close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

Тарасова Виктория Дмитриевна. Административно-правовые проблемы противодействия коррупции в органах исполнительной власти

код для вставки
2
3
4
5
Содержание
Введение…………………………………………………………………….3
1. Противодействие коррупции: теоретико-правовые основы………….7
1.1
Коррупция
как
общественное явление: понятие, причины,
последствия………………………………………………………………………..7
1.2 Основные теоретико-правовые подходы к проблеме коррупции…17
1.3 Основы нормативно-правового регулирования противодействия
коррупции………………………………………………………………………...31
2. Борьба с коррупцией в органах исполнительной власти Российской
Федерации………………………………………………………………………..41
2.1 Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в
органах исполнительной власти………………………………………………...41
2.2
Оценка
эффективности
административно-правовых
мер
противодействия коррупции в органах исполнительной власти……………..63
2.3 Направления совершенствования административно-правовых мер
противодействия коррупции……………………………………………………76
Заключение………………………………………………………………..85
Список использованных источников……………………………………90
6
Введение
Актуальность
выбранной
темы
исследования
обусловлена
как
необходимостью углубления ее теоретической разработанности, так и
практической значимостью в совершенствовании управления органами
исполнительной власти и повышении
эффективности государственного
управления в России.
Практическая
целесообразность
исследования
выбранной
темы
подчеркивается актуальными статистическими данными. Россия в Индексе
восприятия коррупции занимает среди 180 государств мира 120-130-е
строчки рейтинга, соседствуя с такими странами, как Гондурас, Кыргызстан,
Парагвай, Папуа-Новая Гвинея, Иран, Лаос и Украина. При этом
наблюдается тенденция к определенному снижению позиции России в
рейтинге: в 2015 г. страна занимала 119 место, в 2016 г. - 131, в 2017 г. - 135
место1,
на
что
не
оказали
значительное
влияние
даже
громкие
коррупционные дела, например, суд над бывшим министром экономического
развития
А.
Улюкаевым,
бывшими
губернаторами
Н.
Белых,
А.
Хорошавиным.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2017 г.
было выявлено 29,6 тыс. коррупционных преступлений, что почти на 10%
ниже в сравнении с показателем 2016 г.2 Оценки ущерба, причиненного
преступлениями данной категории, расходятся. Так, глава Следственного
комитета России А. Бастрыкин оценивает ущерб от коррупционных
преступлений в 10,3 млрд.руб.3 Начальник антикоррупционного главка МВД
Индекс
восприятия
коррупции
2017
[электронный
ресурс].
URL:
https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiyakorruptsii-2017-posadki-ne-pomogli.html (дата обращения: 14.04.2018 г.).
2
Петров И. В 2017 году резко сократилось число преступлений по статьям о взятках // Российская
газета. - 29.01.2018 г.
3
СКР оценил ущерб от коррупции в России за 2017 год в 10,3 млрд рублей // Коммерсант. 7.12.2017.
1
7
А.
Курносенко
оценивает
ущерб
от
преступлений
коррупционной
направленности в 177,5 млрд.руб.4. Приведенные факты подтверждают
необходимость смещения акцентов с вопросов борьбы с коррупцией на
систему мер по предупреждению коррупционных проявлений, в том числе и
административно-правовыми методами и инструментами.
Актуальность проблемы коррупции для России подчеркивается в
ежегодном послании Президента России Федеральному Собранию. В
частности, в 2018 г. В.В. Путин обратил внимание на то, что следует
устранить
возможности
оказания
давления
на
бизнес
со
стороны
нечистоплотных и коррумпированных представителей государственных
органов5.
Несмотря на популярность исследования проблемы коррупции в
современной
литературе,
рекомендации
в
сфере
применения
административно-правовых механизмов борьбы с коррупцией в органах
исполнительной власти
являются на сегодняшний момент недостаточно
разработанными и эффективными. Административно-правовые проблемы
противодействия коррупции стали активно разрабатываться учеными с
начала 90-х годов прошлого века, когда преступления, совершаемые
работниками органов исполнительной власти, приобрели систематический
характер и не могли быть объяснены лишь случайными факторами и
стечением обстоятельств. Указанным проблемам посвятили свои работы
такие ученые как Е.А. Сумина, А.В. Безруков, B.C. Афанасьев, С.А. Алтухов,
А.Н. Варыгин, Л.А. Зашляпин, М.В. Королев, М.В. Лямин, А.В. Пахомов,
А.Г. Романова, А.Д. Шестак, В.А. Фесунов и другие авторы. Констатируя
проработанность различных аспектов административно-правового механизма
борьбы с коррупцией, следует отметить недостаточность исследований
В МВД назвали сумму ущерба от коррупции в 2017 году [электронный ресурс]. - URL:
https://www.gazeta.ru/social/news/2018/03/16/n_11291227.shtml?updated (дата обращения: 14.04.2018
г.).
5
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 «Послание Президента
Федеральному
Собранию»
[электронный
ресурс].
URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_291976/ (дата обращения: 14.04.2018 г.).
4
8
данной проблематики в современных условиях в свете требований
административной реформы.
Основной целью настоящего исследования является исследование
административно-правовых основ и основных направлений противодействия
коррупции в органах исполнительной государственной власти.
Достижение поставленной цели обусловило решение следующих
задач:
- изучение коррупции как общественного явления, определение ее
понятия, причин и последствий;
- рассмотрение основных теоретико-правовых подходов к проблеме
коррупции;
-
исследование
основ
нормативно-правового
регулирования
противодействия коррупции;
-
исследование административно-правовых средств борьбы с
коррупцией в органах исполнительной власти;
-
оценка
эффективности
административно-правовых
мер
противодействия коррупции в органах исполнительной власти;
-
разработка
направлений
совершенствования
административно-
правовых мер противодействия коррупции.
Объектом настоящего исследования является общественные отношения
в сфере противодействия коррупции административно-правовыми методами
в
системе
органов
исполнительной
власти
Российской
Федерации.
Предметом исследования выступает административно-правовой механизм
противодействия коррупции в органах исполнительной власти Российской
Федерации.
Теоретическая основа работы представлена нормативно-правовыми
источниками, трудами российских ученых в сфере административного права,
исследований
противодействия
государственной
коррупции,
гражданской
специальной
службы
литературой
и
по
основ
проблеме
исследования, монографиями ученых, статьями периодической печати.
9
Эмпирическая
основа
настоящего
исследования
сформирована
статистическими и отчетными данными об отдельных аспектах деятельности
органов
исполнительной
власти,
результатами
социологических
исследований, проведенных Кафедрой государственной службы и кадровой
политики Российской академии государственной службы при Президенте
Российской Федерации.
Методологическая основа работы базируется на использовании
традиционных положений диалектического способа научного познания и
логических методах обработки информации: анализа, синтеза, аналогии.
Использован системный подход и формально-юридический анализ.
Теоретическое значение настоящего исследования состоит в том, что ее
положения и выводы могут быть использованы в научной и педагогической
деятельности
при
противодействия
исследовании
коррупции
в
административно-правовых
органах
государственной
мер
власти.
Практическая значимость работы сводится к возможности использования в
законотворческой
и
правоприменительной
деятельности
основных
положений и выводов о содержании и развитии административно-правовых
мер противодействия коррупции в органах государственной власти с учетом
накопленного опыта.
Структура работы включает в себя введение, две главы в
параграфах,
заключением,
списком
литературы,
шести
непосредственно
использованной в процессе работы над указанной тематикой.
10
1. Противодействие коррупции: теоретико-правовые основы
1.1
Коррупция
как
общественное явление: понятие, причины,
последствия
Коррупция как общественное явление распространяется сегодня в
мировом масштабе. Негативные проявления коррупции оцениваются не
только в региональных и национальных масштабах, но и наиболее
авторитетными
международными
организациями,
что
подтверждает
актуальность данной проблемы в международном масштабе. Так, по оценкам
Института Всемирного Банка более 1 трилл. долл. США ежегодно
выплачивается в форме взяток в мире, что в целом сопоставимо с 3-% %
глобальной экономики. По оценкам экспертов Международного Валютного
Фонда рост коррупции в государственном управлении на одну единицу (по
шкале от 0 до 10) приводит к снижению уровня реального ВНП на душу
населения на 0,3-1,8 %6.
Коррупция
являет
собой
многогранное
общественное
явление,
наиболее исследуемые уголовно-наказуемые деяния составляют лишь его
наиболее очевидную часть, что делает данный общественный феномен вовсе
не правовым, а скорее социальным понятием. При этом некоторые авторы
синтезируют данные подходы в единый социально-правовой, в рамках
которого сущность коррупции раскрывается через два взаимосвязанных
аспекта:
использование
лицом,
осуществляющим
те
или
иные
государственные функции, своего официального статуса в целях получения
незаконных преимуществ, продажность, и предоставление этому лицу таких
преимуществ заинтересованным субъектом7.
3
Global
Corruption
Report
2011.
Transparency
http://www.globalcorruptionreport.org/gcr2011.shtml
7
Максимов С. В. Предупреждение коррупции. - М.: Юрайт, 2004. - С. 7.
International
11
Начнем исследование определения данного понятия в юридическом
аспекте.
Документы
Организации
объединенных
наций
по
вопросам
противодействию коррупции содержат в себе определение коррупции как
злоупотребления государственной властью для получения выгоды в личных
целях, что содержательно позволяет отнести к коррупции не только
взяточничество, но и покровительство в рамках личных связей, присвоение
публичных средств для использования с личной выгодой и прочие случаи
коррупционного поведения8.
Еще более широкое содержание явления коррупции приводится
Междисциплинарной группой Совета Европы по коррупции, понимающей
коррупцию как
взяточничество и любое другое поведение лиц, которым
поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или
частном секторе и, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных
на них по статусу государственного должностного лица, частного
сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью
получение любых незаконных выгод для себя и других9.
Правовая
дефиниция
коррупции
согласно
российскому
законодательству понимает данное явление как злоупотребление служебным
положением,
дача
взятки,
получение
взятки,
злоупотребление
полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование
физическим лицом своего должностного положения вопреки законным
интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег,
ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных
имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное
предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими
Противодействие коррупции в муниципалитете/ Под ред. Фомина Т.А., Чуракова М.В. и др. –
Самара: Центр гуманитарных технологий и социальных исследований «Социальная механика»,
2016. – С. 13.
9
Там же. – С. 15.
8
12
лицами10.
Несмотря на правовую определенность данного понятия в современной
литературе
существуют
различные
мнения
относительно
его
расширительного толкования. Некоторые авторы, например, Н.Ф. Кузнецова,
сужают трактовку коррупции, понимая ее как коммерческий подкуп в
негосударственных
структурах,
противопоставляя
данное
явление
взяточничеству как подкупу должностного лица в сфере государственных
отношений власти и управления11. При этом по степени общественной
опасности автор подразделяет коррупционные отношения на криминальные,
противоправные и аморальные.
В рамках юридического подхода к изучению коррупции А.В. Наумов
подразумевает
под
данным
регулируемых
уголовным
явлением
совокупность
законодательством,
в
преступлений,
частности:
ст.
285
(«Злоупотребление должностными полномочиями»), ст. 290 («Получение
взятки»), ст. 291 («Дача взятки»), ст. 292 («Служебный подлог»), ст. 201
(«Злоупотребление
полномочиями
полномочиями»),
частными
нотариусами
ст.
и
202
(«Злоупотребление
аудиторами»),
ст.
204
(«Коммерческий подкуп»), ст. 170 («Регистрация незаконных сделок с
землей»), ст. 184 («Подкуп участников и организаторов профессиональных
спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов») УК РФ12.
На наш взгляд, данная трактовка коррупции также является ограниченной,
так как некоторые из перечисленных правовых норм предусматривают в
составе
преступления
ответственность
субъектов,
не
являющихся
должностными лицами.
О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ// СЗ РФ,
2008. №529ч.1). Ст. 6228.
11
Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского
университета. Серия Право. - 2013. - № 1. - С. 21.
12
Наумов А.В. Ответственность за коррупционные преступления по законодательству России,
Европейских стран и США (Сравнительно-правовой анализ) // Организованная преступность и
коррупция. Исследования, обзоры, информация: Социально-правовой альманах. - Екатеринбург,
2015. - Вып.1. - С. 77.
10
13
По нашему мнению недостаточно убедительно и мнение С.Н.
Радчинского в том, что коррупцией не может признаваться единичный факт
получения взятки или должностного подлога из личной заинтересованности
– данное явление имеет место лишь в случае
распространенности и
обыденности фактов взяточничества13.
Ряд авторов рассматривают коррупцию как деяние, совершаемое
именно должностными лицами органов государственной и муниципальной
власти. В частности, Гаухман Л.Д. озвучивает мнение,
правовом
значении
коррупция
представляет
собой
что в уголовнопредусмотренные
уголовным законом общественно опасные деяния, которые совершаются
должностным лицом, посредством использования своих должностных
полномочий
из
корыстной
заинтересованности
и
в целях
обогащения, которые автор предлагает определять как
личного
«коррупционные
преступления»14.
И.Н. Барцица определяет коррупцию как системную проблему,
глобальный феномен и угрозу развития государственного управления.
Обобщая сказанное, в целях настоящего исследования под коррупцией
целесообразно понимать социально-негативное явление, проявляющееся в
широком
спектре
общественных
отношений
и
содержательно
заключающееся в двух аспектах: в злоупотреблении властью лицами,
обладающими распорядительными функциями и в попытках получить те или
иные блага незаконным методом. Данное определение основано на
предложенном Т.А. Фоминой и М.В. Чураковой15. В рамках предложенного
определения целесообразно выделить характеристики коррупции как
социального явления (рисунок 1).
Радачинский С.Н. Уголовная ответственность за провокацию взятки либо коммерческого
подкупа. Ростов - на – Дону, 2013. – с. 16.
14
Гаухман Л. Д. Коррупция и коррупционное преступление.- М.: Волтерс Клувер, - С. 37.
15
Противодействие коррупции в муниципалитете/ Под ред. Фомина Т.А., Чуракова М.В. и др. –
Самара: Центр гуманитарных технологий и социальных исследований «Социальная механика»,
2016. – С. 14.
13
14
Различия в трактовке коррупции и наличие междисциплинарных
исследований
различных
этого
общественного явления
классификационных
критериев
приводят к выделению
для
группировки
фактов
коррупции.
Признаки коррупции как социально негативного явления
сознательное подчинение общих интересов государственной службы
личным интересам служащего
секретность исполнения решений
присутствие взаимных обязательств между теми, кто принимает
государственные решения и теми, кому это выгодно
взаимодействие между теми, кому нужно принятие определенного
решения и теми, кто может на принятие такого решения повлиять
присутствие взаимных обязательств между теми, кто принимает
государственные решения и теми, кому это выгодно
попытка скрыть акт коррупции каким-нибудь юридическим обоснованием
выполнение двойственных функций - государственных и частных
Рисунок 1 – Характеристика коррупции как социально-негативного
явления
Наиболее популярные подходы к категоризации коррупционного
поведения систематизированы нами на основании работ Е.В. Сопневой, Т.А.
Фоминой, Б.Д. Завидова и других авторов в таблице 1.
Таблица 1 – Подходы к классификации коррупции
Критерий классификации
1
По субъектному составу
По
объекту
воздействия
Виды коррупции
2
- высшая коррупция;
- низовая коррупция
коррупционного -коррупция в органах законодательной власти;
- коррупция в органах исполнительной власти;
15
По характеру воздействия
регулируемые отношения
- коррупция в органах судебной власти;
- коррупция в органах местного самоуправления
на - уголовно-наказуемая коррупция;
гражданско-правовые
нарушения
коррупционного характера;
- дисциплинарные проступки;
- злоупотребление личным статусом
Продолжение таблицы 1
1
По масштабу
По
форме
отношений
2
- региональная;
- национальная;
- межнациональная
коррупционных - взяточничество;
- растрата и присвоение имущества;
- мошенничество;
- злоупотребление правом на рассмотрение,
произвол;
- злоупотребление служебным положением;
получение
незаконного
пособия,
льгот,
вознаграждения;
- фаворитизм;
- кумовство;
- незаконные пожертвования и вклады
Отдельные исследования посвящены причинам
распространения
коррупции во взаимоотношениях между государственными служащими, с
одной стороны, и населением, бизнесом – с другой. Среди всех перечней
причин распространения коррупционного поведения нам представляется
наиболее полным предложенный В.И. Добреньковым16. Автор выделяет
следующие условия, способствующие распространению коррупции в
государственной службе:
- формирование и искусственное увеличение (с помощью установления
более длительных сроков исполнения процедур, введения ограничений и пр.)
очереди для получения государственных услуг;
- непрозрачность регламентов и процедур проведения конкурсов,
тендеров по размещению государственных и муниципальных заказов;
-
учреждение
«карманных»
общественных
организаций
для
Добреньков В.И., Исправникова Н.Р. Коррупция: современные подходы к исследованию. – М.:
Альма Матер, 2016. – С. 72-74.
16
16
формирования видимости участия общественности в принятии решений;
- цензура и жесткий контроль за средствами массовой информации;
-
отказ
от
регламентации
деятельности
законодательных
и
представительных органов, размытость ответственности за невыполнение
обязанностей;
- игнорирование механизмов правового просвещения граждан;
-
противодействие
законодательных
и
общественному
контролю
представительских
органов
за
деятельностью
власти,
создание
административных барьеров в деятельности общественных объединений;
- отказ от декоммерциализации государственной и муниципальной
деятельности в сферах оказания социальных услуг;
- закрытость кадровой политики в сфере государственного и
муниципального управления17.
Обоснованной
представляется
классификация
коррупции, предложенная М.В. Чураковой.
причин
появления
Автор выделяет социально-
экономические, политические, организационные, правовые причины и
факторы культурно-этического характера18.
В
числе
социально-экономических
причин
можно
выделить
дифференциацию уровней заработной платы государственных служащих и
остальных категорий занятых в пользу последних, высокий уровень
стартовых издержек в производительных отраслях при структурных
диспропорциях национального хозяйства и т.п.
Приоритет
государственного
среди
политических
управления.
факторов
Демократия,
отдается
форме
распространившаяся
в
современном мире, порождает такие формы коррупции, как электоральные
должностные
преступления,
развитие
политического
патронажа
для
обеспечения голосов избирателей на выборах. При этом по мере развития
Добреньков В.И., Исправникова Н.Р. Коррупция: современные подходы к исследованию. – М.:
Альма Матер, 2016. – С. 72-74.
18
Противодействие коррупции в муниципалитете/ Под ред. Фомина Т.А., Чуракова М.В. и др. –
Самара: Центр гуманитарных технологий и социальных исследований «Социальная механика»,
2016. – С. 24-26.
17
17
демократии
общественный
контроль
приводит
к
снижению
уровня
коррупционного поведения, борется с ее проявлениями.
Организационно-институциональные причины коррупции объясняются
тем, что коррупция является своеобразным индикатором эффективности
функционирования государственных институтов. Государство формулирует
нормы не только в сфере гражданской службы, но и в экономике, социальной
сфере, определенный вектор развития которых может препятствовать
развитию коррупции.
Правовые
порождаются
причины,
способствующие
неэффективностью
развитию
коррупции,
государственного
механизма.
Несовершенство государственного регулирования приводит к процветанию
коррупции, протекционизму и лоббизму интересов определенных групп лиц.
Оценка воздействия на коррупцию этико-культурных факторов
осложняется их нематериальностью. При этом, по справедливому замечанию
Б.В. Волженкина
19
, их значимость в предрасположенности социума к
коррупционному поведению сложно переоценить.
Среди последствий коррупционного поведения Ковбасюк С.К. и Левин
М.И. выделяют положительные и отрицательные. В качестве иллюстрации
позитивных последствий коррупции авторы приводят случай, когда
действуют устаревшие законы и правила, исторически унаследованные
государственным аппаратом. Если эти правила лишены того смысла,
который в них вкладывался при их создании, ввиду значительно
изменившихся экономических условий, но при этом формально они еще
действуют, то взятка, позволяющая избежать бессмысленных затрат, может
привести к повышению эффективности.
Кроме
того,
неэффективными
перераспределение
некоторые
в
силу
актуальные
своих
благосостояния
задач.
между
процедуры
Примером
могут
быть
может
быть
индивидами,
которое
Волженкин Б.В. Коррупция: современные стандарты в уголовном праве и процессе. – СПб.:
Красный октябрь, 2014. – С. 29.
19
18
мотивируется социальной справедливостью и при этом не является, строго
говоря, экономически эффективной процедурой. Нарушение таких процедур
также повышает эффективность, но при этом страдают другие критерии
благосостояния
общества.
Поэтому
мы
обсуждаем
здесь
именно
неэффективные процедуры, утратившие свой первоначальный смысл. Так,
например, для официального получения какой-либо лицензии необходимо
предоставить огромное число бессмысленных справок и свидетельств, что
предполагает определенные затраты времени и усилий. Если ту же лицензию
можно получить за взятку, не предоставляя никаких справок, то коррупция
может привести к повышению эффективности.
Зарубежные
авторы
также
приводят
подобные
примеры
«положительных» последствий коррупции20. В работе Ф. Луи бюрократы
ускоряют долгий бюрократический процесс за взятку и тем самым повышают
общую эффективность. Тем не менее, каждый раз, когда возникают какиелибо неэффективные процедуры (бессмысленные справки, бесконечные
бюрократические проволочки и т.д.), а сами чиновники готовы с радостью
помочь за взятку несчастному гражданину (фирме), столкнувшемуся с
«ужасно неэффективным» государственным аппаратом, следует принять во
внимание, что именно бюрократы в первую очередь заинтересованы в
существовании неэффективных процедур, которые позволяют им получать
дополнительный доход в виде взяток. Вполне может оказаться, что
чиновники, повышающие эффективность бюрократического аппарата, в свое
время поспособствовали появлению некоторых неэффективных процедур и,
скорее всего, будут выступать против изменения процедур в сторону
повышения
эффективности,
так
как
в
этом
случае
они
лишатся
дополнительного теневого дохода. В тоже время необходимо осознавать, что
большинство процедур и административных барьеров создавались с
20
Bardhan P., Corruption and Development: A review of issues, Journal of Economic Literature, 1997.
Vol. XXXV; Lui F. T., 1993 An Equilibrium Queueing Model of Bribery, Journal of Political Economics
№4
19
определённой целью, и возможность обойти их за взятку может привести к
негативным последствиям.
Отмечая негативные последствия коррупции, следует отметить, что она
приводит к неспособности государства эффективно исправлять провалы
рынка, поскольку любое государственное регулирование в этой сфере идет
вразрез со стремлениями самого рынка. Другим, менее очевидным примером
негативного влияния коррупции на работоспособность бюрократии, является
неспособность
коррумпированного
государственного
аппарата,
и
в
особенности судов, обеспечивать защиту граждан и фирм от банального
воровства. Подобная проблема особенно актуальна для переходных
экономик, поскольку в соответствии с результатами Асемоуглу и Вердера,
плохое обеспечение прав собственности может быть следствием низкой
эффективности инвестиций в экономику
21
. В свою очередь, плохая защита
прав собственности и коррупция значительно повышают риски инвесторов и
снижают привлекательность инвестиций, что приводит, в свою очередь, к
еще большему распространению коррупции.
Таким
политической
традициями
образом,
особенности
ситуации
в
современной
России,
государственного
экономической
подкрепленные
управления,
и
историческими
способствуют
активному
развитию коррупционных отношений в российском обществе. В целях
настоящего исследования предложено понимать коррупцию как социальнонегативное явление, проявляющееся в широком спектре общественных
отношений и содержательно
злоупотреблении
властью
заключающееся в двух аспектах: в
лицами,
обладающими
распорядительными
функциями и в попытках получить те или иные блага незаконным методом.
Негативные
последствия
коррупции,
подтверждаемые
статистикой
и
результатами современных исследований, обуславливают необходимость
21
Acemoglu D., Verdier T.; Property Rights, Corruption and the Allocation of Talent: A General
Equilibrium Approach, The Economic Journal, Vol.108, No. 450, 1998.
20
ознакомления
с
основными
общественного феномена.
подходами
к
исследованию
данного
21
1.2 Основные теоретико-правовые подходы к проблеме коррупции
Большинство современных исследователей относят коррупцию в
разряд негативных социальных явлений. При этом, по нашему мнению,
природа коррупции в социально-правовом аспекте является двуединой: с
одной стороны, объективно существует использование государственным
служащим официального статуса в целях получения некоторых незаконных
преимуществ, с другой – предоставление ему данных преимуществ лицом,
преследующим определенные субъективные интересы. Базисом коррупции
является
нарушение
государством
формальных
определенными
норм
поведения
властными
лиц,
наделенных
полномочиями,
которое
обусловлено их стремлением максимизировать собственные материальные
блага,
что
является
государственных
следствием
служащих.
Таким
искажения
образом,
ценностной
обладание
системы
властными
полномочиями является стабилизатором, способствующим определенным
образом
сохранению
неизменности
положения
коррупционера
и
объясняющим потенциальную невозможность стопроцентного искоренения
коррупции как социального явления.
Широта последствий и проявлений коррупции определяет ее в качестве
междисциплинарного
предмета
исследований,
изучаемого
правовыми,
экономическими, социологическими, культурологическими науками.
С позиции социологических наук сегодня выделяется четыре наиболее
популярных подхода к проблеме коррупции (рисунок 2).
Первый подход предусматривает широкую трактовку феномена
коррупции как непосредственного использования должностным лицом
профессиональных прав в целях личного обогащения. В рамках данного
подхода можно выделить следующие признаки коррупционной сделки:
- принятие должностным лицом решения, нарушающего закон или
неписанные общественные нормы;
22
- действие взяткодателя и взяткополучателя по взаимному согласию;
- обоюдное получение сторонами коррупционной сделки незаконных
выгод и преимуществ;
-
стремление взяткодателя и взяткополучателя к сокрытию своих
действий.
Социологические подходы к изучению коррупции
Коррупция как
противоправное
использование
должностным
лицом прав в
целях личного
обогащения
Коррупция как вид
социальноэкономических
отношений
Коррупция как
набор
универсальных
стратегий
поведения
больших
социальных групп
Коррупция как
системное
общественное
явление
Рисунок 2 - Социологические подходы к изучению коррупции
В рамках данного подхода особую значимость в социальном аспекте
приобретает коррупция с участием государственных служащих, которые
наделены полномочиями по распоряжению не принадлежащими им на праве
собственности
ресурсами
(средствами
государственного
или
муниципального бюджета, объектами государственной или муниципальной
собственности, льготными услугами и т.п.) путем принятия или уклонения
от принятия управленческих решений. Классификация коррупции в рамках
данного
подхода
предполагает
выделение
самостоятельных
групп
коррупционных действий по их месту и характеру. Верхушечная коррупция
имеет место на высших уровнях управления, коррупционные услуги
заинтересованным лицам здесь имеют максимальную стоимость, а ее
условием является взаимодействие власти и крупного бизнеса. Низовая
коррупция распространена на среднем и низшем уровнях управления и
23
порождается
постоянным
взаимодействием
государственных
и
муниципальных чиновников с населением.
Второй
социологический
подход
к
исследованию
коррупции
рассматривает ее как вид социально-экономических отношений
и
предполагает
и
выделение
«восточного».
двух
видов
коррупции
–
«западного»
В случае «западной» коррупции она рассматривается как
аналог рынка коррупционных услуг, где стороны вступают во временные
однократные сделки купли-продажи таких услуг, что с учетом предыдущего
подхода характерно для низовой коррупции. «Восточная» коррупция
предполагает наличие данного феномена как традиционного способа
отношений населения и власти, дополняемого разветвленной сетью
клановых, корпоративных, родственных и иных видов связей, что делает
коррупцию системным фактором развития общества.
Как и любая
теоретическая модель, данные типы являются «идеальными» и редко
встречаются на практике в чистом виде, комбинируясь в различных социумах
в разных пропорциях.
Т.А. Фомина с соавторами выделяет в рамках данного подхода четыре
основных модели подверженности государств коррупции.
Африканская
наиболее
модель,
влиятельных
предусматривает
кланов,
продажу
обеспечивающих
с
власти
группе
использованием
политических рычагов их существование и процветание.
Азиатская
модель
предполагает
традиционное
существование
коррупции как одной из базовых моделей отношений власти и общества,
обеспечивающей
законный
и
практически
единственный
доход
государственным служащим.
Латиноамериканская
модель
предусматривает
использование
коррупции в интересах реализации интересов криминальных теневых
структур на государственном уровне.
Японская модель распространения коррупции до недавнего времени
вследствие
существенных
исторических,
культурных,
структурно-
24
экономических причин до недавнего времени позволяла сосуществовать
эффективному государству и коррупции22.
В рамках третьего подхода коррупция представляется набором
универсальных
стратегий
поведения
больших
социальных
групп.
Применительно к верхушечной коррупции используют два вида стратегий –
«захват государства» (установление бизнесом теневого контроля над
принятием
высших
управленческих
решений
на
разных
уровнях
государственной власти) и «захват бизнеса» (установление властью через
собственных представителей и подконтрольных организаций теневого
контроля над бизнесом с целью извлечения административной ренты).
Целями данных стратегий является обладание ресурсом, которого нет у
одной из сторон коррупционного взаимодействия.
Последний подход основан на рассмотрении феномена коррупции как
системного общественного явления, дефекта государственной и социальной
системы. В этом контексте коррупция служит измерителем уровня энтропии
общественной системы, что подтверждается статистически значимой
корреляцией
уровня
государственной
коррупции
экономики,
с
показателями
функционирования
эффективности
властных
структур,
политической системы.
Возвращаясь к подходам к социологическому исследованию явления
коррупции, следует отметить, что в рамках четвертого подхода к изучению
коррупции как системного общественного явления со свойственным России
«восточным» типом коррупционных отношений,
следует отметить, что
коррупцию невозможно ограничить репрессивными нормативно-правовыми
методами, а для эффективного решения данной проблемы требуются
комплексные меры институционального характера. Некоторые исследователи
отмечают, что причины распространенности коррупции в российском
обществе
связаны
с
историческими
традициями
государственного
Противодействие коррупции в муниципалитете/ Под ред. Фомина Т.А., Чуракова М.В. и др. –
Самара: Центр гуманитарных технологий и социальных исследований «Социальная механика»,
2016. – С. 23.
22
25
управления. Так, по замечанию Б.В. Волженкина, вплоть до XVIII века
российские чиновники не получали стабильного жалования от государства, а
единственным средством укрепления их материального положения служили
так называемые «кормления», платившиеся лицами, заинтересованными в
деятельности чиновников. Единственным исключением были судьи. Только
введение фиксированной заработной платы с 1715 года способствовало
отнесению взяточничества в разряд преступлений. При этом на протяжении
всей истории Российской Империи в годы недостатка средств казны
экономили прежде всего на чиновниках низшего уровня, что стимулировало
активизацию коррупционных процессов, систематическим возвратам к
системе «кормлений»23.
Правовой подход к исследованию коррупции находит свое отражение в
системе действующих нормативно-правовых актов. Выявление основных
направлений
противодействия
административной
реформы
коррупции
и
их
в
процессе
закрепление
осуществления
в
российском
законодательстве основывалось на разработанных к этому времени актах
международного права и практике зарубежных стран.
Прежде всего учитывались положения Конвенция Организации
Объединенных Наций против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей
ООН 31 октября 2003 г., ратифицированную Федеральным законом от 8
марта 2006 г. № 40-ФЗ. Позднее Россия ратифицировала еще ряд
международных нормативно-правовых документов по противодействию
коррупции
24
.
Национальный
план
противодействия
утвержденным Президентом Российской Федерации
предусматривал
систему
мер
коррупции,
31 июля 2008 г.,
законодательного
обеспечения
противодействия коррупции и предусматривал меры по совершенствованию
государственного управления в этой связи. В рамках реализации данного
2
Волженкин Б. В. Ответственность за взяточничество по российскому уголовному
законодательству второй половины XIX - начала XX в. // журнал Правоведение. – 1991. - № 2. – с.
18-19.
24
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173 (Страсбург, 27 января 1999
г.), ратифицированная Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ.
26
Указа был разработан и принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №
273-Ф3 «О противодействии коррупции», установивший определение
коррупции,
основные
принципы
противодействия
ей,
правовые
и
организационные основы профилактики и борьбы с коррупционным
поведением
государственных
служащих,
сокращению
негативных
последствий коррупционных правонарушений. Кроме того, современная
система нормативно-правового регулирования противодействия коррупции
основана
на
следующих
основных
законодательных
актах
России:
Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»;
Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах
внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 1 июля
2010 года №821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному
поведению федеральных государственных служащих и урегулированию
конфликта интересов» и прочих нормативных актах.
В свете последних реформ правового статуса государственных
служащих,
предусматривающих
формирование
у
них
обязанности
отчитываться о своем имуществе и доходах, важным индикатором
потенциальной коррумпированности сотрудника является его материальное
положение при резком контрасте между его доходами и расходами. В
деятельности
кадровых
служб
и
специальных
антикоррупционных
управлений при проверке данных сведений, следует собрать сведения о
доходах обвиняемого и членов его семьи. Это можно сделать путем их
допросов, а также допросов соседей и близких лиц, получения справок из
налоговой службы, с мест работы. С другой стороны, необходимо проверить
наличие ценностей и имущества у обвиняемого. Прежде всего, это делается
путем обыска у него дома, в гараже, в загородном доме. Далее, необходимо
истребовать из ГИБДД справки о наличии автомобилей у обвиняемого и
членов его семьи, включая сведения о реализованных автомобилях и вновь
купленных.
Через
регистрационные
палаты
и
бюро
технической
27
инвентаризации также следует взять все сведения о недвижимости (квартиры,
коттеджи и др.), оформленной на обвиняемого и членов его семьи, наличие
участков земли и т.д. Однако здесь следует отметить, что речь идет о крупных
и дорогих ценностях, поскольку, несмотря на экономические проблемы
страны, материальное положение людей, в частности, состоящих на государственной службе, объективно растет. Поэтому выводы о криминальном
доходе обвиняемого на основании таких фактов, как ежегодные поездки за
границу,
наличие
золотых
украшений
у
членов
семьи,
теле-
и
радиоаппаратуры и т.п., делать не следует. Речь идет о предметах, которые
явно не могут быть нажиты на трудовые доходы лица, работающего в
правоохранительной сфере25.
Сам механизм совершения преступления
толкуется в научной
литературе неоднозначно, хотя зачастую речь идет, по существу, об
одинаковом предмете, но с различными нюансами, что вполне допустимо,
учитывая исключительность и неоднозначность любого правонарушения.
Изучению этого понятия посвящены работы Р.С. Белкина, А.Н. Васильева,
В.К. Гавло, Г.Г. Зуйкова, Л.Л. Каневского, В.Н. Карагодина, В.Н. Кудрявцева,
В.П. Лаврова, И.М. Лузгина, В.А. Образцова, Н.П. Яблокова и др.
В современном понимании механизм совершения преступления
включает в себя взаимодействующие этапы и обстоятельства подготовки и
совершения действий, направленных на наступление преступного результата,
а также сокрытие их следов с целью уклонения от уголовной ответственности
Исходя
из сказанного, механизм взяточничества, совершаемого
должностными лицами государственных органов исполнительной власти,
включает активные действия взяткополучателя по подготовке, совершению и
сокрытию
преступления
путем
использования
своих
должностных
полномочий и профессиональных навыков, направленных на получение
взятки от взяткодателя за конкретные действия (бездействие) с целью
удовлетворения его личных законных или незаконных интересов, совершае25
Макаров А.А. Указ. соч. – С.62.
28
мых до или после получения материального вознаграждения26.
При этом получением взятки в уголовно-правовом понимании
считается получение должностным лицом, иностранным должностным лицом
либо должностным лицом публичной международной организации лично
или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества
либо в виде незаконных оказания ему услуг имущественного характера,
предоставления иных имущественных прав за совершение действий
(бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие
действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица,
либо оно в силу должностного положения может способствовать таким
действиям
(бездействию),
а
равно
за
общее
покровительство
или
попустительство по службе (ст. 290 УК РФ)27.
Предварительная подготовка совершения взяточничества, в частности,
со стороны должностных лиц органов исполнительной власти, состоит из
сложного комплекса действий, включающего, кроме подготовки условий
непосредственного совершения преступления, также создание предвзяточной
ситуации для другого лица, которое вынуждено находиться в данной схеме с
целью удовлетворения своих законных или незаконных интересов.
Особенностью подготовки к получению взятки должностными лицами
правоохранительных органов чаще всего является то, что они пользуются не
четкими инструкциями, где строго прописаны конкретные их действия, а
административным,
законодательством,
уголовным
в
котором
и
уголовно-процессуальным
предусмотрены
возможности
«маневрирования» действиями и санкциями на усмотрение должностных лиц.
В целом подготовка преступлений по получению взятки должностными
лицами правоохранительных органов включает в себя следующие действия:
- подбор лица для получения с него взятки с установлением данных о
Дулов А.В. Основы расследования преступлений, совершенных должностными лицами»,
Минск, 2005. –С.48.
27
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63 –ФЗ // СЗ РФ от 17.06.1996, N
25, ст. 2954
26
29
его личности, связей, знакомств и материального положения;
- создание реальных условий с тем, чтобы лицо вынуждено было
согласиться дать взятку, а именно: возбуждение уголовного дела, задержание,
предъявление обвинения, вызов в правоохранительные органы для дачи
объяснения, беседы и т.д.;
- имитацию неблагоприятных последствий, если лицо не даст взятку,
что включает в себя угрозу заключения под стражу, информирование о
подготовке обвинения, возможность изъятия имущества, угрозы применения
санкций в отношении родственников и других близких лиц и т.д.;
- ведение переговоров с лицом, дающим взятку, о ее размере, форме,
месте и времени получения, а также о других необходимых моментах;
- установление информации о наличии проверочных материалов и
оперативно-розыскных данных в контролирующих структурах, в прокуратуре
о получении взятки должностным лицом, для чего подключают знакомства
среди лиц указанных органов (УСБ, ФСБ, прокуратура и др.);
- подготовку места и времени получения взятки, изучение окружающей
местности, выбор точки предварительного наблюдения, пути сокрытия в
случае задержания или возможности скинуть либо уничтожить предмет
взятки;
- подготовку алиби в случае задержания с поличным, включая долговые
расписки либо другие соответствующие документы;
-
подготовку
транспортных
средств
для
возможности
быстро
скрыться в случае задержания;
- подготовку посредников среди коллег, родственников и знакомых с
информированием, либо без информации о готовящейся взятке.
В зависимости от обстоятельств получения взятки могут иметь место и
другие подготовительные мероприятия. Чем больше размер взятки, тем
больше риска, причем риска не только быть привлеченным к уголовной
ответственности, но и риска упустить большую сумму материальной выгоды.
Соответственно, и уровень подготовки к преступлению будет выше и
30
квалифицированнее.
Исследователи отмечают, что подготовка к совершению такого преступления, как получение взятки одновременно предполагает подготовку его
сокрытия, когда взяткополучатель, будучи профессиональным работником
правоохранительных органов, прогнозирует возможные неблагоприятные
последствия в случае его задержания281.
Необходимо учитывать, что часто получателями взяток оказываются
лица, знакомые с тонкостями оперативной и следственной работы, знающие
способы задержания с поличным, доказывания, тактику и методику
отдельных следственных и оперативных мероприятий. Отсюда и элементы
перечисленных действий для подготовки получения взятки носят характер
тактической контроперации, предполагающей противодействие следствию.
Сами приемы получения взятки, как указывается в литературе, в
последние годы стали более замаскированы и технологичны. Поэтому
сведение способа этого преступления к действиям по приему-передаче взятки
и действиям должностного лица в пользу взяткодателя в ряде случаев
является необоснованным29.
Н.П. Яблоков разделил способы получения взятки по нескольким
основаниям в зависимости:
- от особенностей передачи взятки - без посредников и с по
средниками;
-от характера давления на взяткодателя - с вымогательством и без
вымогательства;
- от характера служебных действий в пользу взяткодателя - законные
действия (бездействие) и незаконные действия (бездействие);
- от периодичности - единичная взятка либо система неоднократных
Юрин В.М. Расследование преступлений в сфере экономической деятельности. Курс лекций.
Саратов, 2008. – С. 59.
29
Организация и методика расследования взяточничества. Методическое пособие. Коллектив
авторов. – М., 2011. – С.29.
28
31
взяток30.
Указанную выше классификацию можно дополнить и детализировать
следующими
способами
получения
взяток
должностными
лицами
правоохранительных органов, которые отмечают другие авторы:
- с предварительной подготовкой и без предварительной под
готовки;
- с совершением других преступлений (хищения, фальсификация
доказательств, незаконное задержание и др.) и без совершения других
преступлений;
- в постоянном сговоре с преступными группировками и без такого
сговора;
- путем получения денег или получения иных материальных благ,
оцениваемых в стоимостном выражении;
- с использованием своих непосредственных властных полномочий или
с
возможностью
опосредованного
способствования
в
силу
своего
должностного положения и влияния на принимаемые решения других
должностных
лиц,
как
правоохранительных
органов,
так
и
иных
государственных структур31.
Последний аспект в основном касается должностных лиц именно
правоохранительных органов, которые могут влиять на решения других
государственных
органов,
исходя
из
своих
контролирующих
и
правоохранительных функций, то есть под страхом наказания либо иного
силового влияния.
Как отмечает СП. Кушниренко, способ совершения взяточничества - это
обусловленная объективными и субъективными причинами система действий
(бездействие) субъектов взяточничества направленных на достижение
преступной цели - выполнение служебной деятельности должностным лицом
Криминалистика / Под ред. Н.П. Яблокова. – М., 2011. – С.641.
Халиков А.Н. Особенности расследования получения взяток должностными лицами
правоохранительных органов.- М.: Издательство «Юрлитинформ», 2008.- С. 55.
30
31
32
за вознаграждение32.
В подавляющем большинстве случаев (78 %) должностные лица
получают взятки за совершение незаконных действий. И наибольшее
количество берется за прекращение уголовного дела (33 %). Судьи и
прокуроры, участвующие в судах, получают взятки в основном за «ножницы»
между реальным и условным наказанием, за прекращение дела по
нереабилитирующим основаниям, за решение вопросов в пользу той или иной
стороны в гражданских делах33. Сотрудники таможни получают взятки за
отсутствие надлежащего таможенного оформления провозимых из заграницы
товаров,
за
снижение
размеров
штрафов
либо
прекращение
административных производств, за выдачу разрешения на регистрацию не
оформленных таможней автомобилей и других товаров34.
Полный перечень действий (бездействия), за которые должностные
лица органов исполнительной власти получают взятки, составить невозможно
из-за большого многообразия их деятельности и выполняемых функций.
Однако, несмотря на большое количество и широту действий (бездействия)
или
решений,
за
которые
берутся
взятки,
их
криминалистическая
характеристика, механизм получения, а также методы раскрытия и
расследования не имеют существенной разницы.
В качестве взятки не обязательно могут быть даны деньги, хотя в
большинстве случаев (56 %) это были либо деньги в рублях (30 %), либо в
валюте (12 %), а также ценные подарки и услуги (ремонт дома, автомашины).
От
целей
взятки
главным
образом
зависит
сумма
незаконного
вознаграждения35.
Сам момент получения взятки тоже играет решающую роль -до
оказания услуги или после нее. В большинстве случаев взятка дается до
Кушниренко С.П. Особенности расследования взяточничества. – СПб., 2012. – С. 34.
Скобликов П.А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в
современной России.- М.: Норма, 2007.- С. 45.
34
Сергеева, А. А. Реализация антикоррупционной программы в таможенных органах: проблемы и
перспективы // www.altsovet.ru.
35
Тирских А.А. Некоторые аспекты коррупции в органах внутренних дел (по результатам
криминологического исследования) // Российский следователь. – 2016. №8. –С. 27.
32
33
33
оказания услуги - 67 % и лишь в 33 % случаев после ее оказания. При этом,
как показывают результаты исследований, в 92 % случаев имело место
вымогательство в общепринятом смысле. О взятке, как правило, взяткодатели
заявляли
в
большинстве
правоохранительных
случаев
органов,
при
тогда,
когда
наличии
должностные
возможности
лица
силового
воздействия, «загоняли граждан в угол»36.
Способ получения взятки в большинстве случаев остается прежний непосредственно от взяткодателя взяткополучателю (78 % случаев). Здесь
следует иметь в виду, что должностные лица правоохранительных органов,
имеющие соответствующую квалификацию, не всегда берут в руки саму
взятку (в основном деньги), а могут лишь показать место в кабинете или в
машине, куда ее положить.
Заметим, что требование взятки уже само по себе является покушением
на преступление, однако большая часть уголовных дел возбуждается только
после поимки преступника с поличным. В этом отношении заслуживает
внимания
предложение
А.И.
Мизерий
об
установлении
уголовной
ответственности только за обещание должностного лица принять взятку37.
Обстановка совершения взяточничества должностными лицами играет
немаловажную роль, способствуя и создавая условия для механизма
преступного деяния. Как известно, под обстановкой понимается совокупность
условий, обстоятельств, в которых происходит событие. Расследование
преступления начинается прежде всего с выяснения того, когда и где оно
было совершено, поэтому, не получив ответа на вопрос о времени и месте
преступления, трудно, а зачастую просто невозможно установить другие
обстоятельства содеянного преступником. Помимо места и времени
обстановка совершения преступления включает в себя также ряд других элементов, которые в своей совокупности помогают рассматривать ее как
Преступность в России начала ХХI века и реагирование на нее. Под ред. А.И, Долговой. – М.,
2014. – С.58.
37
Мизерий А.И. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с коррупцией в
органах власти. Автореф. Дисс. … канд. юрид. наук Н.Новгород, 2010. – С.8.
36
34
целостное
образование,
обусловивших
факт
систему
совершения
взаимосвязанных
преступления,
внешних
условий,
сопутствующих
ему,
оказывающих на него определенное влияние.
Местом совершения взяточничества является, как правило, любое
удобное для преступника место, где возможно и безопасно принять деньги у
взяткодателя.
Самым
распространенным
местом
получения
взятки
должностными лицами правоохранительных органов является рабочий
кабинет (37 %), а также само помещение соответствующего органа, где также была
получена взятка (15 %). Немало преступлений совершается на улице (21 %), что, как
мы указывали, происходит с применением транспорта (42 % от всех случаев
получения взятки на улице). В учреждениях общепита (рестораны, кафе и др.)
берутся взятки в 13 % случаев. Время получения взятки в основном рабочее, с 900 до 18-00 час (68 %), и вечернее (25 %). По числу лиц, участвующих в
совершении преступления, установлено, что в основном взятка берется одним лицом
- 73 % случаев, двумя лицами, в 25 % и тремя и более лицами, в 2 % случаев 38.
Как справедливо отмечают некоторые авторы, «два важных фактора
влияют на деятельность должностных лиц, которые встают на путь
взяточничества. Это объем (широта) круга возможных решений, на принятие
которых уполномочено данное должностное лицо, степень детализации его
полномочий, во-первых, и уровень контролируемости его действий,
возможность их проверки, во-вторых»39.
Таким образом, в заключение данного параграфа исследования следует
сделать вывод о существовании в современной литературе четырех основных
подходов к исследованию коррупции, в рамках каждого из которых
акцентируется внимание на различных ее проявлениях, выделяются
собственные критериальные требования к классификации проявлений
коррупционного поведения, выделяются его причины.
Преступность в России начала ХХI века и реагирование на нее / Под ред. А.И, Долговой. – М.,
2014. – С.59-60.
39
Волженкин Б.В. Коррупция: современные стандарты в уголовном праве и процессе. – СПб.:
Красный октябрь, 2014. –С. 29.
38
35
В системе государственных органов особое значение в свете
реализации
мероприятий
международным
и
по
борьбе
с
национальным
коррупцией,
предписанных
законодательством,
имеют
правоохранительные органы, которые, с одной стороны, непосредственно
выполняют функции по борьбе с коррупцией, с другой – сами потенциально
наиболее подвержены данному явлению в связи с комбинацией факторов,
обусловленных особенностями правоохранительной деятельности как вида
государственной
исследования
службы.
далее
С
учетом
выбранной
целесообразно
темы
рассмотреть
дипломного
особенности
правоохранительной деятельности, механизм и причины возникновения
коррупции в данной среде.
1.3 Основы нормативно-правового регулирования противодействия
коррупции
Формирование
правовых
основ
антикоррупционной
политики
государства в России осуществлялось с начала 1990-х годов. Первые
нормативные акты, посвященные регулированию указанной проблематики,
были представлены указами Президента по противодействию коррупции в
системе органов государственной власти, в частности, Указом Президента
РФ от 04.04.1992 № 361 «О борьбе с коррупцией в системе органов
государственной службы», Указом Президента РФ от 02.07.1993 № 981 «О
загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов
исполнительной власти», Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 «Об
утверждении
Концепции
национальной
безопасности
Российской
Федерации».
В период с 1999 г. по 2005 г. российские законодатели предприняли
ряд попыток по разработке основ национального законодательства в сфере
профилактики и противодействия коррупции, что выразилось во внесении в
Государственную Думу трех законопроектов - «О борьбе с коррупцией», «О
36
противодействии
коррупции»
и
«Основы
законодательства
об
антикоррупционной политике» (в первоначальном наименовании «Основа
антикоррупционной политики»).
В 2004 году был принят Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации»40, который
содержал
ряд
государственных
положений
о
предупреждении
гражданских служащих. С 2005
коррупции
среди
года направление
противодействия коррупции было включено в систему мероприятий
административной реформы в Российской Федерации как направление
«Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие
коррупции».
В 2003 г. Российской Федерацией была подписана, а в 2006 г.
ратифицирована Конвенция ООН против коррупции41. Закон о ратификации
предполагал заявления по конкретным пунктам и статьям конвенции, по
которым Российская Федерация обладает юрисдикцией и обязательностью
для исполнения. Показательно, что в данный перечень не вошли, в частности,
ст. 20 Конвенции «Незаконное обогащение», ст. 26 «Ответственность
юридический лиц», ст. 54 «Механизмы изъятия имущества посредством
международного сотрудничества в деле конфискации», ст. 57 «Возвращение
активов и распоряжение ими»42. В 2006 г. была ратифицирована Конвенция
об уголовной ответственности
саммита
стран
«большой
за коррупцию43. В период проведения
восьмерки»
Россия
присоединилась
к
антикоррупционной Инициативе по борьбе с коррупцией среди высших
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 02.08.2004. - №31. - Ст. 3215.
41
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (г. Нью-Йорк, 31.10.2003,
принята Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи
ООН) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_121140/
(дата обращения: 21.04.2018 г.).
42
Федеральный закон РФ от 8.03.2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против
коррупции» // Российская газета. - 21.03.2006 г.
43
Федеральный закон РФ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за
коррупцию» от 25.07.2006 № 125-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 31.07.2006 г. - № 31. Ст.3424.
40
37
должностных лиц, а в 2007 году произошло официальное вступление
государства в «Группу государств против коррупции» (ГРЕКО).
Целенаправленные систематические меры по борьбе с коррупцией
принимаются в России с 2008 г., что связано, в первую очередь, с принятием
федеральных законов при имплементации норм международного права и в
рамках выполнения Россией обязательств, принятых в рамках указанных
конвенций. В декабре 2008 г. был принят Федеральный закон «О
противодействии коррупции»44, закрепивший правовые дефиниции понятий
«коррупция» и «противодействие коррупции», определивший правовые
основы борьбы с коррупцией в России. Законодателем установлено, что
нормативно-правовую
формируют
основу
Конституция
противодействия
Российской
коррупции
Федерации,
в
России
федеральные
конституционные законы, международные договоры России, общепринятые
нормы и принципы международного права, настоящий Федеральный закон и
другие федеральные законы, подзаконные и ведомственные акты, в том числе
и нормативно-правовые акты регионального и муниципального уровней
правового регулирования45.
В 2009 г. была принята государственная федеральная программа
«Реформирование и развитие системы государственной службы Российской
Федерации (2009-2013 годы)»46,
которая, к сожалению, не нашла своего
продолжения и так и осталась проектом указа Президента РФ на период
2015-2018 гг. Неоднократно законодатели вносили изменения в Федеральный
закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»47.
При этом как отмечают исследователи, «феномен эффективного преодоления
коррупции в правовом аспекте представляет собой актуальную задачу для
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание
законодательства РФ. - 29.12.2008. - №52 (ч. 1). - Ст. 6228.
45
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание
законодательства РФ. - 29.12.2008. - №52 (ч. 1). - Ст. 6228.
46
Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и
развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»» //
Российская газета. - 13.03.2009.
47
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 02.08.2004. - №31. - Ст. 3215.
44
38
всех отраслей права, так как само явление коррупции порождает
комплексные правоотношения. Если эта проблема касается разных отраслей
права, то необходимо продумать, где присутствуют наибольшие риски, их
можно и нужно спрогнозировать»48.
Постепенно устранялись условия государственного регулирования
бизнеса и предпринимательства, содержащие в себе коррупциогенный
потенциал. Так, в соответствии с положениями Указа Президента Российской
Федерации от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации
административных ограничений при осуществлении предпринимательской
деятельности» была произведена отмена лицензирования некоторых видов
предпринимательской деятельности с заменой данного механизма на
обязательное страхование ответственности,
введен преимущественно
уведомительный порядок открытия бизнеса, установлено ограничение на
проведение плановых проверок в отношении конкретного предпринимателя
или юридического лица каждым государственным контрольным или
надзорным не чаще одного раза в три года49.
В 2009 г. был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов», установивший организационно-правовые основы и обязательность
проведения антикоррупционной экспертизы законодательных актов и их
проектов50.
В 2010 г. президентским указом была утверждена Национальная
стратегия противодействия коррупции, имеющая своей целью искоренение
причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе и
признающая
коррупцию
одной
из
системных
угроз
национальной
Трикоз Е.Н., Цирин А.М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского
права. - 2017. - № 9. - С. 161-162.
49
Указ Президента РФ от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации
административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»
[Электронный ресурс]. - URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/27470 (дата обращения: 21.05.2018
г.).
50
Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3609.
48
39
безопасности51. В стратегии конкретизируется 21 направление ее реализации,
установлена необходимость утверждения раз в 2 года Национального плана
противодействия коррупции.
Законодатель
регулированию
уделяет
статуса
значительное
государственных
внимание
гражданских
правовому
служащих,
в
частности, установлению ограничений для данной категории сотрудников,
препятствующих возможности их коррупционного поведения и сокрытию
незаконно полученных доходов. В частности, в 2012 г. был принят
Федеральный
закон
«О
контроле
за
соответствием
расходов
лиц,
замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»52, в 2013
г. - Федеральный закон «О запрете отдельным категориям лиц открывать и
иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в
иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации,
владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»53,
которые дополняют и продолжают антикоррупционные нормы закона «О
государственной гражданской службе Российской Федерации».
Таким образом, нормативно-правовая основа противодействия и
профилактики
коррупции
в
Российской
Федерации
формировалась
постепенно и сегодня представлена такими ключевыми нормативноправовыми актами как
коррупции»,
«О
федеральные законы
государственной
гражданской
«О противодействии
службе
Российской
Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460
«О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном
Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия
коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» // Собрание
законодательства РФ. - 19.04.2010. - №16. - Ст. 1875.
52
Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц,
замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // Собрание законодательства
РФ. - 10.12.2012. - №50. - Ст. 6953.
53
Федеральный закон от 7.05.2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и
иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках,
расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться
иностранными финансовыми инструментами» // Собрание законодательства РФ. - 13.05.2013. №19. - Ст. 2306.
51
40
плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы», национальные
планы противодействия коррупции, а также нормативные правовые акты,
принимаемые в соответствии с указанными документами, в том числе на
региональном и муниципальном уровнях.
По справедливому замечанию Л.П. Грачевой, следует признать
прогрессивность и динамичность антикоррупционного законодательства в
России,
его
всестороннюю
направленность
на
противодействие
и
профилактику коррупции и минимизацию негативных последствий данного
явления.
Однако одних правовых основ явно недостаточно для решения задач
противодействия коррупции. Как отмечают специалисты, «коррупцию нельзя
ограничить
только
законодательными
методами
и
борьбой
с
ее
проявлениями»54. Очевидно, что антикоррупционную политику в Российской
Федерации следует понимать в более широком смысле, как один из видов
государственной политики, т.е. как совокупность целей, задач, приоритетов,
стратегических
документов
и
программных
мероприятий,
которые
разрабатываются и реализуются органами государственной власти и
местного
самоуправления.
По
мнению
исследователей,
целостная
антикоррупционная политика «предполагает осуществление разноплановых
мер
политического,
экономического,
социального,
правового,
организационного, идеологического характера при условии консолидации
усилий федеральных органов государственной власти, органов власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,
общества в целом»55.
При этом следует признать необходимость приведения в соответствии
с ним остальных отраслей российского законодательства, в чем ключевую
роль играет выполнение положений законодательства об антикоррупционной
Гладких В.И. Борьба с коррупцией в России: успехи и неудачи антикоррупционной политики
[Электронный ресурс]. - URL: http://www.dzyalosh.ru/01-comm/books/korrupcia/gladkih.html (дата
обращения 01.03.2018 г.)
55
Орлов А.Р. Основные направления противодействия политической коррупции в России //
Коммерсантъ-Власть. - 2016. - № 10. – С. 67-69.
54
41
экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Законодательство
Российской Федерации не должно содержать положений, устанавливающих
для правоприменителей необоснованно широкие пределы собственного
усмотрения
в осуществлении отдельных направлений государственной
политики,
предоставлении
предусматривающих
установленных
государственных
возможность
услуг,
а
также
необоснованного
применения
исключений,
содержащих
законодательством
трудновыполнимые, обременительные или требования к гражданам или
юридическим лицам, что формирует в совокупности благоприятные условия
для коррупции в российском обществе.
Следует обратить внимание на критику правоведов в отношении
несистемности норм ключевого закона в антикоррупционной политике Федерального закона «О противодействии коррупции», который содержит
относительно разрозненные и разноплановые меры антикоррупционной
политики. Показательно, что Национальная стратегия противодействия
коррупции, относящаяся по своей сути к документам государственного
стратегического планирования, не приводится в списке обязательных
документов
отраженном
стратегического
в
стратегическом
Федеральном
планирования
законе
планировании
в
от
федерального
28.06.2014
Российской
№
уровня,
172-ФЗ
Федерации»56.
«О
Такое
исключение Национальной стратегии противодействия коррупции из общей
системы государственных стратегических планов не позволяет эффективно
координировать работу государственных органов различных уровней в
данном направлении, консолидировать
предотвращению
коррупции,
ресурсы
по
декомпозировать
профилактике
и
приоритеты
антикоррупционной политики и разграничить полномочия в процессе ее
реализации.
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской
Федерации»// Собрание законодательства РФ. - 30.06.2014. - № 26. - Ст. 3378.
56
42
Недоумение вызывает и отказ от практики разработки и выполнения
Национальных планов противодействия коррупции. На проведенном в конце
апреля 2018 г. заседании Совета по противодействию коррупции была
анонсирована подготовка нового среднесрочного Национального плана
противодействия коррупции на 2018-2020 гг., одним из новшеств которого
является
определение
антикоррупционных
перечня
мер
организаций,
является
для
которых
обязательным,
и
принятие
акцент
на
противодействие коррупции в сфере государственных и муниципальных
закупок57. По нашему мнению, традиционное установление срока действия
национальных планов в пределах двух-трех ближайших лет подтверждает
отсутствие системного стратегического видения перспектив развития
антикоррупционной политики в России.
Системный
характер
коррупции
как
общественного
явления
подчеркивается в Стратегии национальной безопасности России, где
коррупция
включена
в
состав
основных
угроз
государственной
и
общественной безопасности58. При этом обзор нормативно-правового
регулирования подтверждает недостаточное отношение законодателя к
коррупции как к устойчивому системному явлению, постоянной функции
государства, на выполнение которой направлено действие всего механизма
публичной власти. В этой связи представляется обоснованным включением
стратегического плана противодействия коррупции в состав обязательных
документов стратегического планирования федерального уровня, а также
разработка
соответствующей
государственной
программы,
предусматривающей комплекс мероприятий с определением сроков их
проведения, ответственных органов и лиц, ожидаемых результатов, ресурсов
и инструментов антикоррупционной политики.
До момента осознания
законодателем данной необходимости и его соответствующей реализации в
Протокол заседания президиума Совета по противодействию коррупции от 27.04.2018 г.
[Электронный ресурс]. - URL: http://kremlin.ru/events/administration/57381 (дата обращения:
3.05.018 г.).
58
Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 4.01.2016. - №1. - Ст.212.
57
43
нормативно-правовой
плоскости
особенностью
антикоррупционной
политики в России будет оставаться зависимость ее активности от
политической воли Президента России.
В контексте темы настоящего исследования следует привести мнение
А.Р. Орлова о том, что неудачи антикоррупционной политики связаны с
акцентом
на применении
уголовно-правовых
средств и
методов
в
организации противодействии коррупции59. При этом коррупция является
проблемой социальной, общеюридической и политической, а основным
принципом ее предупреждения является приоритетное применение мер по
предупреждению коррупции
(п. 6 ст. 3
Федерального
закона «О
противодействии коррупции»)60. Активизация административно-правового
механизма
противодействия
антикоррупционной
политики
коррупции
в
России
позволит
с
борьбы
сместить
с
акцент
негативными
последствиями уже совершенных коррупционных деяний в сторону
профилактики данных правонарушений и преступлений и изменить ее
характер с репрессивного на превентивный. Это особенно актуально в связи с
тем, что с точки зрения уголовной ответственности коррупционные
преступления относятся к плохо раскрываемым и труднодоказуемым61.
В
современном
законодательстве
превентивное
направление
антикоррупционной политики реализовано в комплексе организационных и
административно-правовых мер противодействия коррупции в органах
государственной власти и антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и их проектов. Изучению данной проблематики будет
посвящена вторая глава настоящего исследования.
Подводя итоги первой главы настоящей работы можно сделать
следующие выводы.
Во-первых, под коррупцией целесообразно понимать социальноОрлов А.Р. Основные направления противодействия политической коррупции в России //
Коммерсантъ-Власть. - 2016. - № 10. – С. 67-69.
60
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание
законодательства РФ. - 29.12.2008. - №52 (ч. 1). - Ст. 6228.
61
Карпович О.Г. Коррупция в современной России. - М.: Юристъ, 2017. - 316 с. - С. 11.
59
44
негативное явление, проявляющееся в широком спектре общественных
отношений и содержательно
злоупотреблении
властью
заключающееся в двух аспектах: в
лицами,
обладающими
распорядительными
функциями и в попытках получить те или иные блага незаконным методом.
Во-вторых, в современной литературе четко выделены четыре
основных
подхода
к
исследованию
коррупции,
в
рамках
которых
акцентируется внимание на различных ее проявлениях, выделяются
собственные критериальные требования к классификации проявлений
коррупционного поведения, выделяются его причины.
В-третьих, механизм совершения взяточничества в государственных
органах исполнительной власти, как мы видим, тесно связан с обстановкой
совершения преступлений и имеет свои характерные особенности, связанные
с деятельностью органов исполнительной власти, их статусом и функциями в
обществе. В определенной степени эти особенности, с одной стороны,
облегчают способы подготовки, совершения и сокрытия преступления, а с
другой могут положительно влиять на раскрытие и расследование названных
преступлений, изучение личности преступников и
другие обстоятельства
деяний.
В-четвертых, анализ источниковой базы по проблеме показывает
острую нехватку исследовательских работ по вопросам противодействия
коррупции
в
системе
совершенствования
органов
исполнительной
административно-правового
власти
механизма
с
позиций
с
учетом
повышенных требований, предъявляемых к государственным служащим.
Данные
обстоятельства
определяют
актуальность
дальнейшего
исследования практических аспектов административно-правовых проблем
противодействия коррупции с целью формирования мероприятий по
совершенствованию
административно-правового
механизма
антикоррупционной направленности в органах исполнительной власти.
45
2. Борьба с коррупцией в органах исполнительной власти Российской
Федерации
2.1 Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в
органах исполнительной власти
Административно-правовое
коррупции
как
часть
регулирование
государственной
противодействия
антикоррупционной
политики
формируют основу успешной реализации целого комплекса других мер
антикоррупционной направленности - экономических, организационных,
научных, пропагандистских и т.п.
Под
коррупции
административно-правовым
механизмом
понимается
организационно-управленческих
совокупность
противодействия
решений и правовых средств, направленных на снижение коррупционной
угрозы и увеличения уровня национальной безопасности62. Его реализация на
практике имеет системный характер и осуществляется посредством
правового, информационного, кадрового, финансового и технического
обеспечения.
В.А. Коновалов относит к числу ведущих административно-правовых
средств противодействии и предупреждения коррупции следующие:
- полноценное соблюдение принципов отбора и профессионального
развития кадров государственной гражданской службы на основании
эффективных методик оценивания их профессионализма;
- гарантии обеспечения служащим публичных органов власти
достойного уровня оплаты труда и социальных льгот, которые в полной мере
стимулировали бы их честный эффективный труд и гарантировали особый
Современные проблемы российского права: материалы Всероссийской конференции
(15.03.2013, г. НОУ ВПО Московская академия экономики и права). - М.: Издательство НОУ ВПО
МАЭиП, 2013. - 218 с. - С. 12.
62
46
социально-правовой статус, потеря которого представлялась бы значимой в
сравнении с коррупционным обогащением;
-
организацию
системы
контрольно-надзорной
деятельности
в
отношении соблюдения государственными служащими требований и норм
служебного поведения, направленной на пресечение их противозаконного
поведения63.
Средства административно-правового регулирования и реализации
государственной
антикоррупционной
политики
традиционно
классифицируются в научной литературе по нескольким критериям. В числе
наиболее распространенных - вид документов, формирующих юридическое
основание для того или иного типа правоотношений (правовые нормы,
правоотношения, договорные отношения, акты правоприменения), а также
вид предписываемых отношений, предусматривающий деление на правовые
ограничения (запреты, наказания) и стимулы (права, льготы, поощрения)64.
Для
снижения
антикоррупционной
коррупционных
направленности
рисков
содержится
в
ряд
положений
блоке
законов
о
государственной гражданской службе. Анализ правовых норм, закрепленных
Федеральным
законом
«О
государственной
гражданской
службе»65,
позволяет сделать вывод о том, что практически все запреты и ограничения в
отношении
служащих
публичных
органов
власти
направлены
на
минимизацию потенциальных возможностей возникновения так называемого
«конфликта интересов», исключением условий для возникновения личной
заинтересованности,
ужесточением
контроля
над
имущественным
положением сотрудников государственных органов власти и ограничениями
на занятие предпринимательством.
Коновалов В.А. Место и роль административно-правовых средств в системе юридического
противодействия коррупции // Вестник Оренбургского государственного университета. - 2015. №7. - С. 125-128.
64
Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Противодействие коррупции в системе исполнительной
власти в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. - М.: Норма, 2013. - 433 с. С. 121.
65
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 02.08.2004. - №31. - Ст. 3215.
63
47
А.А.
Трынченков
отмечает,
что
при
развитии
механизмов
противодействия и профилактики коррупции фундаментальное значение
имеет категория конфликта интересов66, которая, как и понятие личной
заинтересованности государственного служащего, была импортирована в
национальное
законодательство
антикоррупционного
из
зарубежной
законодательства.
Федеральный
практики
закон
«О
государственной гражданской службе» содержит отсылочную норму на
указанное понятие, дефиниция которого установлена ч.1 ст. 10 Федерального
закона «О противодействии коррупции». Конфликт интересов определяется
законодателем
как
ситуация,
в
которой
личная
заинтересованность
государственного гражданского служащего (как прямая, так и косвенная)
оказывает или способна оказать влияние на объективное, надлежащее и
беспристрастное выполнение им закрепленных для данной должности
служебных
обязанностей
и
полномочий67.
При
этом
под
личной
заинтересованностью в соответствии со ч. 2 ст. 10 понимается возможность
получения
дополнительных
доходов
в
денежной
или
иной
форме
государственным служащим или его близкими родственниками и лицами,
состоящими с ним в близком свойстве (супруги; родители, дети, сестры,
братья как самого государственного служащего, так и его супруга (супруги)),
а также организациями или гражданами, с которыми указанные лица или сам
государственный служащий связаны корпоративными, имущественными или
прочими близкими отношениями68.
По
мнению
исследователей,
наиболее
распространенными
и
характерными предпосылками возникновения конфликта интересов можно
назвать
факторы,
обусловленные
различиями
в
восприятии
государственными гражданскими служащими своего служебного долга,
Трынченков А.А. Проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской
службы Российской Федерации // Правовые проблемы укрепления российской государственности.
- Томск: Издательство Томского государственного университета, 2012. - Часть 53. - С. 72.
67
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание
законодательства РФ. - 29.12.2008. - №52 (ч. 1). - Ст. 6228.
68
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание
законодательства РФ. - 29.12.2008. - №52 (ч. 1). - Ст. 6228.
66
48
сформировавшихся профессиональных правил поведения, ценностных и
моральных установок, традиций, обычаев, определенных принадлежностью
гражданского служащего к формальным или неформальным ролевым
группам, имеющим цели, расходящиеся с целями государства и общества в
целом или органа государственной власти, порождающие в итоге негативные
последствия для последних и ведущие к совершению коррупционных
правонарушений69.
В правоприменительной практике существенное значение имеет
разграничение понятий «конфликт интересов» и «нарушение требований к
служебному поведению без интересов», которое не всегда проводится
судебными органами и приводит к нарушению
прав государственных
гражданских служащих70. Кроме того, Верховный Суд РФ указывает, что для
определения факта личной заинтересованности целесообразно правильно
установить стороны конфликта интересов. Так, на основании анализа
судебной практики Ивановского областного суда Верховный суд РФ в своем
Обзоре подчеркивает то обстоятельство, что если состоящее в отношениях
родства или свойства с государственным служащим лицо не стало
победителем конкурса, это не является свидетельством отсутствия личной
заинтересованности: отсутствие победы супруги истца в аукционе не говорит
об отсутствии личной заинтересованности, так как в соответствии с нормой
ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», конфликт
интересов возникает не только в случае влияния личной заинтересованности
на надлежащее исполнение им обязанностей, но и возможности такого
влияния71.
Показательной является позиция Верховного Суда РФ на основании
рассмотрения практики Псковского областного суда о том, что наличие
Казаченкова О.В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения
коррупционных рисков // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 4. - С. 37-40.
70
Шугрина Е.С., Петухов Р.В. Мониторинг судебной практики в сфере предотвращения и
урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе //Правоприменение. - 2018. - Т.2.
- №1. - С.141-151.
71
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание
законодательства РФ. - 29.12.2008. - №52 (ч. 1). - Ст. 6228.
69
49
личной
заинтересованности
родственными
может
отношениями,
быть
но
спровоцировано
и
отношениями
не
только
дружескими.
Дискуссионность такого вывода обусловлена отсутствием в списке лиц,
содержащемся в законе, друзей государственного гражданского служащего.
Обстоятельства указанного судебного дела таковы. Старший инспектор
В. был уволен с государственной службы на основании результатов
проведенной
в
отношении
него
проверки,
инициированной
по
представлению прокурора об устранении нарушений законодательства о
противодействии коррупции и о службе в органах внутренних дел. В
представлении
указывалось,
что
В.
при
исполнении
должностных
полномочий составил подложные документы о дорожно-транспортном
происшествии с участием состоящих с ним в дружеских отношениях граждан
А. и Б. для получения ими возмещения ущерба от страховой компании.
Страховая компания выплатила страховое возмещение на основании
документов о факте дорожно-транспортного происшествия. Верховный суд
поддержал позицию Псковского областного суда о том, что В. не уведомил
своего
непосредственного
руководителя
о
поступившем
от
друзей
предложении о фальсификации документов и спровоцировал возникновение
ситуации конфликта интересов, в которой его личная заинтересованность
оказала влияние на выполнение им собственных должностных обязанностей.
Таким образом, Верховный суд РФ поддержал обоснованность увольнения
В., при этом не указал, в чем состояла его личная заинтересованность72.
Законодательство
о
государственной
гражданской
службе
предусматривает специальный порядок предотвращения и урегулирования
конфликта интересов. Особое внимание уделяется форме уведомления
государственным гражданским служащим руководителя о возникновении
Обзор практики применения судами в 2014 - 2016 годах законодательства Российской
Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за
несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции (утв. Президиумом
Верховного Суда РФ 30.11.2016) [Электронный ресурс]. - URL: http://legalacts.ru/sud/obzor-praktikiprimeneniia-sudami-v-2014-2016-godakh-zakonodatelstva-rossiiskoi-federatsii-pri-rassmotrenii-sporovsviazannykh-s-nalozheniem/ (дата обращения: 15.05.2018 г.).
72
50
конфликта интересов. Несмотря на отсылку к ведомственному порядку
регулирования подачи таких уведомлений в Федеральном законе «О
государственной гражданской службе», Верховный суд указывает на
обязательность письменной подачи такого уведомления.
Так, гражданка П. обратилась в суд с требованием в отношении
Федеральной службы судебных приставов по региону о признании
незаконным решения о ее увольнении и восстановлении в ранее занимаемой
должности. Исковые требования были основаны на том, что П., исполняя
обязанности судебного пристава исполнителя в отношении являющегося ее
отцом должника В. устно проинформировала руководителя отдела судебных
приставов о своем родстве с должником, полагая, что данное сообщение
тождественно заявлению о самоотводе и сообщению о возникновении
конфликта
интересов.
В
подтверждение
отсутствия
личной
заинтересованности истица указала, что меры принудительного исполнения в
отношении
должника
были
применены.
Верховный
суд
отказал
в
удовлетворении иска гражданки П., указав, что она обязана была
проинформировать руководство о наличии личной заинтересованности и
конфликте интересов, а также заявить самоотвод в письменной форме до
момента начала совершения исполнительных действий в отношении В73.
Если чиновник как сторона конфликта интересов не принимает
определенных законом мер по
урегулированию или предотвращению
конфликта интересов, то он совершает правонарушение, которое может
повлечь его увольнение с должности по инициативе представителя
государственного органа как нанимателя по причине утраты служебного
доверия. Аналогичные меры принимаются в отношении представителя
нанимателя,
которому
стало
известно
о
возникновении
личной
Обзор практики применения судами в 2014 - 2016 годах законодательства Российской
Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за
несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции (утв. Президиумом
Верховного Суда РФ 30.11.2016) [Электронный ресурс]. - URL: http://legalacts.ru/sud/obzor-praktikiprimeneniia-sudami-v-2014-2016-godakh-zakonodatelstva-rossiiskoi-federatsii-pri-rassmotrenii-sporovsviazannykh-s-nalozheniem/ (дата обращения: 15.05.2018 г.).
73
51
заинтересованности
и
конфликта
интересов
и
который
не
принял
соответствующих мер по его урегулированию или предотвращению74. В
отношении государственного служащего представителем нанимателя может
быть реализован комплекс мер, предусмотренных законодательством и
направленных на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.
В их числе - возможность отстранения чиновника от замещаемой должности
на
период
урегулирования
конфликта
интересов
или
проведения
соответствующей проверки на срок до 60 дней с момента принятия такого
решения с возможностью его пролонгации до 90 дней.
В целях соблюдения установленных законодательством требований к
служебному поведению государственных гражданских служащих в органах
государственной власти формируют специализированные комиссии по
урегулированию конфликта интересов.
Следует отметить, что в России круг коррупционных правонарушений,
за совершение которых предусмотрена административная ответственность,
ограничен, что предопределено общественной опасностью данного явления и
отнесению
большинства
преступлений,
за
коррупционных
совершение
которых
правонарушений
предусмотрена
к
числу
уголовная
ответственность. Среди административно-правовых нарушений можно
отметить,
например,
незаконное
вознаграждение
государственного
служащего юридическим лицом, что наказывается штрафом до стократного
размера
такого
вознаграждения)
вознаграждения
и
конфискацией
(для
особо
полученных
крупных
размеров
чиновником
средств,
имущества или услуг75.
Значительную группу специфических элементов правового статуса
служащих государственных органов составляют административно-правовые
запреты,
представляющие
собой
законодательно
закрепленные
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание
законодательства РФ. - 29.12.2008. - №52 (ч. 1). - Ст. 6228.
75
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
// Собрание законодательства РФ. - 7.01.2002. - №1. - Ст.1.
74
52
государственно-властные
веления,
указывающие
на
недопустимость
определенного поведения под угрозой наступления ответственности и
применения
к
государственному
служащему
мер
государственного
принуждения76.
Основной запрет связан с занятием государственным служащим
предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, с его
участием в управлении субъектами хозяйствования (за установленным
законом исключениями)77. По справедливому замечанию Ю.В. Рстовцевой,
данный запрет имел место еще в дореволюционной России в Уставе о службе
и обусловлен стремлением законодателя в использованию чиновником
своего служебного положения к реализации коммерческих интересов78.
При этом такая позиция российского законодателя является в
российской
юридической
науке
дискуссионной.
Так,
А.В.
Куракин
указывает, что целесообразно предусмотреть для наименее оплачиваемой
категории государственных служащих предусмотреть возможность участия в
коммерческих организациях, деятельность которых не связана прямо или
косвенно со служебной сферой чиновника79 и апеллируют к зарубежной
практике
совмещения
оплачиваемой
службы
деятельностью80.
в
государственных
Так,
в
правовой
органах
системе
с
иной
Канады
предусмотрена возможность совмещения государственным служащим иной
профессиональной деятельности, если такая деятельность не ведет к
возникновению конфликта интересов. Кодекс поведения государственных
Большой юридический словарь / Авт. кол.: А.В. Малько, К.Е. Игнатенкова, Г.Н. Комкова и др.;
Под ред. А.В. Малько. - М.: Проспект, 2009. - 704 с. - С. 21.
77
Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия
коррупции в системе государственной службы: учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,
2012. - 356 с. - С. 30-31.
78
Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империей. Одесса,
1912. С. 174. Цит. по: Ростовцева Ю.В. Административная ответственность за коррупционные
правонарушения в системе государственной службы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. - № 3. - С. 49.
79
Куракин А.В. Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе
государственной гражданской службы // Российская юстиция. - 2018. - № 12. - С. 37.
80
Вязгина Я.А. Коррупция в системе гражданской государственной службы: исторический и
сравнительноправовой анализ. Механизмы противодействия // Следователь. - 2014. - № 12. - С. 4.
76
53
служащих Канады непосредственно регулирует возможность для отдельных
категорий чиновников по занятию отдельными видами предпринимательства
параллельно с государственной службой81. Данная позиция для российской
действительности представляется оправданной в условиях, когда низкий
уровень оплаты труда государственных служащих признается экспертами
одной из причин проявления коррупции в органах государственного
управления, что повлекло к закреплению в ч. 2 ст.14 права гражданского
служащего на выполнение иной оплачиваемой работы, не влекущей за собой
возникновение
конфликта
интересов,
с
письменным
уведомлением
представителя нанимателя об этом82.
При этом механизм реализации в законодательстве и последующего
правоприменения таких норм должен быть проработан таким образом, чтобы
исключить конфликт интересов.
С точки зрения антикоррупционной направленности Федеральный
закон «О государственной гражданской службе» содержит также следующие
запреты:
- приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен
дополнительный доход, в установленных законом случаях;
- быть представителем или поверенным по делам третьих лиц в
государственном органе, в котором он замещает должность;
- выезд для исполнения должностных обязанностей за пределы
Российской Федерации за счет средств юридических и физических лиц,
кроме случаев служебных командировок в соответствии с требованиями
законодательства;
-
использование в несвязанных с исполнением служебных
обязанностей случаях государственного имущества и средств обеспечения, а
также осуществление его передачи иным лицам;
Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в
системе государственной службы зарубежных стран // Административное и муниципальное право.
- 2018. - № 10. - С. 40.
82
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 02.08.2004. - №31. - Ст. 3215.
81
54
- без письменного разрешения представителя нанимателя принимать
специальные и почетные звания (кроме
научных), награды зарубежных
государств, международных организаций, политических партий и иных
общественных и религиозных объединений в случае, когда взаимодействие с
указанными объединениями и организациями входит в его должностные
обязанности;
использование должностного положения для предвыборной
-
агитации, в интересах политических партий, религиозных и общественных
объединений и организаций, публично выражать свое отношение к таким
организациям;
-
прекращение
исполнение
должностных
обязанностей
для
урегулирования служебного спора;
- вхождение в состав управленческих органов, наблюдательных и
попечительских советов и иных органов иностранных некоммерческих
неправительственных организаций и структурных подразделений таких
организаций, которые действуют на территории Российской Федерации;
- занятие без разрешения представителя нанимателя деятельностью,
оплачиваемой полностью за счет финансовых средств иностранных
государств, международных и иностранных организаций, иностранных
граждан и лиц без гражданства;
- открытие или имение в собственности государственного служащего,
его несовершеннолетних детей и супруга (супруги) счетов (вкладов),
хранение денежных средств и ценностей в иностранных банках, которые
расположены за пределами российской территории, владение и пользование
иностранными финансовыми инструментами в предусмотренных законом
случаях83.
Требование о предоставлении сведений об имущественном положении
государственных
гражданских
служащих
продолжает
запрет
на
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 02.08.2004. - №31. - Ст. 3215.
83
55
осуществление предпринимательской деятельности. Данная форма контроля
над доходами и имуществом чиновников и членов их семей соответствует
международному опыту противодействия коррупции84. Предоставленные
отдельными категориями государственных служащих и членами их семей
сведения
проверяются
на
предмет
их
полноты
и
достоверности.
Предоставление неполных, недостоверных, заведомо ложных сведений,
равно как и непредоставление данных об имущественном положении влечет
за собой увольнение государственного гражданского служащего в связи с
утратой доверия. Предоставление указанных сведений представляет собой
обязательное условие при приеме на государственную службу.
В специальной литературе высказывается мнение о целесообразности
расширения перечня лиц, которые связаны с государственным служащим
отношениями свойства или родства и обязаны предоставлять сведения об
имущественном положении,
так
как
законодательство
не пресекает
возможности передачи или оформления незаконно полученных чиновником
дохода или имущества совершеннолетним детям, сестрам, братьям,
родителям и иным родственникам. При этом обоснованным является мнение
о том, что такое расширение круга лиц может привести к трудностям
осуществления контроля над достоверностью предоставляемых данных и
значительных образом увеличить трудоемкость работы по контролю над
чиновниками в данном направлении85. При этом развитие законодательства в
данном направлении не может ограничиваться предлогом нарушения права
на частную жизнь86.
Некоторые исследователи проводят аналогию между регулированием
обязанности по предоставлению сведений об имуществе и доходах
государственного служащего и членов его семьи и регулированием
Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. - 2017. - №
10. - С. 38.
85
Чаннов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих
и членов их семей как антикоррупционный механизм [Электронный ресурс] // URL:
http://www.juristlib.ru/book_4032.html (дата обращения 25.02.2018 г.).
86
Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. - 2017. - №
10. - С. 36-39.
84
56
отдельных аспектов личной заинтересованности, где речь идет не о членах
семьи, а о более широком круге родственников и свойственников. И хотя
практическая реализации нормы об обязанности по предоставлению
соответствующих сведений со стороны перечисленных лиц представляется
трудно реализуемой, приоритет антикоррупционного законодательства как
фактора динамики законодательства о государственной службе позволяет
прогнозировать расширение списка близких чиновнику лиц, в обязанности
которых будет входить предоставление сведений об имуществе и доходах87.
Действенным административно-правовым средством противодействия
коррупции представляется антикоррупционная экспертиза законодательства
на всех уровнях власти для выявления и своевременного устранения из него
способствующих коррупции положений. По справедливому замечанию Е.И.
Юлегиной, антикоррупционная экспертиза как инструмент административноправового механизма регулирования коррупции практически не используется
в развитых зарубежных государствах и представляется
институтом
антикоррупционной политики, «изобретенным» в правовом пространстве
постсовестких
государств
(Россия,
Беларусь,
Кыргызстан,
Молдова,
Украина)88. Объективные предпосылки востребованности данной меры
обусловлены распадом СССР с последующей кардинальной сменой
экономического уклада и правовой системы, субъективные - связываются с
активным лоббированием интересов отдельных предпринимательских групп
или групп правоприменителей89.
Требование по совершенствованию российского законодательства и
устранению дефектов правовых норм, которые могут использоваться в
коррупционных целях, активно стало прорабатываться в начале 2000-х гг.
Журавлёв Р.А., Нечевин Д.К., Толстухина Т.В., Стандзонь Л.В. Имплементация норм
международного права в сфере борьбы с коррупцией в российском законодательстве // Известия
ТулГУ. Экономические и юридические науки. - 2015. - № 3-2. - С. 16.
88
Юлегина Е.И. Антикоррупционная, правовая, криминологическая экспертиза нормативных
правовых актов (сравнительный анализ) // Актуальные проблемы экономики и права. - 2014. - № 3.
- С. 197-201.
89
Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в
деятельности государственных служащих. М.: Европ. учеб. ин-т МГИМО (У) МИД РФ, 2011. - С.
42.
87
57
Научное сообщество рассматривало два основных пути
достижения
обозначенной цели: повышение качества законотворческого процесса и
выделение
в
самостоятельное
направление
систематическое
и
целенаправленное выявление и устранение положений законодательства,
порождающих
коррупционные
риски90.
Впервые
понятие
антикоррупционной экспертизы нормативных актов было закреплено в
принятом Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ
модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной
политике», который определял ее как специальную деятельность по
определению и описанию коррупциогенных факторов в действующих
правовых актах и их проектах, разработке направленных на устранение или
минимизацию таких факторов рекомендаций91. Целенаправленная работа в
данном направлении стала активно развиваться после ратификации Россией в
2006 г. Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, в
п. 3 ст. 5 которой установлено обязательство государства-участника
конвенции по периодическому проведению оценки нормативных актов,
документов и административных мер для определения их адекватности в
контексте предупреждения и противодействия коррупции92.
Сегодня на федеральном уровне организационно-правовые основы
антикоррупционной экспертизы законодательных актов и их проектов
установливаются Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
Южаков В.Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: методика, опыт и
перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. - № 2. - С. 6-8.
91
Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (г. СанктПеребург, Постановление 22-15 22-ого пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи
государств-участников СНГ [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/2569543/ (дата
обращения: 17.05.2018 г.).
92
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке
31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи
ООН, ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ с заявлением) // «Бюллетень
международных договоров», 2006, № 10, октябрь, С. 7 - 54
90
58
нормативных правовых актов»93. Закон определяет цель проведения
антикоррупционной экспертизы, закрепляет понятие коррупциогенных
факторов, перечень нормативно-правовых актов, в отношении которых
проводится такая экспертиза, круг государственных органов и должностных
и иных лиц, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы,
в том числе и независимой, а также форму отражения результатов ее
проведения.
Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не конкретизирует
понятие антикоррупционной экспертизы, ее предмета и объекта. При этом
анализ
данного
нормативного
акта
позволяет
определить
антикоррупционную экспертизу как деятельность, которая осуществляется
специальными
уполномоченными
законодательством
органами,
организациями и их должностными лицами и направлена на выявление в
нормативно-правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов для
их устранения. Под предметом антикоррупционной экспертизы понимаются
сведения и факты, устанавливаемые при проведении антикоррупционной
экспертизы и позволяющие делать обоснованные выводы об отсутствии или
наличии в законодательном акте или его проекте норм права, которые
содержат
коррупциогенные
факторы.
Объект
антикоррупционной
экспертизы определяется как соответствующий нормативно-правовой акт
или его проект94.
Рассматриваемый федеральный закон определяет в качестве цели
антикоррупционной экспертизы выявление в законодательных актах и их
проектах коррупциогенных факторов для их дальнейшего устранения.
Коррупциогенными факторами являются такие положения нормативноФедеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3609.
94
Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3609.
93
59
правовых актов, которые позволяют устанавливать для правоприменителя
неоправданно широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного
применения установленных для общих правил исключений, содержат
обременительные, неопределенные и трудновыполнимые требования к
организациям и гражданам, создавая условия для коррупционных действий95.
Критики
официальной
формулировки
цели
проведения
антикоррупционной экспертизы обоснованно замечают, что данный вид
экспертизы законодательных актов и их проектов направлен не только на
выявление коррупциогенных актов в процессе правового мониторинга, но и в
целом способствует повышению качества нормативно-правовых актов и
обеспечения их большей эффективности96. Ю.И. Воронина отмечает, что
предложенная
законодателем
формулировка
цели
антикоррупционной
экспертизы позволяет отождествить ее с процессом устранения дефектов
правовых норм, с юридической экспертизой, обосновывая причисление
данного вида экспертизы к разновидностям правовой
экспертизы
законодательства97. При этом востребованность и необходимость проведения
антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов
как
дополнительного
специализированного
исследования
признана
в
российской правовой системе с соответствующим закреплением в ней
данного института, что позволяет обособить данный вид экспертизы от
остальных, в том числе и от правовой экспертизы98.
Некоторые
правоведы,
в
частности
Л.А.
Андреева,
относят
антикоррупционную экспертизу к видам криминологической экспертизы,
Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3609.
96
Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов // Журнал российского права. - 2016. - №10. - С. 6-8.
97
Воронина Ю.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как средство
противодействия коррупции в современной России: теоретико-правовой аспект // Вестник
Тюменского государственного университета. 2012. № 3. - С. 77.
98
Колесов Р.А. О соотношении правовой и антикоррупционной экспертиз правовых актов и их
проектов в Министерстве обороны Российской Федерации [электронный ресурс]. - URL:
http://www.evrstat.ru/DocLib8/Правовая природа антикоррупционной экспертизы.doc (дата
обращения: 01.03.2018 г.).
95
60
обосновывая данную точку зрения сходством методик проведения и
содержанием
задачи
криминогенности
антикоррупционной
принимаемых
органами
экспертизы
как
нормотворчества
оценки
решений,
способных спровоцировать противоправное поведение субъектов правовых
отношений99. Сравнительный анализ антикоррупционной и криминогенной
экспертиз позволяет сделать вывод о том, что антикоррупционная экспертиза
представляет собой один из видов криминологической экспертизы с
использованием методов экспертизы правовой и содержательно является
деятельностью органов публичной власти и институтов гражданского
общества по определению и последующему устранению коррупциогенных
факторов в законодательных актах и их проектах100.
Критически
подходя
к
результатам
исследования
современных
правоведов, следует отметить, что при проведении антикоррупционной
экспертизы нормативно-правовые акты рассматриваются в динамике, а сама
деятельность направлена, в том числе, на прогнозирование потенциальных
коррупционных рисков в практике правоприменения. При этом юридическая
экспертиза законодательства направлена на изучение нормативо-правовых
актов в статике, посредством сопоставления содержащихся в них правовых
норм с действующими нормами других актов на предмет их взаимного
соответствия.
Законодательство
закрепляет
следующие
основные
принципы
проведения и организации антикоррупционной экспертизы нормативноправовых актов и их проектов:
- обязательность проведения данного вида экспертизы для проектов
нормативно-правовых актов как закрепленное законодателем требование к
органам публичной власти. Данный принцип на практике и в общеправовом
контексте реализуется в двух основных аспектах: обязательность проведения
Андреева Л.А. Криминологический аспект региональной безопасности// Адвокатская практика. 2008. - № 1. - С. 15-18.
100
Юлегина Е.И. Антикоррупционная, правовая, криминологическая экспертиза нормативных
правовых актов (сравнительный анализ) // Актуальные проблемы экономики и права. - 2014. - № 3.
- С. 202-204.
99
61
данной экспертизы в процессе нормотворчества и обязательность исполнения
выводов и рекомендаций, содержащихся в экспертном заключении, актах
прокурорского реагирования или решениях судебных органов101;
- оценка нормативно-правового акта или его проекта во взаимосвязи с
иными нормативно-правовыми актами как обязательность сравнительного
исследования его норм с другими правовыми нормами, регулирующими
однородные правоотношения;
-
объективность,
обоснованность
и
проверяемость
результатов
проведения данного вида экспертизы, выражающиеся в проведении
экспертной оценки каждой содержащейся в нормативном правовом акте или
его проекте нормы на наличие в ней коррупциогенных факторов и
использованием единых, общепризнанных и утвержденных методических
подходов к проведению антикоррупционной экспертизы;
- компетентность проводящих антикоррупционную экспертизу лиц как
требование к их профессионализму и наличию специальных знаний;
-
сотрудничество
органов
публичной
власти
федерального
и
регионального уровня, органов местного самоуправления и их должностных
лиц с институтами гражданского общества в процессе проведения
антикоррупционной экспертизы как принцип, отражающий допустимость
проведения независимой экспертизы нормативно-правовых актов и их
проектов гражданами и институтами гражданского общества102.
Обоснованной представляется позиция Ю.И. Ворониной о том, что
приведенные в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе»
являются частными принципами, так как данный вид экспертизы является
разновидностью правовой экспертизы законодательства,
в связи с чем
подчиняется действию таких общих принципов, как принципы законности,
Агеев В.Н., Бикмухаметов А.Э., Матковский П.А., Кабанов С.В. Принципы организации
производства антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в
современной России // Следователь. - 2010. - № 2. - С. 4-7.
102
Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3609.
101
62
системности, научности, оперативности, своевременности, полноты и
всесторонности экспертного исследования, планомерности и финансовой
обеспеченности103.
Круг субъектов проведения антикоррупционной экспертизы включает в
себя Министерство юстиции Российской Федерации, органы прокуратуры,
федеральные и региональные органы исполнительной власти и органы
местного самоуправления, их должностных лиц, пределы компетенции
которых
определяются
нормативно-правовыми
актами
Российской
Федерации и сложившейся практики контроля и надзора.
Особое внимание законодатель уделяет оформлению результатов
проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их
проектов, которые могут быть отражены в следующем виде:
-
требование
прокурора
к
изменению
законодательного
акта,
обязательное к рассмотрению и учету органами публичной власти,
издавшими данный нормативно-правовой акт;
- обращение прокурора в судебные органы для обжалования в
установленном порядке нормативного правового акта;
- заключение Министерства юстиции Российской Федерации на
действующие законодательные акты, которое является обязательным к
рассмотрению и учету соответствующим органом, организацией или
должностным лицом;
- заключение Министерства юстиции Российской Федерации на проект
нормативного правового акта, которое является рекомендательным, но
подлежащим обязательному рассмотрению и учету соответствующим
органом, организацией или должностным лицом, разрабатывающим проект
нормативного правового акта;
- заключение органов публичной власти и их должностных лиц104.
Воронина Ю.И. К вопросу о содержании принципов антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации // Вестник Удмуртского
университета. Экономика и право. - 2013. - №1. - С. 113-117.
103
63
Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривает
возможость проведения антикоррупционной экспертизы независимыми
аккредитованными Министерством юстиции институтами гражданского
общества и гражданами за счет собственных средств в установленном
законодательством порядке. В заключении о проведении независимой
антикоррупционной экспертизы указываются выявленные коррупциогенные
факторы и конкретизируются рекомендации по их устранению. Несмотря на
рекомендательный характер такого заключения, законом установлена
обязательность его рассмотрения и учета федеральными и региональными
органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и
прочими органами и организациями, которым оно направляется, в срок
продолжительностью 30 дней со дня его получения. По результатам такого
рассмотрения в адрес осуществивших независимую антикоррупционную
экспертизу организации или граждан направляется мотивированный ответ.
Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативноправовых
актов
и
их
проектов
устанавливаются
Постановлением
Правительства от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»105.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы предусматривает 9
коррупциогенных факторов, которые устанавливают для правоприменителя
неоправданно
широкие
пределы
необоснованного применения
усмотрения
или
возможность
предусмотренных исключений, а также 3
фактора, свидетельствующих о трудновыполнимых, обременительных или
неопределенных требованиях к организациям и гражданам. В первую группу
коррупциогенных факторов включаются:
Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3609.
105
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание
законодательства РФ. - 8.03.2010. - №10. - Ст. 1084.
104
64
- широта дискреционных полномочий, выражающаяся в отсутствии или
неопределенной фиксации сроков, оснований и условий для принятия
решений, дублирование государственными органами и организациями,
органами местного самоуправления и их должностными лицами полномочий;
- диспозитивное установление возможности совершения органами
публичной власти и организациями, а также должностными лицами
определенных действий в отношении организаций и граждан, определение
компетенции по формуле «вправе»;
-
выборочное
изменение
объема
правомочий,
предполагающее
возможность необоснованного использования исключений из общих правил
и порядка для организаций и граждан по собственному усмотрению;
- необоснованно широкая свобода подзаконного нормотворчества,
выражающаяся в широком использовании отсылочных или бланкетных норм,
что приводит к принятию вторгающихся в компетенцию органов публичной
власти, принявших первоначальный нормативно-правовой акт, подзаконных
актов;
- нарушение компетенции федеральных и региональных органов
власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц при
принятии нормативно-правовых актов;
- использование при отсутствии такой компетенции и законодательной
делегации соответствующих полномочий подзаконных актов для заполнения
пробелов в законодательстве, установление общеобязательных норм и
правил поведения в подзаконном акте;
-
неполнота
или
отсутствие
административных
процедур
как
отсутствие порядка совершения органами публичной власти и местного
самоуправления или организациями определенных действий или отсутствие
одного из элементов данного порядка;
- закрепление административного порядка предоставления блага или
права, ведущее к отказу от аукционных конкурсных процедур;
65
- правовые коллизии (противоречия), которые создают условия для
произвольного
выбора
органами
государственной
власти,
местного
самоуправления и организациями правовых норм, которые подлежат
применению в конкретной ситуации106.
Коррупциогенные факторы второй группы включают в себя:
-
наличие
завышенных
предъявляемых
для
реализации
права
требований к лицу, то есть установление для граждан и организаций
трудновыполнимых, неопределенных и обременительных требований;
- злоупотребление правом заявителя органами государственной власти
и местного самоуправления или организациями в отсутствии четкой
регламентации прав организаций и граждан;
- юридико-лингвистическая неопределенность как употребление в
тексте нормативного правового акта или его проекта двусмысленных,
неустоявшихся терминов и оценочных категорий107.
Таким
образом,
приведенная
в
Постановлении
Правительства
Методика проведения антикоррупционной экспертизы по своей сути не
является методикой, так как не содержит конкретных способов и приемов,
рекомендованных
для
проведения
экспертного
исследования,
не
конкретизирует методы, средства, процедуры и условия исследования и
прочие обязательные элементы методики. По сути, Методика представляет
собой
обзор
коррупциогенных
факторов,
перечень
которых
также
неоднозначен. Так, в состав первой группы коррупциогенных факторов
включены нормативные коллизии и принятие нормативно-правовых актов
вне пределов компетенции, которые можно отнести к правовым дефектам,
выявляемым
при
законодательства.
проведении
Такое
правовой
соединение
задач
(юридической)
порождает
экспертизы
сложности
в
Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3609.
107
Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3609.
106
66
разграничении
понятий
и
задач
антикоррупционной
и
собственно
юридической экспертизы.
Некоторые исследователи уделяют особое внимание целесообразности
включения
в спектр
коррупциогенных
факторов широких пределов
усмотрения, отмечая, что дискреционные полномочия в российском
законодательстве
представлены
довольно
широко.
Их
исходной
предпосылкой является всеобщий характер норм права, предопределяющий
необходимость их конкретизации. На практике ситуации и правовые
отношения, регулируемые правовыми нормами могут быть разнообразными,
что
приводит
к
необходимости
определения
интеллектуально-волевой
деятельности,
реализация
в нормах
отраженных
правоприменения
предмет
которой
права правил общего
как
составляет
характера
посредством их использования в каждом конкретном случае. Таким образом,
правоприменительная практика отражает невозможность полноценного,
исчерпывающего охвата многообразных и динамичных общественных
отношений и ситуаций правовой регламентацией и регулированием, что
позволяет рассматривать дискреционные нормы как один из ключевых
механизмов, обеспечивающих решение задач правового регулирования. В
данном аспекте правоприменительная
важнейший
ресурс
дискреция
представляет собой
индивидуально-правового,
поднормативного
регулирвоания, направленный на достижение определенности права в
процессе его конкретизации108.
В этой связи полное исключение административного усмотрения из
состава правовых норм ведет к невозможности учета индивидуальных
особенностей и нюансов управленческой среды, реализации принципа
соразмерности методов управленческого воздействия. Следствием такого
стремления
станет
отсутствие
ответственности
у
государственных
гражданских служащих за принимаемые ими решения в ситуациях, для
Валиев Р.Г. К вопросу о дискреционных нормах российского права // Ученые записки
Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. - Т. 154. - Книга 4. - Казань. 2012. - С. 8-11.
108
67
которых предусмотрен конкретный алгоритм действий. Для ситуаций,
выходящих за рамки определенных алгоритмов, появление новых задач
сделает невозможных их решение до момента нормативной фиксации
определенного стандарта поведения госслужащих.
Системное исключение дискреционных полномочий из российского
законодательства ведет к исключению из административного права
диспозитивных
начал,
при
этом
диспозитивное
регулирование
административно-правовых отношений значимо, например, в экономической
сфере109.
Таким образом, представляется целесообразным в целях обеспечения
гибкости административно-правового регулирования пересмотреть методику
проведения антикоррупционной экспертизы и состав коррупциогенных
факторов путем определения тех дискреционных полномочий, которые
имеют право на существование в нормативных правовых актах.
2.2
Оценка
эффективности
административно-правовых
мер
противодействия коррупции в органах исполнительной власти
Требования и ограничения к государственным гражданским служащим
определяются не только стремлением законодателя ограничить условия для
их коррупционного
поведения, но и социальным заказом и ожиданиями
общества от представителей государственных органов и органов местного
самоуправления. В этой связи целесообразно рассмотреть результаты
социологических
опросов
населения
как
основного
потребителя
государственных и муниципальных услуг.
Характеризуя субъективное восприятие населением государственных
служащих, в том числе и сотрудников правоохранительных органов, следует
привести результаты исследования А.И. Турчинова и М.О. Магомедова,
Гета Ю.Р. Теоретические аспекты лицензирования в сфере административно-правового
регулирования экономики в России // Вестник МИЭП. - 2014. - № 2. - С. 36-37.
109
68
которые попросили респондентов ответить на вопрос о качествах, наиболее
отрицательно сказывающихся на авторитете государственных служащих в
обществе. По результатам опроса, коррумпированность и взяточничество
чиновников является одним из основных препятствий к повышению
авторитета государственных служащих России. С данным утверждением
согласились 53% респондентов, данная причина является третьей по
популярности ответов110. Повторное исследование в 2016 году с участием
1008 респондентов показало, что среди негативных качеств государственных
служащих на первом месте стоит использование ими служебного положения
в личных корыстных
интересах, отмеченное более 36% респондентов
(рисунок 3).
Рисунок 3 – Оценка негативных качеств государственных служащих111
Таким образом, изучение личности преступника - должностного лица
правоохранительных органов, получившего взятку - предполагает кроме
исследования общих данных о личности преступника, также установление
специфических моментов: знание преступником оперативной и следственной
методики, наличие больших связей в правоохранительной сфере и преступной
Информационная записка о результатах социологического опроса А.И Турчинова и
Магомедова по проблемам государственной службы – 2012 год.
111
Информационная записка о результатах социологического опроса А.И Турчинова и
Магомедова по проблемам государственной службы – 2016 год.
110
М.О.
М.О.
69
среде, наличие особых властных полномочий, влияющих на механизм
совершения преступления. Уяснение личностных качеств сотрудников
правоохранительных
органов,
совершивших
коррупционные
действия,
позволяет корректировать кадровую политику в сфере обучения и
психологической работы с сотрудниками правоохранительных органов, а
оценка
населением
морального
облика
государственного
служащего
позволяет акцентировать кадровые мероприятия на формировании модели его
достойного поведения.
В рамках исследования субъективного отношения населения к
проявлениям взяточничества и коррупции с органах государственной власти,
следует ознакомиться с результатами опросов, проводимых
учеными
Российской академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации. Ежегодно они инициируют
опрос, посвященный актуальным
проблемам государственной гражданской службы в современной России,
среди которых коррупция является одной из наиболее значимых и
актуальных проблем.
В 2012 году по результатам опроса 197 экспертов из числа
представителей
органов
государственной
власти,
предпринимателей,
представителей общественных организаций, научных работников была
получена
следующая
оценка
причин,
препятствующих
повышению
авторитета государственных служащих среди населения (рисунок 4).
При этом респонденты считают относительно нечастыми ситуации,
провоцирующие государственных служащих на использование личной
заинтересованности в процессе объективного исполнения ими своих
должностных обязанностей (41% респондентов считает, что такие ситуации
случаются, но не часто).
По результатам исследования, проведенного И.А. Турчиновым и М.О.
Магомедовым в 2016 году с участием в опросе 1008 респондентов из 20
субъектов Российской Федерации всех федеральных округов, в том числе:
республиках – Бурятия, Ингушетия, Марий-Эл, Удмуртия, Хакасия, в
70
Краснодарском, Красноярском, Хабаровском краях; областях – Брянской,
Волгоградской, Калининградской, Новгородской, Орловской, Рязанской,
Саратовской, Свердловской, Тульской, Челябинской; городах – Москва,
Санкт-Петербург, были получены следующие выводы.
Рисунок 4 - Оценка причин, препятствующих повышению авторитета
государственных служащих среди населения112
Почти половина опрошенных считают, что практически все или многие
государственные служащие готовы оказать услугу незаконного характера за
особое вознаграждение (44 %), при этом осведомленность граждан
относительно принятых размеров взяток и откатов формируется при
возникновении у них конкретной необходимости в получении конкретной
государственной услуги (с утверждением согласились 41,5% респондентов).
Показательно, что инициаторами взятки респонденты чаще всего
называют обе заинтересованные стороны в равной мере (рисунок 5). При
этом тождественный уровень моральной ответственности и тех, и других
подчеркивают более половины участников опроса.
Информационная записка о результатах социологического опроса А.И Турчинова и
Магомедова по проблемам государственной службы – 2016 год.
112
М.О.
71
Рисунок 5 – Оценка государственного служащего и клиента как
инициаторов коррупционной сделки
Показательно,
что
инициатива
со
стороны
потребителя
государственных услуг, по оценкам респондентов, исходит чаще, чем со
стороны самого государственного служащего (19,2 % против 12,4%).
Значимость
инструмента
совершенствования
мотивационного
механизма
как
профилактики коррупции среди государственных служащих
подчеркивается
тем,
что
40,6%
опрошенных
указали
на
желание
компенсировать недостаточно высокую заработную плату в качестве
основной причины распространения взяточничества. 34,7% обусловили
взяточничество стремлением не упускать личной выгоды, 30,1% желанием
быть не хуже других состоятельных людей и иметь стандартный набор
материальных благ. Интересным является тот факт, что 20,5% респондентов
отметили безразличие основной массы населения к фактам взяточничества в
числе причин коррупционного поведения.
Оценка наиболее эффективных мер борьбы с коррупцией приведена на
рисунке 6. Таким образом, наиболее эффективными мерами борьбы с
коррупцией, по мнению респондентов, являются неизбежность наказания за
взяточничество (почти 60% опрошенных), формирование в обществе
72
атмосферы уважения к закону (более 40% опрошенных) и публичное
обсуждение фактов взяточничества в средствах массовой информации.
Рисунок 6 – Оценка эффективности методов борьбы с коррупцией
Оценка
мероприятий
кадровой
политики
по
противодействию
коррупции приведена на рисунке 7, согласно которому более половины
респондентов видят в качестве основной меры улучшения ситуации с
коррупцией в системе государственной службы ужесточение требований к
отбору кандидатов.
Чуть менее эффективными методами считают
антикоррупционную профилактику среди гражданских служащих (37%
респондентов),
адекватное
государственных
служащих
материальное
(35%
и
моральное
респондентов),
поощрение
ужесточение
норм
ответственности за факты сокрытия или искажения кадровых данных.
Результаты исследования Сопневой
Е.В. иллюстрируют данные
опроса сотрудников органов внутренних дел по вопросам противодействия
коррупции. Результаты опроса показывают, что
подвергнуты
коррупционному
предварительного
расследования
влиянию
(31,4%),
в большей степени
сотрудники
инспекторский
органов
состав
государственной инспекции безопасности дорожного движения (34%) и
сотрудников всех подразделений в равной мере (31%), оставшиеся 3,6%
73
разделились между сотрудниками патрульно-постовой службы, участковыми
уполномоченными милиции и профессорско-преподавательским составом
образовательных учреждений МВД России113.
Рисунок 7 – Оценка эффективности инструментов кадровой политики
антикоррупционной направленности
При этом в рамках исследуемой темы важно, что деятельность
подразделений собственной безопасности в предупреждении коррупционных
преступлений
оценивается
как
высоко
эффективная
только
22,3%
сотрудников органов внутренних дел, большинство же респондентов
считают, что ее эффективность недостаточно высока для того, чтобы
существенно повлиять на состояние преступности в системе органов
внутренних дел (34,5% респондентов) или вовсе неэффективна -
34,5%
(респондентов)114.
Интересным нам представляются данные исследования С. А. Алтухова.
В результате проведенного им опроса 73% сотрудников указали на то, что
Сопнева Е.В. Антикоррупционная деятельность в органах внутренних дел: специальный курс
для курсантов и слушателей, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и
«Правоохранительная деятельность» / Е.В. Сопнева, В.В. Сергеев, Д.А. Рясов. – Ставрополь: СФ
КрУ МВД России, 2015. - С.21.
114
Там же – С. 34.
113
74
материальная
нужда
и
низкие
доходы
сотрудников
способствуют
совершению ими противоправных незаконных действий. Около 92%
ответили, что не чувствуют себя социально защищенными, а 78% заявили,
что повышение материального обеспечения сотрудников могло бы оказать
большее профилактическое воздействие на состояние дисциплины и
законности среди личного состава органов внутренних дел115. Данные
результаты подтверждаются в исследовании Е.В. Сопневой, согласно
которому
в
числе
обстоятельств,
способствующих
совершению
преступлений и иных правонарушений личным составом ОВД 57%
сотрудников указали материальную нужду и низкие доходы сотрудников,
17% - слабое знание закона, 16% - низкий уровень общей культуры и менее
10% -низкий уровень самодисциплины 116.
Говоря о результативности мер противодействия коррупции, следует
уделить пристальное внимание факторам правового характера и правового
регулирования отношений в обществе. Выделяются две основные группы
проблем: качество правового регулирования государственной службы и
качество правового регулирования различных видов деятельности, которые
являются объектом управления со стороны государства. Среди мер, которые
могут быть наиболее эффективны в борьбе с взяточничеством, участники
исследования, проводимого И.А. Турчиновым и М.О. Магомедовым,
выделили следующие (в % по группам)117.
Таким образом, по мнению большинства экспертов, действенными
мерами выступают правовые и контрольные, и в меньшей степени -
Алтухов С.А. Преступность сотрудников милиции. - СПб., 2017. - С.163-164.
Сопнева Е.В. Антикоррупционная деятельность в органах внутренних дел: специальный курс
для курсантов и слушателей, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и
«Правоохранительная деятельность» / Е.В. Сопнева, В.В. Сергеев, Д.А. Рясов. – Ставрополь: СФ
КрУ МВД России, 2014. - С.37.
117
Турчинов А.И., Магомедов К.О. Кадровый потенциал государственной гражданской службы:
духовно-нравственные проблемы. - М.: РАНХиГС, 2016. - 115 с. - С. 92-94.
115
116
75
морально-нравственные,
которые
направлены
на
формирование
«антикоррупционной» среды государственной службы118.
Таблица 2 – Эффективность мер по борьбе со взяточничеством в
оценке населения и экспертов
Меры борьбы со взяточничеством
Население
Эксперты
64,7
31,6
28,1
68,9
46,9
25,5
27,3
26,5
25,9
29,1
24,0
16,9
27,0
18,9
Неизбежность наказания за взяточничество
Создание в обществе атмосферы уважения к законам
Контроль за деятельностью государственных
служащих со стороны общественных организаций
Большая информационная открытость деятельности
государственных служащих
Повышение
ответственности
руководителя
за
соблюдением норм морали во вверенном ему
коллективе
Публичное (в СМИ) осуждение взяточничества
Принятие этического кодекса государственных
служащих
Проделанная органами прокуратуры в 2017 году работа по проведению
антикоррупционной экспертизы направлена на снижение коррупциогенности
нормативных правовых актов и их проектов всех уровней власти и местного
самоуправления. В первоочередном порядке прокурорами оценивались
нормативные
правовые
акты,
направленные
на
урегулирование
общественных отношений в таких наиболее значимых сферах, как
распределение и расходование бюджетных средств, защита прав граждан,
образование, здравоохранение и поддержка инвалидов, использование
природных
и
земельных
ресурсов,
поддержка
предпринимательства,
обеспечение промышленной безопасности и ряд других.
Проведение
антикоррупционной
экспертизы
осуществляется
прокурорами в инициативном порядке и на основании обобщения практики
правоприменения
нормативного
акта.
Эффективность
проведения
антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов
Противодействие коррупции и модернизация государственного управления: аналитический
доклад под ред. И.Н. Барцица. – М.: РАНХ и ГС, 2015. – с. 54.
118
76
рассмотрим на примере оценки эффективности работы органов прокуратуры
в данном направлении, показатели которой систематизированы в таблице 3.
Таблица 3 - Итоги работы органов прокуратуры по проведению
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов
в 2016-2017 гг.119
Показатель
2016 г.
2017 г.
1. Изучено нормативных правовых актов, тыс.
2.
Выявлено
нормативных
правовых
актов,
содержащих коррупциогенные факторы, тыс.
3. Число выявленных коррупциогенных факторов, тыс.
4. Вынесено требований органами прокуратуры, тыс.
5. Принесено протестов органами прокуратуры, тыс.
6. Направлено исков и заявлений в судебные органы
7. Внесено представлений, тыс.
8. Число нормативных актов, из которых исключены
коррупциогенные факторы, тыс.
9. Исключено коррупциогенных факторов их
нормативных правовых актов, тыс.
989
970
Темп
роста, %
98,1
49,1
46,2
94,1
61,3
3,6
43,2
200
1,4
56,0
3,8
41,4
150
1,0
91,4
105,6
95,8
75,0
71,4
46,0
42,7
92,8
57,2
52,3
91,4
Таким образом, по итогам 2017 года сотрудники органов прокуратуры
изучили более 970 тыс. нормативных правовых актов (в 2016 году – 989
тыс.), ими выявлено 46 тыс. (49 тыс.) нормативных правовых актов,
содержащих коррупциогенные факторы. Несмотря на общее снижение числа
проверяемых нормативных актов, по итогам их рассмотрения вынесено на
5,6%
больше
требований
органов
прокуратуры
об
устранении
коррупциогенных факторов - с 3,6 тыс. до 3,8 тыс. представлений. В
рассмотренных сотрудниками органов прокуратуры в рамках проведения
антикорупционной экспертизы нормативных правовых актах содержалось 56
тыс. коррупциогенных факторов (в 2016 году – 61 тыс. или на 8,6% больше).
В результате проделанной работы из 42,7 тыс. нормативных правовых
актов исключены почти 52 тыс. коррупциогенных факторов, при этом в 2016
Составлено автором по: Информация о работе органов прокуратуры Российской Федерации по
проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов за 2017
год [Электронный ресурс]. - URL: https://genproc.gov.ru/anticor/expert/results/document-1341656/
(дата обращения: 17.05.2018 г.).
119
77
году данные показатели составили 46,0 и 57,2 тыс. соответственно. Следует
отметить, что удельный вес нормативных правовых актов, из которых
устранены коррупциогенные факторы, в общем объеме нормативных актов, в
которых
наличие
таких
факторов
выявлено,
остается
относительно
стабильным - на уровне 93%. В 2017 г. наиболее часто сотрудниками органов
прокуратуры выявлялись такие коррупциогенные факторы, как принятие
нормативного правового акта за пределами компетенции (14 тыс.), широта
дискреционных
полномочий
(13
тыс.),
отсутствие
или
неполнота
административных процедур (11 тыс.), выборочное изменение объема прав (7
тыс.), наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для
реализации принадлежащего ему права (5 тыс.)120. Относительно редко в
нормативных правовых актах прокурорами выявлялись коррупциогенные
факторы в виде отказа от конкурсных (аукционных) процедур (150),
заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в
отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий (270),
чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества (380), злоупотребление
правом заявителя органами государственной власти или органами местного
самоуправления (500)121.
Несмотря на то, что в отчете Генеральной прокуратуры содержится
информация о проведении независимой антикоррупционной экспертизы,
проводящейся
с
привлечением
гражданского
общества,
граждан-экспертов
количественная
и
институтов
характеристика
данного
направления деятельности не приводится. К проведению антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов Генеральной прокуратурой
Российской
Федерации
также
привлекаются
крупные
научные
и
Информация о работе органов прокуратуры Российской Федерации по проведению
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов за 2017 год
[Электронный ресурс]. - URL: https://genproc.gov.ru/anticor/expert/results/document-1341656/ (дата
обращения: 17.05.2018 г.).
121
Информация о работе органов прокуратуры Российской Федерации по проведению
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов за 2017 год
[Электронный ресурс]. - URL: https://genproc.gov.ru/anticor/expert/results/document-1341656/ (дата
обращения: 17.05.2018 г.).
120
78
образовательные организации. В 2017 г. соглашения о взаимодействии
заключены с НИУ «Высшая школа экономики», Дальневосточным и
Казанским (Приволжским) федеральными университетами.
Основной
объем
коррупциогенных
факторов
выявляется
в
подзаконных актах органов исполнительной власти Российской Федерации.
Так, проблемы в правоприменительной практике позволили выявить наличие
необоснованно широких полномочий должностных лиц в административном
регламенте Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению
водных объектов в пользование, утвержденном приказом Минприроды
России от 22.05.2014 № 225. Установлено отсутствие в нем предельного
срока, в течение которого следует провести аукцион по приобретению права
на заключение договора водопользования, в связи с чем были внесены
дополнения в административный регламент.
Коррупциогенный
фактор
был
выявлен
и
в
приказе
Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении
классификатора видов разрешенного использования земельных участков». В
документе при описании вида разрешенного использования земельного
участка
предусматривалось,
строительства
что
предполагалось
размещение
для
объектов
удовлетворения
капитального
повседневных
потребностей жителей и не причиняло существенного неудобства жителям.
Между тем понятия «повседневные потребности жителей» и «существенное
неудобство жителей» в классификаторе, иных нормативных правовых актах
не были раскрыты, что позволяло должностным лицам произвольно
определять возможность размещения на участке объектов и являлось
коррупциогенным фактором в виде широты дискреционных полномочий. По
итогам рассмотрения внесенного Министру экономического развития
Российской Федерации требования коррупциогенный фактор из указанного
документа приказом от 06.10.2017 № 547 исключен.
В целях недопущения наличия в нормативных правовых актах
коррупциогенных факторов прокуроры продолжают работу по изучению их
79
проектов. Так, в 2017 году изучено более 870 тыс. проектов нормативных
правовых актов (в 2016 году – 840 тыс.). В почти 25 тыс. проектов
нормативных правовых актов выявлено 34 тыс. коррупциогенных факторов
(25,4 тыс. и 35,3 тыс. соответственно). Для исключения коррупциогенных
факторов из проектов нормативных правовых актов прокурорами направлено
23,5 тыс. информаций (в 2016 году – 23,7 тыс.). Из почти 23 тыс. проектов
нормативных
правовых
актов
в
результате
вмешательства
органов
прокуратуры удалось исключить около 31 тыс. коррупциогенных факторов
(23 тыс. и 31,8 тыс. соответственно)122.
Подводя итоги данного параграфа настоящего исследования, можно
сделать вывод о том, что Стратегии национальной безопасности Российской
Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая
2009 года № 537, небезосновательно отнесла коррупцию к одной из угроз
национальной безопасности России. Из этого следует, что причины
коррупционных проявлений в институтах государственной власти и местного
самоуправления кроются в неразрешенности социальных противоречий
экономического, идеологического и духовно-нравственного характера, а
также
в
непоследовательности
органов
государственной
власти,
осуществляющих противодействие коррупции. Условия для коррупции
«зреют» при несовершенной и бессистемной правовой базе, искажаясь в
зеркалах правовых норм, оставляющих простор для коррупционных
проявлений и злоупотреблений.
Актуализация государственной политики в области противодействия
коррупции и необходимость подготовки кадров, способных выявлять
коррупциогенные факторы и предпринимать необходимые меры для их
преодоления,
обозначили
значимость
разработки
направлений
Информация о работе органов прокуратуры Российской Федерации по проведению
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов за 2017 год
[Электронный ресурс]. - URL: https://genproc.gov.ru/anticor/expert/results/document-1341656/ (дата
обращения: 17.05.2018 г.).
122
80
совершенствования
административно-правовых
механизмов
противодействия коррупции в Российской Федерации.
2.3 Направления совершенствования административно-правовых мер
противодействия коррупции
На современном этапе
политики
государства
рамках реализации антикоррупционной
продолжается
работа
по
совершенствованию
законодательства о государственной гражданской службе Российской
Федерации.
На рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации
систематически вносятся законопроекты, направленные на расширение
запретов, ограничений и установление дополнительных обязанностей
антикоррупционного
содержания
в
отношении
государственных
гражданских служащих.
Проведённый анализ указанных законопроектов позволяет согласиться
только с частью предлагаемых в них новаций, направленных на усиление
требований, предъявляемых к государственным гражданским служащим.
Так, представляется целесообразным установление ограничений:
- на наличие недвижимого имущества за пределами Российской
Федерации, находящегося в собственности государственного гражданского
служащего123;
- на наличие в прошлом судимости за «коррупционные» преступления
при поступлении на государственную гражданскую службу124.
Кроме того, целесообразным представляется расширение категории
лиц, подпадающих под действие Федерального закона «О противодействии
коррупции», за счет включение в их состав лиц, замещающих отдельные
Проект Федерального закона № 103616-6 «О внесении изменений в статью 16 Федерального
закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
124
Проект Федерального закона № 146012-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон «О
муниципальной службе в Российской Федерации».
123
81
должности
на
учреждениях
основании
субъектов
трудового
Российской
договора
в
Федерации,
государственных
создаваемых
для
выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными
органами, в случае передачи органам государственной власти субъектов
Российской
Федерации
в
установленном
порядке
полномочий
по
выполнению указанных задач, и распространив на них ограничения и
запреты по аналогии с лицами, замещающими отдельные должности на
основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения
задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
Вместе с тем, на рассмотрение Государственной Думы Российской
Федерации
выносятся
и
законопроекты,
предлагающие
включить
в
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» запреты, прямо нарушающие конституционные права и свободы
государственных гражданских служащих и ограничивающие равенство их
прав и свобод человека и гражданина. Примером такого закона является
проект Федерального закона № 527975-6 «О внесении изменений в статью 17
Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской
Федерации»,
в
котором
предлагается
запретить
государственному
служащему, его супруге (супругу), его несовершеннолетним детям выезжать
на лечение в медицинские учреждения, расположенные за пределами
территории Российской Федерации, за исключением случаев выезда на
лечение по официальному направлению, полученному в Министерстве
здравоохранения Российской Федерации в порядке общей очереди.
Анализ научной литературы по данной тематике также свидетельствует
о превалировании позиции относительно необходимости расширения
перечня запретов и ограничений вплоть до постановки под тотальный
контроль не только работы, но и частной жизни государственных
гражданских служащих. Однако, ряд исследователей начинает задаваться
вопросом
об
установлении
критериев
распространения
запретов,
ограничений и обязанностей, а также оптимальности их объема. В частности,
82
отмечается, что запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на
должностных лиц, должны соответствовать их правовому статусу и объему
полномочий; не должны препятствовать их профессиональной деятельности,
наносить материальный и моральный ущерб публичному служащему. В
качестве обоснования своей позиции приводятся данные, основанные на
анализе международного опыта, который свидетельствует о том, что
«запреты в отношении всех государственных чиновников действуют в
незначительном количестве государств (Нигерия, Кения, Бангладеш). В
большинстве стран они устанавливаются относительно отдельных категорий
публичных должностных лиц с учетом особенностей их правового статуса.
При этом наблюдается тенденция к существенному сокращению количества
тех
государств,
которые
сохраняют
прямые
запреты
на
владение
чиновниками недвижимости, банковских счетов, иных активов за рубежом,
что связано с развитием процессов глобализации, стирающих границы между
государствами (например, страны Европейского союза)»125.
Также представляется обоснованной позиция данного исследователя о
том, что «в российском законодательстве в ряде случаев коррупциогенная
составляющая той или иной должности несоразмерна объему запретов,
ограничений, обязанностей, налагаемых на соответствующих должностных
лиц. При этом они почти всегда не предусматривают каких-либо
компенсаторных механизмов для государственных и муниципальных
служащих»126. Представляется более взвешенным сочетание установления
запретов, ограничений и дополнительных обязанностей антикоррупционного
содержания
в
отношении
государственных
гражданских
служащих,
подкрепленное оптимальной системой мер юридической ответственности, с
одной стороны, и установление дополнительных реальных льгот и гарантий,
с другой стороны. В противном случае, как отмечают исследователи,
Цирин А.М. Противодействие коррупции в Российской Федерации: проблемы правового
регулирования // Журнал российского права. - 2012. - № 12. - С. 47-52.
126
Цирин А.М. Противодействие коррупции в Российской Федерации: проблемы правового
регулирования // Журнал российского права. - 2012. - № 12. - С. 50.
125
83
«неконкурентная заработная плата, несущественные или декларативные
льготы и гарантии и все усиливающееся ограничение прав госслужащих и
возложение на них дополнительных, достаточно серьёзных требований могут
серьёзно понизить рейтинг оценки обществом данного вида деятельности»127.
В данном контексте интересен зарубежный опыт, в частности, опыт
Республики
Сингапур,
демонстрирующей
возможность
преодоления
коррупции путем применения взаимосвязанных уголовных, гражданских и
административных правовых средств128. В 1960 году стратегия борьбы с
коррупцией в Сингапуре была закреплена в Законе о предотвращении
коррупции и наделении Бюро по расследованию коррупции (далее - Бюро)
особыми
полномочиями.
напрямую
подчиняется
Бюро
главе
возглавляется
государства,
директором,
что
который
обеспечивает
его
независимость от полиции и других органов государственной власти.
Основными функциями Бюро являются рассмотрение жалоб и
обвинений в коррупции, расследование случаев халатности и небрежности,
допущенных государственными гражданским служащими, а также проверка
законности их действий и решений. Бюро имеет исключительное право без
решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных
деяниях, если на это есть достаточные основания, может вести расследование
в отношении подозреваемого, а также его родственников и поручителей,
проверять любые счета, вызывать на допрос свидетелей, расследовать любые
правонарушения, вскрывающиеся в ходе изучения коррупционного дела.
Бюро вправе привлечь к суду любого гражданина, независимо от его статуса,
ранга или вероисповедания. Исключений для высших государственных
гражданских служащих не делается. Одновременно с созданием Бюро были
ужесточены меры уголовного наказания за коррупционные действия,
повышена независимость судебной системы, резко поднята зарплата
Трынченков А.А. Повышение престижа государственной гражданской службы //Правовые
проблемы укрепления российской государственности. Томск: Изд-во Том. ун-та, - 2015. - Часть
65. - С. 18-22.
128
Ли Куан Ю. Сингапурская история: из третьего мира - в первый. М.: МГИМО (У) МИД России,
2015. - 420 с. - С. 142-146.
127
84
государственных
гражданских
служащих,
что
обеспечило
их
привилегированный статус и уменьшило «утечку мозгов» в частный сектор,
введены чувствительные экономические санкции за дачу взятки или отказ от
участия в антикоррупционных расследованиях, упрощены процедуры
принятия решений, устранена двусмысленность в законах, отменены ряд
разрешений и лицензий. Кроме того в отношении государственных
гражданских служащих действует презумпция коррумпированности, которая
означает, что при малейшем подозрении в коррупционных деяниях
государственный гражданский служащий считается заведомо виновным до
тех пор пока он не докажет обратного.
Безусловно, прямое заимствование опыта Сингапура в России с учетом
национально-территориальных особенностей наших стран невозможно,
однако наличие независимого органа по борьбе с коррупцией, напрямую
подчиняющегося Президенту страны и имеющему широкие полномочия по
проведению собственных расследований коррупционных проявлений, может
послужить действенной мерой в вопросах противодействия коррупции.
К числу перспективных направлений деятельности государственных
органов
исполнительной
противодействия
коррупции
власти
можно
по
повышению
отнести
эффективности
разработку
и
ведение
антикоррупционных стандартов через установление для соответствующей
области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений,
обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области.
Прямой перечень антикоррупционных стандартов в действующем
российском законодательстве отсутствует, при этом судебная практика
изобилует решениями, позволяющими
определять такие стандарты как
запреты и ограничения, обеспечивающих предупреждение коррупции.
Например, в Апелляционном определении Красноярского краевого суда от
03.09.2012 по делу № 33-7675/2012 говорится, что в соответствии с пунктом
5 статьи 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» к основному направлению деятельности государственных
85
органов
по
повышению
эффективности
противодействия
коррупции
относится, в том числе, введение антикоррупционных стандартов, то есть
установление для соответствующей области деятельности единой системы
запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение
коррупции в данной области. Аналогичная ссылка имеется в Кассационном
определении Волгоградского областного суда от 15.12.2011 по делу № 3315977/2011129.
Морально-этические требования к государственным служащим и их
поведению закреплены в актах регионального уровня во многих субъектах
Российской Федерации, разработаны в форме Кодексов этики поведения
государственных
гражданских
служащих
в
различных
органах
государственной власти России. Примерами таких стандартов являются, в
частности,
Кодекс этики и служебного поведения государственных
гражданских служащих Верховного Суда Российской Федерации (утв.
приказом Верховного Суда РФ от 24.03.2011 № 192/кд), Кодекс этики и
служебного
поведения
федеральных
государственных
гражданских
служащих системы Министерства внутренних дел Российской Федерации
(утв. приказом МВД России № 870 от 22.07.2011 г.) и многие другие
аналогичные стандарты и кодексы. Данные документы разрабатываются с
учетом
специфики
конкретной
управленческой
области
государственного управления на основании Типового кодекса
в
сфере
этики и
служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и
муниципальных служащих, одобренного решением президиума Совета при
Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г.
(протокол № 21).
Стандарты
служащего
это
антикоррупционного
совокупность
поведения
законодательно
государственного
установленных
правил,
выраженных в виде запретов, ограничений, требований, следование которым
Стандарты антикоррупционного поведения государственного гражданского служащего:
практические рекомендации. - Новгород Великий, 2018. - 12 с. - С. 2.
129
86
предполагает формирование устойчивого антикоррупционного поведения
государственных служащих.
Представляется обоснованной точка зрения А.Ю. Вателя о том, что
правоприменительная
потенциала
практика
использования
свидетельствует
предписания,
об
игнорировании
касающегося
уведомления
чиновником представителя нанимателя по каждому факту склонения его к
совершению коррупционных действий, практически бездействует институт
административной ответственности юридических лиц, от имени которых
предоставляется
вознаграждение
государстве,
что
свидетельствует
о
несистемности в реализации антикоррупционной политики в России130.
Для изменения сложившейся ситуации целесообразно планомерно
устранять политическую избирательность и конъюнктуру в реализации норм
антикоррупционного
законодательства
в
отношении
государственных
гражданских служащих, акцентировать внимание на противодействии так
называемой кадровой коррупции, предусмотрев невозможность назначения
на должности государственной гражданской службы руководителями
кандидатов, отобранных по принципу знакомства и личной преданности,
семейственности или землячества, что препятствует реализации мероприятий
по повышению профессионализма и качества труда чиновников.
Таким образом, сложившаяся в России модель компиляции в одном
органе и кадровой службы, отвечающей за развитие государственной
гражданской службы, и вопросов противодействия коррупции нарушает
принцип
самостоятельности
и
независимости
контрольно-надзорных
функций, ставит вопросы противодействия коррупции в зависимость от
усмотрения руководителя кадровой службы, а также ослабляет кадровую
политику,
которая
в
данном
контексте
также
приобретает
скорее
репрессивный характер.
Ватель А.Ю. Административно-правовое регулирование антикоррупционных стандартов
служебного поведения государственных гражданских служащих: автореферат дисс. …к.ю.н. - М.,
2013. - 23 с. - С. 19-20.
130
87
По итогам второй главы исследования целесообразно предложить
следующие
изменения
в
административно-правовой
механизм
противодействия коррупции в России:
- принятие отдельного закона об антикоррупционной политике,
приведение
в
соответствие
с
требованиями
законодательства
о
стратегическом планировании Национальной стратегии и Национальных
планов противодействия коррупции, обеспечение их встроенности в общую
систему стратегического планирования как на уровне страны, так и на
региональном уровне;
разграничение
кадровой
политики
в
системе
государственной
гражданской службы и деятельность по противодействию коррупции, для
чего на основании оценки зарубежного опыта целесообразно сформировать
независимый орган по борьбе с коррупцией, напрямую подчиняющийся
Президенту Российской Федерации и имеющий широкие полномочия по
проведению собственных расследований коррупционных правонарушений, в
рамках которого будет обеспечено сочетание политической воли и широких
механизмов противодействия коррупции, включающих комплекс не только
уголовных, но и административных правовых средств;
- дополнение методики антикоррупционной экспертизы нормативноправовых актов и их проектов совокупностью приемов, способов и средств
исследования, условий и процедур их применения, а также пересмотреть
перечень коррупциогенных факторов путем исключения из него правовых
дефектов (правовых коллизий и выход за законодательно определенные
пределы
компетенции
нормотворчества),
(юридической)
и
которые
экспертизы,
полномочий
подлежат
и
для
выявлению
конкретизировав
конкретного
в
те
ходе
органа
правовой
дискреционные
полномочия органов исполнительной власти, которые имеют право на
существование в нормативных правовых актах;
- дополнение действующего законодательства о государственной
гражданской службе системой реальных льгот и гарантий, которые
88
позволяли
бы
компенсировать
предусмотренные
законодательством
ограничения их общегражданского статуса, добровольно принимаемые на
себя лицом при поступлении на государственную гражданскую службу, а
также восстановить баланс между налагаемыми запретами, ограничениями и
дополнительными
обязанностями
и
правовым
статусом
и
объемом
полномочий государственных гражданских служащих в зависимости от
категорий и групп должностей государственной гражданской службы;
- повышение престижа государственной гражданской службы
и
обеспечение ее направленности на привлечение высококвалифицированных
профессионалов в сфере публичного управления, для которых характерны
высокие
морально-психологические
качества,
минимизирующие
возможность коррупционного поведения;
-
антикоррупционная политика недостаточно использует инcтитут
aдминиcтpaтивнoй oтвeтcтвeннocти, в связи с чем целесообразно выделение
в
Кодексе
об
административных
правонарушениях
выделение
самостоятельной главы, посвященной правонарушениям, связанным с
нарушением зaкoнoдaтeльcтвa о пpoтивoдeйcтвии кoppупции.
89
Заключение
В
рамках
проведённого
исследования
получены
следующие
результаты:
1. Проведен анализ различных подходов к понятию коррупции,
содержащихся в ратифицированных Россией международных актах, научных
исследованиях и нормах федерального законодательства, национальные
планы противодействия коррупции, а также нормативные правовые акты,
принимаемые в соответствии с указанными документами на региональном и
муниципальном уровнях.
2. Выявлены недостатки антикоррупционной политики в Российской
Федерации, обусловливающие низкую эффективность ее реализации:
отсутствие
согласованности
и
встроенности
в
общую
систему
стратегического планирования страны и приверженность репрессивным
методам
противодействия
коррупции.
Проиллюстрированы
слабая
интеграция цели и задачи Национальной стратегии противодействия
коррупции и Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации, а также отсутствие реальных механизмов ее
реализации
через
систему
Российской
Федерации.
действующих
Показано,
что
государственных
это
исключает
программ
возможность
выстраивания эффективной координации в работе органов власти различных
уровней, консолидации ресурсы, декомпозиции приоритетов и разграничения
полномочий. Внесено предложение сместить акцент с норм репрессивного
законодательства, заложенных в Федеральном законе «О противодействии
коррупции»,
на
превентивные
меры
антикоррупционной
политики,
направленные на устранение причин, порождающих коррупцию.
3. Изучен комплекс административно-правовых и организационных
мер противодействия коррупции в органах государственной власти,
институты
конфликта
интересов
и
личной
заинтересованностью,
90
закреплённые
в
федеральном
законодательстве
о
государственной
гражданской службе. Определено, что важнейшим административноправовым
средством
антикоррупционные
минимизацию
противодействия
стандарты,
возможностей
коррупции
введение
которых
возникновения
являются
направлено
конфликта
интересов
на
и
исключение случаев личной заинтересованности, установление контроля за
имущественным положением государственных гражданских служащих и
введение ограничений на занятие предпринимательской деятельностью.
4. Проведен анализ научной литературы и законодательных инициатив
на предмет перспектив развития законодательства о государственной
гражданской службе. Выявлена тенденция к ужесточению запретов,
ограничений и введению дополнительных обязанностей в отношении
государственных
международной
гражданских
практике
служащих,
положительных
несмотря
на
примеров
наличие
в
либерализации
законодательства о государственной гражданской службе. Сделан вывод о
целесообразности более взвешенного подхода к расширению данного
перечня и установлению компенсаторных механизмов для государственных
гражданских служащих.
5. Изучен порядок проведения, правовые и организационные основы
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов,
установленные Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов». Установлено, что на сегодняшний день
отсутствует легальное определение понятия антикоррупционной экспертизы,
не
определен
ее
антикоррупционной
предмет
и
экспертизой
объект.
следует
Сделать
вывод,
понимать
что
под
деятельность,
осуществляемую специально уполномоченными органами, организациями и
их должностными лицами, направленную на выявление в нормативных
правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов в целях их
последующего устранения. Предметом антикоррупционной экспертизы
91
следует признать устанавливаемые в ходе ее проведения с использованием
методики проведения антикоррупционной экспертизы сведения и факты,
позволяющие сделать вывод о наличии либо отсутствии в нормативном
правовом
акта
или
коррупциогенные
его
факторы.
проекте
Объектом
правовых
норм,
содержащих
антикоррупционной
экспертизы
целесообразно признать сам нормативный правовой акт или его проект.
6.
Исследованы
особенности
антикоррупционной,
правовой
(юридической) и криминологической экспертиз, представленные в научной
литературе. Определено, что содержание антикоррупционной экспертизы
отлично
от
правовой
экспертизы,
поскольку
в
ходе
проведения
антикоррупционной экспертизы нормативные правовые акты и их проекты
рассматриваются в динамике, т.е. путем прогнозирования возможных
коррупционных рисков в правоприменительной практике. Однако, несмотря
на определенное обособление антикоррупционная экспертиза является видом
криминологической
экспертизы
с
использованием
методов
правовой
экспертизы.
7. Изучена методика проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и их проектов. Определено, что в ней
отсутствует ряд обязательных элементов. Сделан вывод о целесообразности
пересмотра набора коррупциогенных факторов, которые могут содержаться в
нормативных правовых актах и их проектах.
Полученные результаты позволяют внести следующие рекомендации
по совершенствованию административно-правовых мер противодействия
коррупции в органах государственной власти:
- принятие отдельного закона об антикоррупционной политике,
приведение
в
соответствие
с
требованиями
законодательства
о
стратегическом планировании Национальной стратегии и Национальных
планов противодействия коррупции, обеспечение их встроенности в общую
систему стратегического планирования как на уровне страны, так и на
региональном уровне;
92
разграничение
кадровой
политики
в
системе
государственной
гражданской службы и деятельность по противодействию коррупции, для
чего на основании оценки зарубежного опыта целесообразно сформировать
независимый орган по борьбе с коррупцией, напрямую подчиняющийся
Президенту Российской Федерации и имеющий широкие полномочия по
проведению собственных расследований коррупционных правонарушений, в
рамках которого будет обеспечено сочетание политической воли и широких
механизмов противодействия коррупции, включающих комплекс не только
уголовных, но и административных правовых средств;
- дополнение методики антикоррупционной экспертизы нормативноправовых актов и их проектов совокупностью приемов, способов и средств
исследования, условий и процедур их применения, а также пересмотреть
перечень коррупциогенных факторов путем исключения из него правовых
дефектов (правовых коллизий и выход за законодательно определенные
пределы
компетенции
нормотворчества),
(юридической)
и
которые
экспертизы,
полномочий
подлежат
и
для
конкретного
выявлению
конкретизировав
в
ходе
те
органа
правовой
дискреционные
полномочия органов исполнительной власти, которые имеют право на
существование в нормативных правовых актах;
- дополнение действующего законодательства о государственной
гражданской службе системой реальных льгот и гарантий, которые
позволяли
бы
компенсировать
предусмотренные
законодательством
ограничения их общегражданского статуса, добровольно принимаемые на
себя лицом при поступлении на государственную гражданскую службу, а
также восстановить баланс между налагаемыми запретами, ограничениями и
дополнительными
обязанностями
и
правовым
статусом
и
объемом
полномочий государственных гражданских служащих в зависимости от
категорий и групп должностей государственной гражданской службы;
- повышение престижа государственной гражданской службы
и
обеспечение ее направленности на привлечение высококвалифицированных
93
профессионалов в сфере публичного управления, для которых характерны
высокие
морально-психологические
качества,
минимизирующие
возможность коррупционного поведения;
-
антикоррупционная политика недостаточно использует инcтитут
aдминиcтpaтивнoй oтвeтcтвeннocти, в связи с чем целесообразно выделение
в
Кодексе
об
административных
правонарушениях
выделение
самостоятельной главы, посвященной правонарушениям, связанным с
нарушением зaкoнoдaтeльcтвa о пpoтивoдeйcтвии кoppупции.
Реализация
предложенных
мероприятий
позволит
повысить
эффективность административно-правового механизма противодействия
коррупции в органах исполнительной власти Российской Федерации и
позволит решить обозначенные в настоящем исследовании проблемы.
94
Список использованных источников
1.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS №
173 (Страсбург, 27 января 1999 г.), ратифицированная Федеральным законом
от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ.
2.
Конвенция
Организации
Объединенных
Наций
против
коррупции (г. Нью-Йорк, 31.10.2003, принята Резолюцией 58/4 на 51-ом
пленарном
заседании
58-ой
[Электронный
сессии
Генеральной
ресурс].
Ассамблеи
-
ООН)
URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_121140/ (дата обращения:
21.04.2018 г.).
3.
Модельный
закон
«Основы
законодательства
об
антикоррупционной политике» (г. Санкт-Перебург, Постановление 22-15 22ого пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи государствучастников СНГ [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/2569543/
(дата обращения: 17.05.2018 г.).
4.
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ.
- 7.01.2002. - №1. - Ст.1.
5.
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63 –
ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 17.06.1996. - № 25. - Ст. 2954.
6.
Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за
соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и
иных лиц их доходам» // Собрание законодательства РФ. - 10.12.2012. - №50.
- Ст. 6953.
7.
Федеральный
закон
от
17.07.2009
№172-ФЗ
«Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3609.
95
8.
Федеральный
закон
от
25.12.2008
г.
№
273-ФЗ
«О
противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. - 29.12.2008.
- №52 (ч. 1). - Ст. 6228.
9.
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства
РФ. - 02.08.2004. - №31. - Ст. 3215.
10.
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 30.06.2014. - № 26. - Ст. 3378.
a.
Федеральный закон от 7.05.2013 г. № 79-ФЗ «О запрете
отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить
наличные
денежные
средства
и
ценности
в
иностранных
банках,
расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и
(или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // Собрание
законодательства РФ. - 13.05.2013. - №19. - Ст. 2306.
11.
Федеральный
закон
РФ
«О
ратификации
Конвенции
об
уголовной ответственности за коррупцию» от 25.07.2006 № 125-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. - 31.07.2006 г. - № 31. - Ст.3424.
12.
Федеральный закон РФ от 8.03.2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации
Конвенции ООН против коррупции» // Российская газета. - 21.03.2006 г.
13.
Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной
программе «Реформирование и развитие системы государственной службы
Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»» // Российская газета. 13.03.2009.
14.
стратегии
Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной
противодействия
противодействия
коррупции
коррупции
на
2010
и
-
Национальном
2011
годы»
//
плане
Собрание
законодательства РФ. - 19.04.2010. - №16. - Ст. 1875.
15.
по
Указ Президента РФ от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах
ликвидации
административных
ограничений
при
осуществлении
96
предпринимательской
деятельности»
[Электронный
ресурс].
-
URL:
http://www.kremlin.ru/acts/bank/27470 (дата обращения: 21.05.2018 г.).
Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии
16.
национальной
безопасности
Российской
Федерации»
//
Собрание
законодательства РФ. - 4.01.2016. - №1. - Ст.212.
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об
17.
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. - 8.03.2010.
- №10. - Ст. 1084.
Обзор практики применения судами в 2014 - 2016 годах
18.
законодательства
Российской
Федерации
при
рассмотрении
споров,
связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение
требований
законодательства
о
противодействии
коррупции
(утв.
Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016) [Электронный ресурс]. - URL:
http://legalacts.ru/sud/obzor-praktiki-primeneniia-sudami-v-2014-2016-godakhzakonodatelstva-rossiiskoi-federatsii-pri-rassmotrenii-sporov-sviazannykh-snalozheniem/ (дата обращения: 15.05.2018 г.).
19.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018
«Послание Президента Федеральному Собранию» [электронный ресурс]. URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_291976/
(дата
обращения: 14.04.2018 г.).
20.
Проект Федерального закона № 103616-6 «О внесении изменений
в статью 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе
Российской Федерации».
21.
Проект Федерального закона № 146012-6 «О внесении изменений
в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» и Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской
Федерации».
97
22.
Волженкин Б. В. Ответственность за взяточничество по
российскому уголовному законодательству второй половины XIX - начала
XX в. // журнал Правоведение. – 1991. - № 2. – с. 18-19.
23.
Агеев В.Н., Бикмухаметов А.Э., Матковский П.А., Кабанов С.В.
Принципы
организации
производства
антикоррупционной
экспертизы
нормативных правовых актов и их проектов в современной России //
Следователь. - 2010. - № 2. - С. 4-7.
24.
Алтухов С.А. Преступность сотрудников милиции. - СПб.: Питер,
2017. - 315 с.
25.
Андреева
Л.А.
Криминологический
аспект
региональной
безопасности// Адвокатская практика. - 2008. - № 1. - С. 15-18.
26.
Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение
коррупционных рисков в деятельности государственных служащих. М.:
Европ. учеб. ин-т МГИМО (У) МИД РФ, 2011. - 116 с.
27.
Большой юридический словарь / Авт. кол.: А.В. Малько, К.Е.
Игнатенкова, Г.Н. Комкова и др.; Под ред. А.В. Малько. - М.: Проспект,
2009. - 704 с.
28.
Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Противодействие коррупции в
системе исполнительной власти в Российской Федерации: административноправовые аспекты. - М.: Норма, 2013. - 433 с.
29.
Валиев Р.Г. К вопросу о дискреционных нормах российского
права // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные
науки. - Т. 154. - Книга 4. - Казань. 2012. - С. 8-11.
30.
Ватель
А.Ю.
Административно-правовое
регулирование
антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных
гражданских служащих: автореферат дисс. …к.ю.н. - М., 2013. - 23 с.
31.
Волженкин Б.В. Коррупция: современные стандарты в уголовном
праве и процессе. – СПб.: Красный октябрь, 2014. - 204 с.
32.
Воронина Ю.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных
правовых актов как средство противодействия коррупции в современной
98
России: теоретико-правовой аспект // Вестник Тюменского государственного
университета. - 2012. - № 3. - С. 76-79.
Воронина
33.
Ю.И.
К
вопросу
о
содержании
принципов
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов
в Российской Федерации // Вестник Удмуртского университета. Экономика и
право. - 2013. - №1. - С. 113-117.
Вязгина Я.А. Коррупция в системе гражданской государственной
34.
службы:
исторический
и
сравнительноправовой
анализ.
Механизмы
противодействия // Следователь. - 2014. - № 12. - С. 4.
Гаухман Л. Д. Коррупция и коррупционное преступление.- М.:
35.
Волтерс Клувер. - 207 с.
Гета Ю.Р. Теоретические аспекты лицензирования в сфере
36.
административно-правового регулирования экономики в России // Вестник
МИЭП. - 2014. - № 2. - С. 36-37.
Ростовцева
37.
Ю.В.
Административная
ответственность
за
коррупционные правонарушения в системе государственной службы //
Законы России: опыт, анализ, практика. - 2012. - № 3. - С. 47-51.
Добреньков В.И., Исправникова Н.Р. Коррупция: современные
38.
подходы к исследованию. – М.: Альма Матер, 2016. – 182 с.
Дулов А.В. Основы расследования преступлений, совершенных
39.
должностными лицами. - Минск, 2005. - 106 с.
Журавлёв Р.А., Нечевин Д.К., Толстухина Т.В., Стандзонь Л.В.
40.
Имплементация норм международного права в сфере борьбы с коррупцией в
российском
законодательстве
//
Известия
ТулГУ.
Экономические
и
юридические науки. - 2015. - № 3-2. - С. 16.
41.
службы
Казаченкова О.В. Конфликтный потенциал государственной
как
фактор
возникновения
коррупционных
рисков
//
Административное и муниципальное право. - 2010. - № 4. - С. 37-40.
42.
Карпович О.Г. Коррупция в современной России. - М.: Юристъ,
2017. - 316 с.
99
43.
Коновалов В.А. Место и роль административно-правовых
средств в системе юридического противодействия коррупции // Вестник
Оренбургского государственного университета. - 2015. - №7. - С. 125-128.
44.
Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как
средство противодействия коррупции в системе государственной службы:
учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - 356 с.
45.
Криминалистика / Под ред. Н.П. Яблокова. – М.: Норма-М, 2011.
– 726 с.
46.
Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений //
Вестник Московского университета. Серия Право. - 2013. - № 1. - С. 21.
47.
Куракин
А.В.
Административно-правовые
средства
предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы
зарубежных стран // Административное и муниципальное право. - 2018. - №
10. - С. 40.
48.
Куракин А.В. Административные запреты и проблемы борьбы с
коррупцией в системе государственной гражданской службы // Российская
юстиция. - 2018. - № 12. - С. 37.
49.
Кушниренко С.П. Особенности расследования взяточничества. –
СПб., 2012. – 312 с.
50.
Ли Куан Ю. Сингапурская история: из третьего мира - в первый.
М.: МГИМО (У) МИД России, 2015. - 420 с.
51.
Максимов С. В. Предупреждение коррупции. - М.: Юрайт, 2004. -
52.
Мизерий А.И. Уголовно-правовые и криминологические аспекты
178 с.
борьбы с коррупцией в органах власти: автореф. дисс. … к.ю.н. - Н.Новгород,
2010. – 22 с.
53.
Наумов А.В. Ответственность за коррупционные преступления
по законодательству России, Европейских стран и США (Сравнительноправовой
анализ)
//
Организованная
преступность
и
коррупция.
100
Исследования, обзоры, информация: Социально-правовой альманах. Екатеринбург, 2015. - Вып.1. - С. 76-79.
54.
Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и
ответах // Адвокат. - 2017. - № 10. - С. 36-39.
55.
Организация
и
методика
расследования
взяточничества.
Методическое пособие. Коллектив авторов. – М.: Издательство РАНХиГС,
2011. - 144 с.
56.
Орлов
А.Р.
Основные
направления
противодействия
политической коррупции в России // Коммерсантъ-Власть. - 2016. - № 10. –
С. 67-69.
57.
Петров И. В 2017 году резко сократилось число преступлений по
статьям о взятках // Российская газета. - 29.01.2018 г.
58.
Преступность в России начала ХХI века и реагирование на нее /
Под ред. А.И. Долговой. – М., 2014. – 174 с.
59.
Противодействие коррупции в муниципалитете/ Под ред. Фомина
Т.А., Чуракова М.В. и др. – Самара: Центр гуманитарных технологий и
социальных исследований «Социальная механика», 2016. – 209 с.
60.
Противодействие коррупции и модернизация государственного
управления: аналитический доклад под ред. И.Н. Барцица. – М.: РАНХ и ГС,
2015. - 154 с.
61.
Радачинский С.Н. Уголовная ответственность за провокацию
взятки либо коммерческого подкупа. Ростов - на – Дону, 2013. - 316 с.
62.
Скобликов П.А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и
организованной преступностью в современной России.- М.: Норма, 2007.229 с.
63.
СКР оценил ущерб от коррупции в России за 2017 год в 10,3 млрд
рублей // Коммерсант. - 7.12.2017.
64.
Современные
проблемы
российского
права:
материалы
Всероссийской конференции (15.03.2013, г. НОУ ВПО Московская академия
экономики и права). - М.: Издательство НОУ ВПО МАЭиП, 2013. - 218 с.
101
65.
Сопнева Е.В. Антикоррупционная деятельность в органах
внутренних
дел:
специальный
курс
для
курсантов
и
слушателей,
обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная
деятельность» / Е.В. Сопнева, В.В. Сергеев, Д.А. Рясов. – Ставрополь: СФ
КрУ МВД России, 2015. - 196 с.
66.
Стандарты антикоррупционного поведения государственного
гражданского служащего: практические рекомендации. - Новгород Великий,
2018. - 12 с.
67.
Тирских
А.А.
Некоторые
аспекты
коррупции
в
органах
внутренних дел (по результатам криминологического исследования) //
Российский следователь. – 2016. - №8. – С. 27.
68.
Трикоз Е.Н., Цирин А.М. Правовые меры противодействия
коррупции // Журнал российского права. - 2017. - № 9. - С. 161-162.
69.
Трынченков
гражданской
службы
А.А.
Повышение
//Правовые
престижа
проблемы
государственной
укрепления
российской
государственности. Томск: Изд-во Том. ун-та, - 2015. - Часть 65. - С. 18-22.
70.
Трынченков А.А. Проблемы борьбы с коррупцией в системе
государственной гражданской службы Российской Федерации // Правовые
проблемы укрепления российской государственности. - Томск: Издательство
Томского государственного университета, 2012. - Часть 53. - С. 70-74.
71.
Турчинов
А.И.,
Магомедов
К.О.
Кадровый
потенциал
государственной гражданской службы: духовно-нравственные проблемы. М.: РАНХиГС, 2016. - 115 с.
72.
Хабриева
Т.Я.
Формирование
правовых
основ
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал
российского права. - 2016. - №10. - С. 6-8.
73.
Халиков А.Н. Особенности расследования получения взяток
должностными лицами правоохранительных органов.- М.: Издательство
«Юрлитинформ», 2008.- С. 55.
102
74.
Цирин
А.М.
Противодействие
коррупции
в
Российской
Федерации: проблемы правового регулирования // Журнал российского
права. - 2012. - № 12. - С. 47-52.
75.
Шугрина Е.С., Петухов Р.В. Мониторинг судебной практики в
сфере предотвращения и урегулирования конфликта интересов
на
муниципальной службе //Правоприменение. - 2018. - Т.2. - №1. - С.141-151.
76.
Южаков В.Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных
правовых актов: методика, опыт и перспективы // Вопросы государственного
и муниципального управления. - 2008. - № 2. - С. 6-8.
77.
Юлегина Е.И. Антикоррупционная, правовая, криминологическая
экспертиза нормативных правовых актов (сравнительный анализ) //
Актуальные проблемы экономики и права. - 2014. - № 3. - С. 197-204.
78.
Юрин В.М. Расследование преступлений в сфере экономической
деятельности. Курс лекций. Саратов, 2008. – С. 59.
79.
Acemoglu D., Verdier T.; Property Rights, Corruption and the
Allocation of Talent: A General Equilibrium Approach, The Economic Journal,
Vol.108, No. 450, 1998.
80.
Bardhan P., Corruption and Development: A review of issues, Journal
of Economic Literature, 1997. Vol. XXXV; Lui F. T., 1993 An Equilibrium
Queueing Model of Bribery, Journal of Political Economics №4
81.
В МВД назвали сумму ущерба от коррупции в 2017 году
[электронный
ресурс].
-
URL:
https://www.gazeta.ru/social/news/2018/03/16/n_11291227.shtml?updated
(дата
обращения: 14.04.2018 г.).
82.
Гладких В.И. Борьба с коррупцией в России: успехи и неудачи
антикоррупционной
политики
[Электронный
ресурс].
-
URL:
http://www.dzyalosh.ru/01-comm/books/korrupcia/gladkih.html (дата обращения
01.03.2018 г.)
83.
Индекс восприятия коррупции - 2017 [электронный ресурс]. -
URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-
103
indekse-vospriyatiya-korruptsii-2017-posadki-ne-pomogli.html (дата обращения:
14.04.2018 г.).
84.
Информационная записка о результатах социологического опроса
А.И Турчинова и М.О. Магомедова по проблемам государственной службы
– 2012 год.
85.
Информационная записка о результатах социологического опроса
А.И Турчинова и М.О. Магомедова по проблемам государственной службы
– 2016 год.
86.
Информация
о
работе
органов
прокуратуры
Российской
Федерации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и их проектов за 2017 год [Электронный ресурс]. - URL:
(дата
https://genproc.gov.ru/anticor/expert/results/document-1341656/
обращения: 17.05.2018 г.).
87.
Колесов Р.А. О соотношении правовой и антикоррупционной
экспертиз правовых актов и их проектов в Министерстве обороны
Российской
Федерации
[электронный
http://www.evrstat.ru/DocLib8/Правовая
ресурс].
природа
-
URL:
антикоррупционной
экспертизы.doc (дата обращения: 01.03.2018 г.).
88.
коррупции
Протокол заседания президиума Совета по противодействию
от
27.04.2018
г.
[Электронный
ресурс].
-
URL:
http://kremlin.ru/events/administration/57381 (дата обращения: 3.05.018 г.).
89.
Чаннов
С.Е.
Предоставление
сведений
о
доходах
государственных и муниципальных служащих и членов их семей как
антикоррупционный
механизм
[Электронный
ресурс]
//
http://www.juristlib.ru/book_4032.html (дата обращения 25.02.2018 г.).
URL:
104
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа