторон.
Кроме того, в судебном заседании объединяется деятельность прокуроров и
суда по достижению целей и задач правосудия. По окончании судебного
заседания суд принимает решение, что является итогом взаимодействия
прокуратуры и суда, который может быть оценен с точки зрения его
успешности.
См.: Плеснева Л.П. Правовые и организационные основы взаимодействия следователя с органами
дознания: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Иркутск, 2002. С. 16.
68
См.: Кобзарев Ф.М. Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений
прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства: Диссертация. - Российская академия правосудия.
- 2006. - С. 173.
67
80
Следует отметить, что
судебное заседание является основной
процессуальной формой взаимодействия прокуратуры и суда и на стадии
досудебного. Через эту форму взаимодействия осуществляется судебный
контроль.
Итак,
преобладающей
процессуальной
формой
взаимодействия
прокуратуры и суда как в ходе досудебного, так и в ходе судебного
производства является судебное заседание. Вместе с тем требуют развития и
другие
процессуальные
формы
взаимодействия,
способствующие
повышению эффективности процесса.
2.3.
Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской
Федерации и прокуратура Российской Федерации
В соответствии с частью 2 статьи 118 Конституции Российской
Федерации наравне с другими формами судопроизводства судебная власть
осуществляется также посредством конституционного судопроизводства. На
уровне субъектов Российской Федерации в рамках реализации положений ст.
27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ
«О судебной системе Российской Федерации», начиная уже с 1997-1998
годов, продолжается непрерывный процесс создания конституционных (в
республиках) и уставных (в иных регионах) судов.
Конституционные (Уставные) суды субъектов - это судебные органы
конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий
судебную
власть
посредством
конституционного
судопроизводства.
Указанная формулировка в настоящее время содержится практически во всех
региональных законах о конституционных (уставных) судах субъектов
Российской Федерации.
Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации
отразило основные черты юридической и государственно-властной природы
81
конституционных (уставных) судов: правовой статус - судебные органы; по
функциональному
предназначению
-
суды,
осуществляющие
конституционный контроль; по основным принципам деятельности - органы,
самостоятельно и независимо осуществляющие судебную власть; по
процессуальной форме деятельности - судебные органы, осуществляющие
конституционное судопроизводство.
На сегодняшний день в субъектах, где учреждены конституционные
(уставные) суды субъектов Российской Федерации, завершилось становление
органов государственной власти на региональном уровне, поскольку наличие
такого суда - необходимый элемент конституционно-правового статуса
субъекта Российской Федерации.
К органам публичной власти, обеспечивающим конституционную
законность на региональном уровне, можно также отнести и прокуратуру РФ.
На схожесть целей деятельности данных органов указывает и п. 2 ст. 1
Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 января
1992 г. № 2202-1, в соответствии с которым целью деятельности
прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и
укрепления законности. При этом, исходя из определения, данного в ст. 1
указанного закона, прокуратура Российской Федерации - единая федеральная
централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской
Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации.
В целом, общие методические ориентиры по защите прав и свобод
человека и гражданина в конституционном (уставном) судопроизводстве
определены Приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 2
октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за
законностью нормативных правовых актов органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» и от 7
декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за
исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
82
Общность
задач,
стоящих
перед
органами
прокуратуры,
конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации по
защите и охране Конституции Российской Федерации, федеральных законов,
конституций и уставов субъектов Российской Федерации, обусловливает
необходимость обеспечения тесного взаимодействия органов прокуратуры с
указанными органами. Основой взаимодействия прокуроров субъектов
Российской Федерации с конституционными (уставными) судами служит
предоставление
в
ряде
субъектов
Российской
Федерации
права
соответствующим прокурорам обращаться с запросом в эти суды либо
принимать участие в их заседаниях69.
Для
повышения
эффективности
взаимодействия
между
Конституционными (Уставными) судами в субъектах РФ заключаются
соответствующие
соглашения.
Целью
этого
документа
являются
сотрудничество и взаимодействие в совместной защите конституционных
прав и свобод, в том числе посредством конституционного правосудия,
информационный обмен о нарушениях в этой сфере правоотношений и
принятых в связи с ними мерах. Соглашениями определены формы
сотрудничества, направленные на эффективную реализацию полномочий по
осуществлению контроля и надзора за исполнением конституционных
обязательств демократического правового государства по признанию,
соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.
К сожалению, органы прокуратуры редко используют полномочие на
обращение с запросами о соответствии Конституции (Устава) субъектов РФ
нормативно-правовых актов, либо уставов муниципальных образований и
иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Данная ситуация не является чем-то экстраординарным в масштабе страны.
Так, анализ, проведенный А. М. Цалиевым и О. Х. Качмазовым, показывает,
что за все время существования конституционных (уставных) судов не было
Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус, науч. ред. А. Ю.
Винокуров. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. С. 856. 1159 с.
69
83
вынесено ни одного постановления в связи с обращением прокурора в
республиках Северная Осетия - Алания, Марий Эл, Татарстан, Тыва,
Дагестан, Чеченской Республике, Санкт-Петербурге, Калининградской
области. В других субъектах Федерации случаи обращения в органы
конституционной юстиции носят единичный характер70.
Проблема существует, она признается учеными и практиками. В
Научно-исследовательском институте Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации подготовлено пособие, посвященное методике
анализа и оценки состояния законности на региональном уровне, в котором
предложены способы оценки эффективности работы прокуроров субъектов в
конституционных (уставных) судах Российской Федерации71.
Тем не менее, изучая практику работы Конституционных (Уставных)
судов все же удалось обнаружить несколько дел, фактическим инициатором
которого явилась прокуратура.
Рассмотрим
одно
из
них,
так
например
в
Постановлении
Конституционного суда Республики Марий Эл от 6 июля 2004 года по делу о
проверке конституционности положений части 2 статьи 33 Закона
Республики Марий Эл «О статусе депутата представительного органа
местного самоуправления Республики Марий Эл» от 31 мая 1994 года № 114111. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Йошкар-Олинского
городского суда Республики Марий Эл о проверке конституционности статьи
33 Закона Республики Марий Эл «О статусе депутата представительного
органа местного самоуправления Республики Марий Эл» от 31 мая 1994 года
(с изменениями) в части установления продолжительности ежегодного
оплачиваемого отпуска, предоставляемого депутату представительного
органа местного самоуправления (36 календарных дней). При этом
рассматриваемое Йошкар-Олинским городским судом дело было начато
70
Цалиев А. М., Качмазов О. Х. Правозащитная функция органов конституционной юстиции и
прокуратуры // Законность. 2010. № 7. С. 12-15.
71
Анализ состояния законности и правопорядка прокуратурами субъектов Российской Федерации:
пособие / под общ. ред. О. С. Капинус. М.: АГП РФ, 2012. 470 с.
84
именно по заявлению прокурора города Йошкар-Олы. Представляется, что
при возникновении в будущем схожих ситуаций прокурор мог бы напрямую
обращаться в региональный конституционный суд.
Однако прокурор не только является субъектом обращения в
конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации. Законами
субъектов регулирующими порядок организации и деятельности органов
конституционной (уставной) юстиции субъектов, предусмотрено и то, что
решения соответствующего суда направляются (помимо большого перечня
органов) прокурору соответствующего субъекта Российской Федерации.
Наиболее
часто
употребляемые
формы
участия
прокуроров
в
конституционном (уставном) судопроизводстве субъектов Федерации в
соответствии
с
нормами
регионального
законодательства
таковы:
непосредственное обращение прокуроров с запросом в суд о проверке
конституционности нормативного правового акта, нарушающего права,
свободы
и
законные
интересы
граждан;
участие
в
заседаниях
конституционного (уставного) суда с правом излагать свою позицию по всем
рассматриваемым вопросам; выступление в качестве приглашенного лица;
получение
постановлений
конституционного
(уставного)
суда72.
На
сегодняшний день можно утверждать, что, несмотря на отсутствие в ряде
случаев прямого указания закона, прокурор является полноправным
участником всех стадий конституционного судопроизводства.
Работники органов прокуратуры, как правило, присутствуют в
заседаниях конституционных (уставных) судов, высказывают свою позицию
по рассматриваемым делам. Это дает им возможность обладать полной
информацией о рассматриваемом деле (в том числе о результатах его
рассмотрения).
На
сегодняшний
день
одной
из
главных
задач
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
72
Бессарабов В. Г. Обеспечение прокуратурой и конституционными (уставными) судами субъектов
Российской Федерации прав человека и единства конституционного правового пространства страны //
Законность. 2013. № 10. С. 15-21.
85
является совместное участие с органами прокуратуры Российской Федерации
в приведении законодательства субъектов Российской Федерации в
соответствие с федеральным законодательством, конституциями (уставами)
субъектов Российской Федерации.
Бесспорно, субъекты Российской Федерации, в которых созданы и в
полной мере функционируют региональные органы конституционного
правосудия
обладают
дополнительным
механизмом
в
обеспечении
конституционной законности в регионе и защите прав и свобод человека и
гражданина в сравнении с теми субъектами Российской Федерации, где такие
суды на сегодняшний день не созданы.
Конечно, если в регионе конституционный (уставной) суд не создан,
рассмотрение дел о проверке соответствия нормативных правовых актов
субъекта
Российской
региональной
Федерации
конституции
(уставу)
и
муниципальных
осуществляется
образований
судом
общей
юрисдикции. Тем не менее решения конституционных (уставных) судов
субъектов Российской Федерации представляются более эффективными в
деле укрепления законности и защиты прав и свобод граждан. Во-первых,
решением конституционного (уставного) суда нормативный правовой акт
признается не недействующим, а утратившим силу, т. е. отсутствует в
дальнейшем
необходимость
в
его
отмене.
Во-вторых,
решение
окончательное, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно. Втретьих, решение действует непосредственно и не требует подтверждения
другими органами. В-четвертых, решением на органы и должностных лиц
может быть возложена обязанность устранить выявленный в ходе судебного
контроля пробел в правовом регулировании.
Выводы по главе
Подводя итог изложенному, хочется отметить, что деятельность
конституционных судов по укреплению конституционной законности
86
полностью зависит от поступающих на рассмотрение обращений, в том числе
их количества, качества, своевременности реагирования на нарушения. И
здесь
прокурор,
как
наиболее
«профессиональный»
заявитель, обладает поистине колоссальными резервами.
потенциальный
87
Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Национальная модель прокуратуры в соотношении с
зарубежной практикой
Придание прокуратуре Российской Федерации особого статуса в
государственном механизме, который определяется возложением на нее
функций и полномочий, ориентированных прежде всего на решение задач
универсального надзора за законностью, нередко подвергается критической
оценке с отсылкой к зарубежному опыту и сложившимся в этой сфере
международным
стандартам.
Однако,
как
свидетельствует
компаративистский анализ, для вывода о наличии какой-либо идеальной
модели
органов
прокуратуры
нет
оснований73.
В
современных
демократических правовых государствах существует широкое разнообразие
подходов в отношении организации прокуратуры и определения ее
функционального содержания в условиях конкретного специфическинационального контекста.
Так, исходя из места прокуратуры в системе государственных органов,
как уже отмечалось выше, исследователями выделяются четыре группы
стран, в рамках которых прокуратура: 1) входит в состав министерства
юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и
действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому
корпусу, "магистратуре" (Бельгия, Дания, Нидерланды, Польша, США,
Франция, Япония); 2) полностью включена в состав судебной системы и
находится
при
судах
либо
пользуется
в
рамках
судебной
власти
Феномен прокуратуры, отмечает Т.А. Решетникова, следует определять в контексте социальнополитических условий ее организации и функционирования, с учетом национальных традиций и
менталитета общества, а изменение статуса, структуры, задач и функций прокуратуры должно
осуществляться гармонично и в рамках социально обусловленной концепции реформирования судебной и
правовой систем. См.: Решетникова Т.А. Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в странах
СНГ (сравнительно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3.
73
88
административной автономией (Болгария, Испания, Латвия, Колумбия); 3)
выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе
государства
(Вьетнам,
КНР,
многие
страны
Латинской
Америки,
большинство стран СНГ); 4) отсутствует как таковая, включая прямые
аналоги (Великобритания)74.
Существующие в практике органов конституционного контроля
зарубежных стран подходы к оценке государственно-правового статуса
прокуратуры
также
не
отличаются
единообразием.
Например,
Конституционный Суд Литовской Республики истолковал установление
функций прокуроров в статье Конституции, которая озаглавлена «Суд», как
признание прокуроров составной частью судебной власти и на этой основе
сделал вывод, что законодатель при установлении порядка назначения и
освобождения прокуроров связан особенностями формирования судов75.
Что
касается
функциональной
роли
органов
прокуратуры
в
современном государстве, то следует учитывать, что при отсутствии
международного консенсуса в этом вопросе можно наблюдать определенное
усиление акцентов на публичных функциях и полномочиях прокуратуры вне
уголовно-правовой сферы. Это находит подтверждение в том числе порой в
весьма непростых процессах формирования соответствующих подходов на
европейском уровне, развивающихся при активном участии России76.
В ответ на принятую Парламентской ассамблеей Совета Европы
Рекомендацию 1604 (2003) «О роли прокуратуры в демократическом
обществе, основанном на верховенстве закона», в которой высказывалась
озабоченность
в
отношении
осуществления
органами
прокуратуры
74
См.: Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное
исследование / под ред. С.И. Герасимова. М.: Норма, 2001. С. 5 - 8.
75
См.: Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 21 апреля 1998 г. о
соответствии Закона "О введении в действие Закона "О внесении изменений в статью 29 Закона Литовской
Республики "О предоставлении информации общественности", а также Постановления Сейма Литовской
Республики от 25 февраля 1997 года "Об освобождении В. Никитинаса от должности Генерального
прокурора" Конституции Литовской Республики. Текст решения размещен в базе данных "CODICES"
Венецианской комиссии: URL: http://www.codices.coe.int, LTU-1998-1-005.
76
См. об этом подробнее: Паламарчук А.В., Сеченова Р.Р., Зимин В.П. Деятельность органов
прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы. М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации,
2013. С. 10 - 17.
89
внеуголовных функций на предмет их соответствия «основным принципам»77
(пп. "V" п. 6), Комитет министров Совета Европы в феврале 2004 г.
подчеркнул, что имеет место разнообразие моделей прокуратуры, роль
которой должна оцениваться в контексте свойственного каждой системе
механизма сдержек и противовесов, и поэтому он (Комитет) не намерен
одобрять, по крайней мере без обстоятельных дополнительных дебатов, идеи
Ассамблеи,
касающиеся,
в
частности,
ограничения
прокурорской
деятельности сферой уголовного правосудия, поскольку это противоречит
практике многих стран78.
Широкое разнообразие возможных моделей, связанных с ролью
прокуратуры
в
демократическом
обществе,
а
также
значительная
историческая обусловленность наличия или отсутствия и объема в
конкретном государстве функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы
культурным наследием, правовыми традициями и конституционной историей
страны
были
впоследствии
признаны
в
Заключении
№
3
(2008)
Консультативного совета европейских прокуроров «О роли прокуратуры вне
уголовно-правовой сферы»79 (п. 4), а также в Рекомендации CM/Rec(2012)11
Комитета министров Совета Европы «О роли прокуроров вне системы
уголовного правосудия»80 (абз. четвертый и пятый преамбулы).
Как следует из этих документов, роль прокуратуры за рамками
уголовно-правовой сферы, определяемая в настоящее время прежде всего
потребностью общества должным образом обеспечить права человека и
публичные интересы, в различных национальных правовых системах может
включать: представление общих или публичных интересов (в том числе
оказание юридической помощи частным лицам в защите прав и основных
свобод); представление интересов государства в судах; осуществление
77
URL: http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewPDF.asp?FileID=17109&Language=EN.
Reply from the Committee of Ministers Doc. 10068 (6 February 2004).
http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=10457&Language=EN.
79
URL: https://wcd.coe.int/rsi/common/index.jsp.
80
URL: genproc.gov.ru files/documents/kmse.doc.
78
URL:
90
надзора над
организациями;
государственными органами
осуществление
и другими юридическими
консультативной
функции
в
судах.
Полномочие по надзору за исполнением законов и законностью правовых
актов,
издаваемых
органами
государственной
власти
и
местного
самоуправления, Консультативный совет европейских прокуроров оценил
как делающее прокуратуру «основным инструментом реальной защиты прав
и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц» (п. 19
Заключения).
На основании обобщения прокурорской практики в 43 из 47 государств
- членов Совета Европы Консультативный совет в указанном Заключении
констатировал, что прокурорские службы в большинстве европейских стран
имеют по меньшей мере некоторые задачи и полномочия вне уголовноправовой
сферы
(включая
гражданское,
семейное,
трудовое,
административное, избирательное право, защиту окружающей среды,
социальных прав и прав лиц, относящихся к социально уязвимым группам
населения), а в некоторых государствах-членах задачи и объем работ
прокуроров в этой сфере могут даже превалировать над ролью прокуратуры в
системе уголовного правосудия. Лишь в отдельных государствах-членах
прокуратура такими полномочиями не обладает (Грузия, Исландия, Мальта,
Норвегия, Швеция, Швейцария, Эстония, а также судебные системы
Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии).
Исходя из того, что не существует единых международных правовых
стандартов, касающихся задач, функций и организации деятельности
прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, Консультативный совет обратил
внимание на то, что вопросы, касающиеся соответствующей роли
прокуратуры, должны решаться в свете признания за каждым государством
«суверенного права самостоятельно определять институциональные и
правовые механизмы реализации своих функций по защите прав человека и
публичных интересов» и одновременно - необходимости «соблюдения
91
принципа верховенства закона и принятых международных обязательств» (п.
31 Заключения). Это предполагает, что в демократическом государстве
реализация внеуголовных функций прокуратуры должна строиться на основе
соблюдения принципа разделения властей и в условиях как можно более
точного регулирования таких функций законом. В свою очередь, исполнение
прокурором соответствующих полномочий должно происходить от имени
общества и в публичных интересах в полном соответствии с принципами
законности,
объективности,
справедливости,
беспристрастности,
обоснованности принимаемых решений, открытых для ознакомления
заинтересованными
или
участвующими
лицами
и
подверженных
эффективному судебному контролю.
Как таковая роль органов прокуратуры в решении вопросов
внеуголовного характера не ставится под сомнение и Европейским судом по
правам человека. В Обзоре его практики, озаглавленном «Роль прокурора
при рассмотрении дел, не относящихся к сфере уголовного права», который
был подготовлен Исследовательским отделом Европейского суда по правам
человека в марте 2011 г., резюмировано: «...как правило, Суд не находил
нарушений
и
не
рекомендовал
пересмотреть
судебную
систему
государствам-участникам, когда прокуроры были наделены полномочиями в
сферах, не связанных с уголовным правом. По сути, Суд применял такие же
требования верховенства права и норм Конвенции к тем делам, где
прокуроры действуют вне сферы уголовного права» (п. 1)81.
Таким образом, закрепление за прокуратурой публичных функций и
полномочий, выходящих за рамки уголовно-правовой сферы, не являясь
общепринятым, тем не менее имеет достаточно широкое распространение в
зарубежной практике и само по себе не считается отступлением от
фундаментальных принципов, на которых должно строиться современное
демократическое правовое государство. Однако реализация такого рода
81
URL: http://www.echr.coe.int/Documents/Research_report_prosecutor_RUS.pdf.
92
функций и полномочий связана общеправовыми и конституционными
принципами82. В целом эти подходы были восприняты Конституционным
Судом РФ в рамках Постановления от 17 февраля 2015 г. № 2-П. Поднятые в
этом деле вопросы, касающиеся осуществляемого прокуратурой надзора за
законностью в деятельности некоммерческих организаций, заслуживают
отдельного внимания.
3.2.
Конституционный Суд РФ
о надзоре прокуратуры за исполнением законов
При всей казуальности рассмотренного Конституционным Судом
соответствующего дела принятое по его итогам постановление имеет
принципиальное
значение
методологического
плана
-
как
для
правоприменителя, так и для законодателя и в конечном счете для процесса
дальнейшей конституционализации прокурорского надзора. Фактическая
сторона дела сводится к следующему. В отношении ряда некоммерческих
организаций
органами
прокуратуры,
в
том
числе
с
привлечением
сотрудников Министерства юстиции РФ, были проведены проверки
исполнения законов с истребованием уставной и финансовой документации,
а также иных сведений об их деятельности. В некоторых случаях проверки
проводились спустя несколько месяцев после проверок Министерства
юстиции РФ, а также имели место повторные проверки одних и тех же
организаций.
В
своих
обращениях
в
Конституционный
Суд
эти
некоммерческие организации настаивали на том, что многочисленные и
Вывод о том, что применимые международно-правовые стандарты в принципе не препятствуют
прокурорскому надзору за исполнением законов в том числе физическими и юридическими лицами, но
предполагают его понимание как деятельности, которая должна осуществляться с соблюдением принципов
разделения властей, правовой определенности и соразмерности, был сделан также в Заключении Института
права и публичной политики "О соответствии положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1
статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" международно-правовым
стандартам надзорной деятельности прокуратуры", представленном Конституционному Суду РФ в качестве
так называемого "друга суда" (amicus curiae) при рассмотрении соответствующего дела (Архив КС РФ за
2015 г.).
82
93
немотивированные, реализуемые в ряде случаев в централизованном порядке
- по заданию из вышестоящего органа прокуратуры и без уведомления
проверяемой
организации
нормальной
работе.
прокурорские
Они
проверки
обременительны,
препятствуют
поскольку
их
необходимо
представлять каждый раз доступные из других источников объемные
документы и материалы в виде копий, а также избыточны, так как дублируют
надзорные полномочия Министерства юстиции РФ. Отсутствие же четкой
законодательной регламентации порядка и сроков проведения прокурорских
проверок оставляет простор для злоупотреблений. Соответственно, вопрос об
основаниях, пределах и порядке реализации прокурорского надзора в
отношении
некоммерческих
Конституционным
Судом
в
организаций
свете
был
поставлен
предусмотренного
перед
действующим
законодательством специального института федерального государственного
надзора
за
некоммерческими
организациями,
осуществляемого
Министерством юстиции РФ.
При анализе вынесенного Конституционным Судом решения важно в
методологическом плане учитывать как рассмотренные выше специфические
конституционно-правовые аспекты прокурорского надзора, имея в виду его
универсальный,
всеобъемлющий,
межотраслевой
характер,
так
и
особенности социально-правовой природы некоммерческих организаций,
которые, будучи субъектами организованного гражданского общества,
интегрированы в механизм функционирования общественно-политических
институтов российской государственности.
Посредством некоммерческих организаций обеспечивается выявление,
формирование и отстаивание общих интересов как объединенных в такие
организации лиц, так и иных граждан и их объединений - в той мере, в какой
их
интересы
охватываются
сферой
деятельности
соответствующих
организаций. Некоммерческие организации, чья деятельность аккумулирует
общественные интересы и может приобретать публично-правовой и
94
социально-политический характер, входят в представительную систему
общества, понимаемую в широком смысле83, и призваны - на основе
самостоятельности во взаимодействии с институтами публичной власти добиваться создания условий для достойной жизни и свободного развития
человека. С пониманием некоммерческих организаций как институционной
основы участия граждан в управлении делами государства и общества
соотносится
отстаиваемая
Конституционным
Судом
интерпретация
принципа политического многообразия (ч. 3 ст. 13 Конституции РФ),
который реализуется «не только через многопартийность, через создание и
деятельность политических партий»84.
Специфика некоммерческих организаций как публично-правовых
автономных
образований,
позволяющих
гражданам
на
основе
самоорганизации решать с использованием конструкции юридического лица
значимые для них задачи, предполагает связанность некоммерческих
организаций конституционным императивом прав человека, поскольку их
деятельность может существенным образом затрагивать конституционноправовой
статус
личности.
Этим
определяются
и
особенности
их
взаимоотношений с государством. Будучи призвано стимулировать развитие
общественных инициатив и их осуществление самими гражданами, включая
оказание материально-финансовой и иной поддержки, государство вместе с
тем не может быть лишено возможности гарантировать тождественность
некоммерческих организаций конституционному строю, а также обеспечить
и
поддерживать
с
использованием
необходимых
правовых
средств
уверенность в законном характере их деятельности. Соответственно,
осуществление права на создание объединения и свободы деятельности
объединений
через
образование
некоммерческой
организации,
См.: Джагарян Н.В. Конституционная концепция представительной демократии в зеркале
российского конституционного правосудия // Политологические исследования. Варшава, 2014. № 32. С. 144
- 159.
84
См.: Абз. 1 п. 5 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г.
N 1-П // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.
83
95
затрагивающее сферу общих (общественных) интересов, сопряжено с
повышенной ответственностью причастных к этому лиц, которые в рамках
такого рода деятельности связаны требованиями открытости и прозрачности,
подконтрольности обществу и государству.
Европейский суд по правам человека также исходит из того, что
свобода объединения, имеющая фундаментальный для демократического
общества характер, тем не менее не является абсолютной, и государства
обладают правом убедиться, что цель и деятельность объединения
соответствуют
правилам,
заложенным
в
законодательстве;
если
же
общественное объединение вследствие своей деятельности или намерений,
которые оно прямо или подразумеваемым образом заявило в своей
программе, подвергает риску или опасности государственные институты или
права и свободы других лиц, ст. 11 Конвенции не лишает государство
возможности защитить эти институты и этих лиц, что согласуется с
вытекающими из ст. 1 Конвенции позитивными обязательствами Высокой
Договаривающейся Стороны обеспечивать каждому, находящемуся под ее
юрисдикцией, права и свободы; но при этом вмешательство должно быть
пропорциональным, тогда как необоснованные ограничения нормальной
деятельности
объединения
приводят
к
сокращению
коллективных
организационных возможностей и означают вмешательство в свободу
ассоциаций, несовместимое с обязательствами государств - участников
Конвенции85. В Постановлении от 8 октября 2009 г. по делу "Общество
охраны природы (Tebieti Cemiyyeti) и Исрафилов против Азербайджана"
Европейский суд пришел к выводу, что чрезвычайно широкие и
неопределенные
полномочия
министерства
юстиции
по
проверке
См.: § 96 - 103 Постановления Европейского суда по правам человека от 13 февраля 2003 г. по
делу "Рефах партиси (Партия благоденствия) (Refah Partisi (Welfare Party)) и другие против Турции", § 94
Постановления Европейского суда по правам человека от 17 февраля 2004 г. по делу "Горжелик (Gorzelik) и
другие против Польши", § 99 - 100 Постановления Европейского суда по правам человека от 10 июня 2010 г.
по делу "Свидетели Иеговы Москвы (Jehovah's Witnesses of Moscow) против России". Постановления
размещены на сайте Европейского суда по правам человека / http://www.echr.coe.int.
85
96
некоммерческих организаций нарушают требования, вытекающие из ст. 11
Конвенции.
С учетом изложенных подходов реализация государством контрольной
функции в сфере деятельности некоммерческих организаций должна
рассматриваться в свете конструктивного диалога и сотрудничества
институтов гражданского общества и публичной власти, включая особое
внимание к тому обстоятельству, что некоммерческие организации, которым
юридически и фактически отводится существенная роль в обеспечении
эффективного контроля гражданского общества над осуществлением
публично-властной деятельности, сами не могут оставаться вне рамок
публичного контроля. Примечательно, что эта позиция принципиально
поддерживалась и заявителями по рассмотренному Конституционным Судом
делу: о заинтересованности некоммерческих организаций в том, чтобы
«общество и власть знали, что и как мы делаем», и о том, что
«сотрудничество с властью... совершенно необходимо», прямо говорила в
ходе публичных слушаний гражданка С.А. Ганнушкина86.
Имеющий четкую нормативную регламентацию контроль государства
в отношении исполнения законов некоммерческими организациями является,
таким образом, важным фактором поддержания доверия к их деятельности. В
связи
с
этим
Конституционный
Суд
установил,
что
федеральный
законодатель вправе предусмотреть специальный правовой институт,
предназначенный для предупреждения, выявления и пресечения нарушений
законодательства в сфере деятельности некоммерческих организаций,
который в системе действующего правового регулирования облечен в форму
федерального государственного надзора, осуществление которого возложено
на Министерство юстиции РФ. При этом наличие такого специального
института не препятствует тому, чтобы деятельность некоммерческих
86
См.: Стенограмма заседания Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности
положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" 22 января 2015 г. С. 28 (Архив КС РФ за 2015 г.).
97
организаций, как имеющая важное общественное и публично-правовое
значение, одновременно относилась к объекту прокурорского надзора.
Сложноорганизованный
комплексный
характер
правового
механизма
реализации государством контрольной функции в сфере деятельности
некоммерческих организаций с включением в него наряду с минюстовским
прокурорского надзора определяется, с одной стороны, целями обеспечения
и поддержания универсального и постоянного режима конституционной
законности в деятельности некоммерческих организаций, а с другой необходимостью эффективного государственного гарантирования защиты от
возможных нарушений с их стороны прав и свобод граждан, а также
охраняемых законом интересов общества и государства. Прокурорский
надзор дает возможности для безотлагательного и адекватного реагирования
(в том числе во внеплановом порядке) на ставшие известными факты
нарушения некоммерческими организациями законов, а также создает
дополнительные гарантии защиты конституционно значимых ценностей в
связи с возможными нарушениями в ходе мероприятий федерального
государственного надзора со стороны Министерства юстиции РФ. Это
означает, что прокурорский надзор за законностью в деятельности
некоммерческих организаций не может рассматриваться как имеющий
субсидиарный характер. Его осуществление принципиально не связано с
наличием или отсутствием проведенных ранее мероприятий специального
(ведомственного) государственного контроля (надзора). В то же время
полученные в ходе такого рода ведомственных контрольных (надзорных)
мероприятий
материалы,
равно
как
и
сами
результаты
проверок
некоммерческих организаций, не могут не приниматься в расчет при оценке
необходимости и обоснованности возбуждения процедуры прокурорского
надзора.
Позиция Конституционного Суда состоит в том, что публичное
воздействие на некоммерческие организации, реализуемое в порядке
98
осуществления контрольной функции государства, должно оцениваться в
свете принципа соразмерности (пропорциональности). Речь идет о том, что,
хотя само по себе такое воздействие не тождественно ограничению прав и
свобод в собственном смысле, оно все же стесняет их обычное
осуществление и сопряжено с возможным дискреционным использованием
властно-распорядительных
полномочий,
а
также
неблагоприятными
последствиями в виде публично-правовой ответственности. Распространение
на сферу контрольно-надзорных отношений требований, аналогичных тем,
что предъявляются к правомерному ограничению конституционных прав и
свобод (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), - важный этап в развитии концепции
соразмерности (пропорциональности), и одновременно это служит целям
дальнейшей конституционализации контрольно-надзорной государственной
практики.
Этот методологический подход позволил Конституционному Суду
сделать вывод о том, что при наличии у законодателя достаточной свободы
усмотрения в формировании правового механизма реализации контрольной
функции государства в сфере деятельности некоммерческих организаций,
включая распределение контрольно-надзорных полномочий между органами
власти и отнесение указанной деятельности к объектам одновременно
ведомственного (министерского) и прокурорского надзора, совокупный
ограничивающий эффект от функционирования такого механизма, во всяком
случае, не должен достигать блокирования основного содержания права на
объединение и свободы деятельности объединений. Государственный
контроль (надзор) не может и не должен превращаться в инструмент
подавления гражданских инициатив.
Сформулированные Конституционным Судом критерии правомерного
осуществления
некоммерческими
прокурорского
надзора
организациями
в
за
исполнением
системе
законов
законодательного
регулирования, допускающего в отношении этих организаций федеральный
99
государственный надзор Министерства юстиции РФ, сводятся к следующим
основным моментам:
1) прокурорская проверка должна проводиться в рамках определенного
предмета, обусловленного наличием сведений, указывающих на признаки
нарушений законов в деятельности некоммерческой организации и ее
должностных лиц, притом что такие сведения не могут быть подтверждены
или
опровергнуты
в
ходе
межведомственного
взаимодействия
с
Министерством юстиции РФ, и проведение проверки служит единственным
средством
устранения
возникшей
неопределенности
в
отношении
предполагаемого нарушения закона. Требование связанности прокурорской
проверки наличием конкретных оснований и определенным предметом
следует рассматривать во взаимосвязи с выводом Конституционного Суда о
праве органов прокуратуры проводить мероприятия прокурорского надзора
по собственной инициативе. Отсюда - не исключается возможность
централизованного порядка прокурорских проверок, которые применительно
к конкретной организации должны носить мотивированный характер.
Равным образом органы прокуратуры при получении в ходе проверки
сведений, указывающих на наличие в деятельности некоммерческой
организации признаков других нарушений законов (вне предмета проверки),
не лишены возможности мотивированно расширить основания проводимой
проверки или организовать обособленную проверку, если без этого нельзя
устранить сомнения в отношении вновь выявленных признаков нарушения
законов. В любом случае решение о проведении проверки должно быть
доведено до сведения некоммерческой организации не позднее начала
проверки;
2) в ходе проведения проверки прокурор вправе запрашивать у
руководителей и должностных лиц некоммерческой организации лишь
имеющиеся в ее распоряжении документы и материалы, необходимые для
устранения неопределенности в отношении наличия в деятельности
100
организации признаков нарушения законов, в связи с которыми проводится
проверка. Ограничения касаются тех случаев, когда информация: а) может
быть получена у других государственных органов; б) размещена в открытых
источниках; в) передавалась органам прокуратуры в рамках ранее
проводимых проверок;
3) недопустима повторная прокурорская проверка, т.е. проверка той же
некоммерческой организации в связи с теми же фактами, указывающими на
предполагаемые нарушения законов, которым по итогам ранее проведенной
проверки была дана или должна быть дана правовая квалификация.
Недопустимость повторной проверки применительно к сведениям о
деятельности организации, которым в рамках прежней проверки надлежало
дать правовую квалификацию, но она не была дана, обосновано тем, что
упущения в работе органов прокуратуры не могут компенсироваться
дополнительными обременениями проверяемых организаций - рациональная
организация
власти
сама
по
себе
оснований
для
ограничения
могут
привлекаться
конституционных прав не дает;
4)
к
проведению
прокурорской
проверки
представители (сотрудники) других государственных органов, включая
Министерство юстиции РФ. Но это возможно при условии, что они
выступают как специалисты, наделенные вспомогательными (экспертноаналитическими,
но
полномочиями).
Этим
не
властно-распорядительными
не
исключается
функциями
проведение
и
совместных
(межведомственных) проверок - при наличии специального правового
регулирования;
5) прокурорская проверка, имея стадийный характер процедурной
реализации, требует надлежащего процессуального оформления не только
своего начала, но и окончания - безотносительно к ее конкретным итогам,
подтверждающим
или
опровергающим
наличие
в
деятельности
некоммерческой организации нарушений законов. Режим проверки не может
101
длиться бесконечно долго, поэтому, если нарушения не выявлены,
некоммерческая
организация
должна
быть
своевременно
об
этом
уведомлена;
6) как возбуждение прокурорской проверки, так и любые принимаемые
в ходе нее решения, а равно связанные с ними действия (бездействие)
прокурора, подлежат судебному контролю по заявлению некоммерческой
организации, и именно прокурор должен доказать правомерность проведения
проверки и предъявленных им требований.
Вместе с тем Конституционный Суд пришел к выводу о том, что
оспариваемые законоположения содержат ряд дефектов, связанных с
пробельностью правового регулирования существенных элементов порядка
проведения прокурорского надзора, которые не могут быть устранены за счет
имеющегося в распоряжении Конституционного Суда интерпретационного
инструментария. А именно: ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» не
устанавливает ни общий (предельный) срок проведения прокурорской
проверки, ни срок, в течение которого подлежат исполнению (в системе
действующего правового регулирования - под угрозой применения мер
административной
организации
ответственности)
требования
прокурора.
обращенные
Исправление
к
некоммерческой
этих
недостатков,
свидетельствующих о нарушении конституционного принципа формальной
определенности закона, Конституционный Суд адресовал законодателю.
Как видно, Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля
2015 г. № 2-П содержит развернутые требования к прокурорскому надзору за
исполнением
законов
некоммерческими
организациями,
соблюдение
которых - необходимое условие законности таких мероприятий. Не вполне
свойственная
актам
определении
соответствующих
конституционного
правосудия
конституционно-правового
законоположений
не
детализация
порядка
свидетельствует,
при
применения
однако,
о
102
стремлении
Конституционного
Суда
сформировать
некий
«кодекс
прокурора», как это было воспринято некоторыми комментаторами87.
Специфика
Постановления
объективно
предопределена
самим
характером и набором поставленных перед Конституционным Судом в
конкретном деле вопросов. И уклониться от ответа на них без ущерба для
целей конституционного правосудия Суд был не вправе.
Содержащийся
в
Постановлении
довольно
подробный
анализ
различных аспектов, связанных с прокурорскими проверками, и сделанные
по его итогам выводы подтверждают безусловную конституционную
ценность института прокурорского надзора за законностью и определяют
критерии его гармонизированного с основополагающими конституционными
принципами функционирования в условиях национальной системы. Это не
только не исключает, а напротив, предполагает необходимость развития и
детализации позиций Конституционного Суда в текущем законодательстве,
разумеется, с учетом присущей Федеральному Собранию дискреции при
реализации его правотворческих полномочий.
Выводы по главе
Таким образом, проведенный анализ свидетельствует о необходимой и
важной
роли
демократической
прокурорского
правовой
надзора
в
государственности
системе
России.
современной
Следование
конституционным принципам, лежащим в его основании, включая уважение
к национальным традициям организации прокурорской деятельности, дает
надежные перспективы развития этого института в интересах личности,
общества, государства.
87
См.: Прокуратуре временно прописан другой закон // Независимая газета. 2015. 18 февр.
103
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В связи с неуклонным возрастанием в современной России роли
прокуратуры все более актуальной становится проблема укрепления ее
правового статуса. Анализ действующего законодательства, накопленной
прокурорско-надзорной и конституционно-контрольной судебной практики
позволяет сделать вывод о том, что общенадзорная функция прокуратуры
России в том варианте, в котором она изложена в Законе о прокуратуре,
противоречит требованиям, духу и принципам действующей Конституции
РФ. Правовой статус прокуратуры нуждается в корректировке и приведении
в соответствие с Конституцией РФ, а также увязке общенадзорной функции
прокуратуры с ее же полномочиями в конституционном, гражданском и
арбитражном судопроизводстве.
Для этого в Конституции РФ прокуратуре следует посвятить
самостоятельную главу, в общей форме определив назначение прокуратуры,
ее место в механизме государственной власти, закрепив ее функции, объекты
прокурорского надзора. Установить в Конституции РФ, что о прокуратуре
принимается не федеральный, а федеральный конституционный закон;
закрепить в нем главное назначение прокуратуры - надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением действующих на ее территории законов;
обозначить
в
Конституции
принципы
организации
и
деятельности
прокуратуры, порядок назначения на должность и освобождения от
должности
Генерального
прокурора
РФ
и
его
заместителей.
Как
неоднократно предлагалось, следует определить в Конституции РФ право
законодательной
инициативы
Генерального
прокурора
РФ,
а
также
аналогичные полномочия Генерального прокурора к законодательным
органам субъектов Федерации.
Следует изменить установленный ст. 129 Конституции РФ порядок
назначения на должность прокуроров субъектов РФ (по согласованию с ее
104
субъектами), так как это ставит прокуроров в прямую зависимость от органов
представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, что
противоречит одному из основополагающих принципов прокурорского
надзора - независимости прокуроров от каких-либо органов власти.
Как обоснованно считают специалисты в области прокурорского
надзора, потребуется внесение изменений в ст. 257 ГПК РФ, регулирующую
порядок рассмотрения дел по обжалованию в суд решений и действий
должностных лиц публичной власти и государственной службы, а также
самих органов публичной власти, предусмотрев возможность участия
прокурора на стороне ответчика при их рассмотрении, так как именно на
прокурора возложен надзор за исполнением законов этими органами и этими
должностными лицами и за законностью издаваемых ими правовых актов.
В арбитражном судопроизводстве, в свою очередь, становится
необходимым пересмотреть положение ст. 52 АПК РФ, предоставляющее
прокурору право подавать заявление в суд в защиту интересов отдельно
взятого
предпринимателя
против
публичной
власти,
если
даже
предприниматель этого не просит и сам в состоянии обратиться в суд. В то
же время выглядит абсурдным положение Закона о прокуратуре, которым на
прокурора возлагается надзор за исполнением тех законов в сфере
экономики, выявив нарушения по которым прокурор не вправе обратиться в
суд в случае отклонения его протеста.
В
области
конституционного
судопроизводства
возникает
необходимость в предоставлении Генеральному прокурору права на
обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам признания тех или иных
правовых норм противоречащими Конституции или по вопросам толкования
тех или иных конституционных норм и положений, поскольку соблюдение
Конституции - это стержневой вопрос в обеспечении публичного интереса.
Следует также дополнить ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре
Российской
Федерации»
положением
о
том,
что
прокуратура
РФ
105
осуществляет надзор не только за соблюдением Конституции РФ,
исполнением законов, действующих на территории РФ, но и за исполнением
норм ратифицированных в установленном порядке и вступивших в законную
силу международных договоров РФ88.
Учитывая складывающуюся практику, Закон о прокуратуре следовало
бы дополнить нормой, наделяющей Генерального прокурора правом участия
в заседаниях Конституционного Суда РФ, как это было в старой редакции
закона.
Необходимо закрепить в Законе о прокуратуре норму о том, что по
усмотрению законодательных (представительных) органов государственной
власти
субъектов
Федерации
соответствующим
прокурорам
может
предоставляться право на обращение с запросами в конституционные
(уставные) суды. Этим будет устранено противоречие с ч. 5 ст. 129
Конституции
РФ,
которая
предусматривает
наделение
прокуроров
полномочиями только на основании федерального закона.
В результате судебной и правовой реформ в стране сформирована
самостоятельная
и
независимая
судебная
власть,
образованы
Конституционный Суд, система арбитражных судов, мировые суды и суды
присяжных в системе судов общей юрисдикции, созданы условия для
учреждения административных судов, введен судебный контроль за
законностью предварительного расследования преступлений, приняты новые
уголовно-процессуальный
кодекс,
кодекс
об
административных
правонарушениях и другие важные федеральные законы. Существенно
реформированы структуры законодательной и исполнительной власти.
Однако дальнейшее движение вперед невозможно без изменения тех
правовых
механизмов,
с
помощью
которых
реализуется
феномен
демократического государства, и одним из которых, несомненно, выступает
прокуратура.
Яхьяева М. У. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране // Молодой
ученый. 2015. №9. С. 908-911.
88
106
Изложенное подтверждает, что российской прокуратуре как никогда
прежде необходима научно обоснованная, учитывающая прогрессивный
отечественный
реформирования,
и
международный
которая
позволила
опыт
бы
концепция
в
дальнейшего
законодательном
и
организационном плане стабилизировать ее деятельность на долговременный
период, определить ее роль как инструмента демократического государства в
новых политических и социально-экономических условиях, существенно
повысить конституционный статус.
107
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА
1. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] : принята
всенар. голосованием от 12 дек. 1993 г. : (с учетом поправок от 21 июля 2014
г. № 11-ФКЗ) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. − Версия Проф.
− Электрон. дан. − М., 2014. − Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос.
ун-та.
1. О Конституционном Суде Российской Федерации [Электронный
ресурс] : федер. конституц. закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ : (с изм. и доп.
от 14 дек. 2015 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия
Проф. – Электрон. дан. – М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки
Том. гос. ун-та.
2. О судебной системе Российской Федерации [Электронный ресурс] :
федер. конституц. закон от 31 дек. 1996 г.№ 1-ФКЗ : (с изм. и доп. от 4 февр.
2014 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф. –
Электрон. дан. – М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос.
ун-та.
3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
[Электронный ресурс] : федер. закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ : (ред. от 3
февр. 2014 г.; с изм. и доп. от 2 марта 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ.
правовая система. – Версия Проф. – Электрон. дан. – М., 2016. – Доступ из
локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
4. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть 1 [Электронный
ресурс] : федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ : (ред. от 5 мая 2014 г.; с
изм. доп. от 1 сент. 2014 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. –
Версия Проф. – Электрон. дан. – М., 2014. – Доступ из локальной сети Науч.
б-ки Том. гос. ун-та.
5. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть 2 [Электронный
ресурс] : федер. закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ : (с изм. и доп. от 30
108
марта 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф.
– Электрон. дан. – М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос.
ун-та.
6. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть 3 [Электронный
ресурс] : федер. закон от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ : (с изм. и доп. от 30
марта 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф.
– Электрон. дан. – М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос.
ун-та.
7. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть 4 [Электронный
ресурс] : федер. закон от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ : (с изм. и доп. от 30
марта 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф.
– Электрон. дан. – М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос.
ун-та.
8. Гражданский
процессуальный
кодекс
Российской
Федерации
[Электронный ресурс] : федер. закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ : (с изм.
и доп. от 2 марта 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. –
Версия Проф. – Электрон. дан. – М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч.
б-ки Том. гос. ун-та.
9. Кодекс об административных правонарушениях [Электронный
ресурс] : федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ : (с изм. и доп. от 26
апр. 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф. –
Электрон. дан. – М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос.
ун-та.
10. Уголовный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] :
федер закон от 13 июня 1996 г. № 63−ФЗ : (ред. от 13 июля 2015 г.; с изм. и
доп. от 25 июля 2015 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. −
Версия Проф. − Электрон. дан. − М., 2015. − Доступ из локальной сети Науч.
б−ки Том. гос. ун−та.
109
11. Уголовный
процессуальный
кодекс
Российской
Федерации
[Электронный ресурс] : федер. закон от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ : (ред. от 3
февр. 2014 г.; с изм. и доп. от 30 марта 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ.
правовая система. – Версия Проф. – Электрон. дан. – М., 2016. – Доступ из
локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
12. О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс] :
федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-I : (ред. от 28 ноября 2015 г.) //
КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф. – Электрон.
дан. – М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
13. О статусе судей в Российской Федерации : федер. закон Рос.
Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-2 // Рос. газ. – 1992. – 29 июля. – С. 56.
14. О государственной тайне [Электронный ресурс] : Закон РФ от 21
июля 1993 г. № 5485-1: (с изм. и доп. от 8 марта 2015 г.) // КонсультантПлюс
: справ. правовая система. – Версия Проф. – Электрон. дан. – М., 2016. –
Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
15. О коммерческой тайне [Электронный ресурс] : федер. закон от 29
июля 2004 г. № 98-ФЗ : (с изм. и доп. от 12 марта 2014 г.) //
КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф. – Электрон.
дан. – М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
16. О минимальном размере оплаты труда [Электронный ресурс] :
закон
Российской
Федерации
от
21
апр.
1992
г.
№
2704−1
//
КонсультантПлюс : справ. правовая система. − Версия Проф. − Электрон.
дан. − М., 2016. − Доступ из локальной сети Науч. б−ки Том. гос. ун−та.
17. О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в
совершении преступлений [Электронный ресурс] : федер. закон от 15 июля
1995 г. №103-ФЗ : (ред. от 22 дек. 2014 г.) // КонсультантПлюс : справ.
правовая система. – Версия Проф. – Электрон. дан. – М., 2014. – Доступ из
локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
110
18. Об исполнительном производстве [Электронный ресурс] : федер.
закон от 21 июля 1997 г. № 119−ФЗ // КонсультантПлюс : справ. правовая
система. − Версия Проф. − Электрон. дан. − М., 2016. − Доступ из локальной
сети Науч. б−ки Том. гос. ун−та.
19. О Следственном комитете Российской Федерации [Электронный
ресурс] : федер. закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ : (с изм. и доп. от 30
дек. 2015 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф. –
Электрон. дан. – М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос.
ун-та.
20. О реализации арестованного, конфискованного и иного имущества,
обращенного
в
собственность
государства
[Электронный
ресурс]
:
постановление Правительства Российской Федерации от 19 апр. 2002 г. №
260 // КонсультантПлюс : справ. правовая система. − Версия Проф. −
Электрон. дан. − М., 2002. − Доступ из локальной сети Науч. б−ки Том. гос.
ун−та.
21. О
перечне
видов
доходов,
учитываемых
при
расчете
среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина
для оказания им государственной социальной помощи [Электронный ресурс]
: постановление Правительства Российской Федерации от 20 авг. 2003 г. №
512 // КонсультантПлюс : справ. правовая система. − Версия Проф. −
Электрон. дан. − М., 2016. − Доступ из локальной сети Науч. б−ки Том. гос.
ун−та.
22. Основы уголовного судопроизводства СССР и союзных республик :
закон СССР от 25 дек. 1958 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1959.
– №1. – Ст. 15. – Утратил силу.
23. Об
утверждении
Положения
о
порядке
кратковременного
задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления : указ
Президиума ВС СССР от 13 июля 1976 г. // Ведомости Верховного Совета
РСФСР. – 1976. – № 29. – Ст. 426. – Утратил силу. Комментарий к
111
постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации по
уголовным делам / под общ. ред. В. М. Лебедева. – 3−е изд., перераб. и доп. –
М. : НОРМА, 2014. – 445 с.
24. Инструкция по судебному делопроизводству [Электронный ресурс]
: приказ ген. директора Судебного департамента при Верховном Суде Рос.
Федерации от 29 апр. 2003 г. № 36 : (в ред. от 9 апр. 2015 г.) // Консультант
Плюс : справ. правовая система. − Версия Проф. − Электрон. дан. − М., 2016.
− Доступ из локальной сети Науч. б−ки Том. гос. ун−та.
2. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
25. Анализ состояния законности и правопорядка прокуратурами
субъектов Российской Федерации: пособие / под общ. ред. О. С. Капинус. М.:
АГП РФ, 2012. 470 с.
26. Абдуллоев
П.
С.
Понятие
доказательства
в
уголовно-
процессуальном праве России (актуальные вопросы) [Электронный ресурс] //
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. – 2012. – № 2. – С. 99-109. – Электрон.
версия печат. публ. – Доступ из науч. электрон. б-ки „eLIBRARY.RU“.
27. Аверченко А. К. Подозреваемый и реализация его прав в уголовном
процессе / А. К. Аверченко, С. Л. Лонь. – Томск : Изд-во НТЛ, 2003. – 196 с.
28. Амирбеков К. Общий надзор в условиях реформирования
судопроизводства // Законность. – 2003. – № 9. – С. 27-34.
29. Бабаев В. К. Презумпции в советском праве / В. К. Бабаев. –
Горький, 1974. – 143 с.
30. Байкин И.М. Правовой анализ полномочий органов исполнительной
ветви власти и прокуратуры // Российский юридический журнал. – 2011. - №
5. – С. 123-130.
31. Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля
в Российской Федерации [Электронный ресурс] : дис. … докт. юрид. наук. –
112
М, 2001. – С. 84-85 – Электрон. версия печат. публ. – Доступ из
„Электронная библиотека: Диссертации“.
32. Бессарабов В.Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние
законности в стране// Журнал российского права. – 2003. - № 9. – С. 17-25.
33. Бессарабов В. Г. Обеспечение прокуратурой и конституционными
(уставными) судами субъектов Российской Федерации прав человека и
единства конституционного правового пространства страны // Законность. –
2013. - № 10. – С. 15-21.
34. Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры
как органа контрольной власти // Закон. – 2005. - № 5. – С. 106 – 109.
35. Васильева
Т.Ю.
О
необходимости
создания
института
следственных судей в рамках политики государства по совершенствованию
российской судебной системы // Право и политика. – 2015. - № 1. – С. 47-52.
36. Винокуров
А.Ю.
Участие
прокурора
в
конституционном
судопроизводстве // Законодательство и экономика. – 2007. - № 1. – С. 33-45.
37. Воронин О.В. О некоторых тенденциях развития отечественной
прокурорской деятельности // Вестн. Том. гос. ун-та. Право. – 2013. – № 4
(10). – С. 65-66.
38. Гарант прописал реформы: что вынесли СМИ из встречи Путина с
судьями (17 февраля 2016) // http://pravo.ru/news/view/126351/
39. Гаврилов Б.Я. Перераспределение процессуальных и надзорных
полномочий между прокурором и руководителем следственного органа:
объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Уголовное
судопроизводство. – 2009. - № 4. – С. 142-150.
40. Головко Л.В. Развитие российского предварительного следствия и
сравнительно-правовые
архетипы
досудебного
производства
//
Расследование преступлений: проблемы и пути их решения: Сборник научнопрактических трудов / под ред. А.И. Бастрыкина. М.: Академия СК России,
2014. Вып. 3. С. 191.
113
41. Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов
административной юрисдикции / под ред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012.
42. Даев В. Основы теории прокурорского надзора / В. Даев, М.
Маршунов – Л.: Изд-во Ленингр. Ун-та, 1990. С. 42. – 136 c.
43. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом.
Сравнительное исследование / под ред. С.И. Герасимова. М.: Норма, 2001. С.
5 - 8.
44. Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры [Электронный
ресурс] : дис. … докт. юрид. наук. – М, 1991. – 44 с. – Электрон. версия
печат. публ. – Доступ из „Электронная библиотека: Диссертации“.
45. Ефимов А.Е. Прокурор как субъект надзорного производства в
арбитражном процессе // Законодательство и экономика. – 2005. - № 9. – С.
45-52.
46. Жеребцова Е.Е. Институт судебного конституционного контроля в
механизме обеспечения единства правового пространства Российской
Федерации // Право и государство: теория и практика. – 2009. - № 9. – С. 24.
47. Завражнов Е.В. Правотворческая функция органов прокуратуры //
Законность. – 2014. - № 7. – С. 15-22.
48. Зиновьев А.В. Конституционность как барометр правовой культуры
и основа правового государства // Правоведение. – 1999. - № 2. – С. 95.
49. Кашелевский В.Д. Прокуратура в системе органов государственной
власти Российской Федерации: теоретический аспект. Пенза: Пензенская
правда, 2007. С. 61 – 62.
50. Капинус О.С. Конституционные основы деятельности прокуратуры
Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации. – 2013. – № 5. – С. 14 - 15.
51. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая
часть. Екатеринбург: Изд-во Государственной юридической академии, 1994.
С. 8.
114
52. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / отв.
ред. В. М. Лебедев. – 13−е изд., перераб. и доп. – М. : Юрайт, 2013. – 105 c.
53. Констанов Ю.А. Необходимость возвращения прокурорского
надзора за следствием // Уголовный процесс. – 2012. - № 5. – С. 34-43.
54. Курманов
М.М.
Актуальные
проблемы
взаимодействия
прокуратуры и законодательного органа субъекта РФ // Адвокат. – 2005. - №
2. – С. 20-27.
55. Курс прокурорского надзора : учебник / Басков В. И., Коробейников
Б. В. . – М. : Зерцало, 200. – 520 с.
56. Ломовский
В.
Какой
власти
принадлежит
прокуратура?
//
Российская юстиция. – 2001. - № 9. – С. 75-87.
57. Мартынов А.В. Контрольная власть в России: понятие, формы и
юридическое значение // Вестник Нижегородского университета им. Н.И.
Лобачевского. – 2009. - № 3. С. 209.
58. Махов В.Н. Роль прокурора в уголовном преследовании в России и
в зарубежных государствах // Законность. – 2014. - № 8. С. 75-87.
59. Мельников Н.В. К вопросу о необходимости конституционного
закрепления контрольной власти в России // Журнал конституционного
правосудия. – 2012. - № 4. – С. 54-78.
60. Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые
средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М.,
2003. С. 152.
61. Основные вопросы организации деятельности городских, районных
и специализированных прокуратур: методическое пособие работников
горрайспецпрокуратур. Мельников А.В., Ионанидзе Д.О., Зякин С.Ю.,
Щеглова К.В. М., 2005.
62. Паламарчук А.В., Сеченова Р.Р., Зимин В.П. Деятельность органов
прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы. М.: Генеральная
прокуратура Российской Федерации, 2013. С. 10 - 17.
115
63. Попов И.А. Актуальные проблемы прокурорского надзора за
предварительным следствием и меры по их разрешению // Уголовное
судопроизводство. – 2012. - № 1. – С. 45-54.
64. Проверять, но не бесконечно // Ведомости. 2015. 18 февр.
65. Прокуратуре временно прописан другой закон // Независимая
газета. 2015. 18 февр. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред.
А.Я.Сухарева. М., Норма, 2005.
66. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Винокурова Ю.Е. М.,
Юрайт-Издат, 2004.
67. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Галустьяна
О.А. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон иправо, 2004. – 399 с.
68. Российское уголовное право. Общая часть / под ред. В. С.
Комиссарова. − СПб. : Питер, − 2005. – 364 с.
69. Рябцев В.П. Прокуратура приобретает новые полномочия //
Российская юстиция. 1999. № 4. С. 39.
70. Смирнов А.В. Докажите, ваша честь // Российская газета. 2015. 13
янв.
71. Сроки поджимают // Новые известия. 2015. 18 февр.
72. Ткачев И.В. О необходимости расширения полномочий прокурора
по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета //
Российская юстиция. – 2014. - № 9. – С. 54-67.
73. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации : учебник /
Л. Н. Башкатов [и др.] ; отв.ред. И. Л. Петрухин, И. Б. Михайловская. – 3-е
изд., перераб. и доп.
74. Эрделевский А.М. О некоторых вопросах правового статуса
прокуратуры // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2014. - № 6. С.157173.
116
75. Юридическая
научная
библиотека
издательства
«Спарк».
–
Электрон. дан. – [М.], 2016. – URL: http://www.lawlibrary.ru (дата обращения:
28.04.2016).
76. Якимович Ю.К. Назначение прокуратуры и процессуальные
функции прокурора // Законность. – 2015. - № 8. С. 3 - 7.
77. Ямшанов Б., Куликов В. Главный по арестам // Российская газета. –
2015. - № 59 (6621). – С. 12-25.
78. Яхьяева М. У. Прокуратура Российской Федерации и состояние
законности в стране // Молодой ученый. – 2015. — №9. – С. 908-911.
Официальные интернет ресурсы (сайты) организаций
79. Президент
России
[Электронный
ресурс]
//
Администрация
Президента Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL:
http://www.kremlin.ru/ (дата обращения: 28.04.2016).
80. Генеральная Прокуратура Российской Федерации [Электронный
ресурс] // - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL:
http://genproc.gov.ru/ (дата обращения: 28.04.2016).
81. Конституционный Суд Российской Федерации [Электронный
ресурс] // - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL:
http://www.ksrf.ru (дата обращения: 28.04.2016).
82. Конституционный Суд Республики Адыгея [Электронный ресурс] //
- Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL: http://ksra.ru/ (дата
обращения: 28.04.2016).
83. Конституционный Суд Республики Башкортостан [Электронный
ресурс] // - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL:
http://www.ks-rb.ru/ (дата обращения: 28.04.2016).
84. Конституционный Суд Республики Дагестан [Электронный ресурс]
// - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL: - http://www.ksrd.ru/
(дата обращения: 28.04.2016).
117
85. Конституционный Суд Республики Ингушетия [Электронный
ресурс] // - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL:
http://www.ks-ri.ru/ (дата обращения: 28.04.2016).
86. Конституционный
Суд
Кабардино-Балкарской
Республики
[Электронный ресурс] // - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. –
URL: http://kskbr.ru/ (дата обращения: 28.04.2016).
87. Конституционный Суд Республики Карелия [Электронный ресурс]
// - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL: http://ksrk.karelia.ru/
(дата обращения: 28.04.2016).
88. Конституционный Суд Республики Коми [Электронный ресурс] // Рос.
Федерации.
–
Электрон.
дан.
–
[М.,
2016].
–
URL:
http://www.ksrk.rkomi.ru/ (дата обращения: 28.04.2016).
89. Конституционный Суд Республики Марий Эл [Электронный
ресурс] // - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL:
http://www.ksrme.ru/ (дата обращения: 28.04.2016).
90. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) [Электронный
ресурс] // - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL:
http://sakha.gov.ru/konsud (дата обращения: 28.04.2016).
91. Конституционный
Суд
Республики
Северная
Осетия-Алания
[Электронный ресурс] // - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. –
URL: http://www.ksrso.ru/ (дата обращения: 28.04.2016).
92. Конституционный
Суд
Республики
Татарстан
[Электронный
ресурс] // - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL:
http://ksrt.ru/ (дата обращения: 28.04.2016).
93. Конституционный Суд Республики Тыва [Электронный ресурс] // Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL: http://www.ksrtuva.ru/
(дата обращения: 28.04.2016).
118
94. Конституционный
Суд
Чеченской
Республики
[Электронный
ресурс] // - Рос. Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL:
[email protected] (дата обращения: 28.04.2016).
95. Уставный Суд Калининградской области [Электронный ресурс] // Рос.
Федерации.
–
Электрон.
дан.
–
[М.,
2016].
–
URL:
http://www.ustavsudklgd.ru/ (дата обращения: 28.04.2016).
96. Уставный Суд Свердловской области [Электронный ресурс] // - Рос.
Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL: http://www.ustavsud.ur.ru/
(дата обращения: 28.04.2016).
97. Уставный Суд Санкт-Петербурга [Электронный ресурс] // - Рос.
Федерации. – Электрон. дан. – [М., 2016]. – URL: http://www.spbustavsud.ru/
(дата обращения: 28.04.2016).
'xBuan xt4xfahoawwox a
orxHeso€cr.foull,l .l-hxouvou aH BuhewdooHu BeHHarsellovadu
'orafnorBdasodu aHHadrowll eH reuu€ erao ewallHl'wlqHlxeddox
anHpsosrf,whPg aoHHax^deHgo uv Y)LaYveg'loduos eH ra€ro
'rahro eH Axutq:: tuxdaVor
qrsdorox'Uox-UD allAsstlou:r
'hxsedut
14rf,
oHH!4uvou
I
ursruVagA ts9o16
,d/c/ fr o ?c
rcuuVou erefl
orelf,ocdasodu OilO
eHseef, xaLrV
enuc.lel eearA.l
fg€ uhhxauuoH BeHUo€l lgld urhHauroy larueeoduruh h8'AUVUgtfa
unhxauuoy lraudaruy exlLtou suAVoyl llrnaxedtne xtsueuarugedrouAatngo
exrnou suAVoy\; l,,eeauatdAl'3'rl 'wt4 AIO OS AOgJO,, ex)hou sr-rAVoyl leoeAe oheuoy
'r8I0z srrorx s0 lt:90:1tr
uradaeodu Aroge6
eHf,hou uuAUoyl
nxdaeodu etefi
re-Loged ahHes€eH
-'U'3 aorltf 619
eLr{eQ aHHeseeH
xrop'-'g'1 eorAfi 6yg
urHesosrlwhee ruahodg
YdlE'qi
shHeeodt,truh ruahodg
%'TEZ
HrJoHqueH hr !4do ruahod g
"/osiios
rsroged uu1
eroged ueHuouhexnQnreex uenxrAurcg
rcuuAd.r dawoH
eeedu o.roeocFrexr,rQ
ra
olosantedruuhwUe'oJoHHotthfuurruox
edUaQel
hxsor€eU lerdaX
'edVaQex'ra.leuAxe6
aorifl
rsroged dorey
€Ag'rer4JeuulilHV
awarf,lrf, € eHaHUoutcs Bxda€odu
xhHeso€rf,wne€ ehhHUeH eH
erHawAHoU oJosorf,Hal hxdaeodu xererquAead o
VHSVd Uf,
esaHardAI'J'H l,rHawH rarHrdasuHA
HHasrfdeUAror lr,rxceoudg
1"#iljilliii?&H$tu"#
hrq
ffi
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа