close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

код для вставкиСкачать
ВОРОНЕЖСКИЙ ИНСТИТУТ МВД РОССИИ
Кафедра теории и истории государства и права
Автор: Артемченко Анна Васильевна, майор полиции,
преподаватель кафедры теории и истории государства и права
КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ
по теме 5.1
«Права человека и современное национальное законодательство.
Особенности правового статуса личности в Российской Федерации»
(профессионально-специализированного цикла)
Обсужден и одобрен
на заседании методической секции кафедры
Протокол №1
от «02» сентября 2014 г.
Воронеж 2014
Время проведения: 2 часа
Учебные вопросы:
1. Понятие и содержание конституционно-правового статуса человека
и гражданина в Российской Федерации.
2. Источники прав и свобод личности.
3. Механизмы обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
4. Место и роль, задачи и функции ОВД в механизме обеспечения прав
и свобод человека и гражданина.
Вопрос №1.
Вопрос о правах человека и гражданина является составной частью
проблемы фактического положения личности в обществе и государстве.
Понятия «правовое положение» и «правовой статус» личности отражают все
основные стороны юридического бытия индивида: его потребности,
интересы, мотивы, трудовую, общественную, политическую и другую
деятельность, все виды взаимоотношений с государством. Положение
личности в обществе определяется не только правовыми нормами, но и всеми
другими видами социальных норм и называется общественным статусом.
Правовой статус личности составляет лишь часть ее общественного статуса и
относится исключительно к ее качеству человека и гражданина, к связям
личности только и именно с государством, а не с обществом в целом. Но ее
статус человека характеризует одновременно и ее связь с государственно
организованным
обществом.
Если
человек
это
разумное
психофизиологическое или биосоциальное существо, живущее в обществе,
то понятие «личность» как научная абстракция подчеркивает факт наиболее
полного отделения человека от природы, его опосредованное отношение к
природе,
определяемое
конкретно-историческими
условиями
и
отличающееся определенным уровнем отношения с обществом. Гражданин
же — это личность, действующая в политической жизни, имеющая
политические права, свободы и обязанности.
В самом общем виде правовой статус личности определяется как
юридически закрепленное положение личности в государстве и обществе.
Принято выделять несколько видов правового статуса: 1) общий или
конституционный статус человека и гражданина; 2) специальный или
родовой статус определенной категории граждан; 3) индивидуальный статус,
характеризующий пол, возраст, семейное положение и т. д.; 4) статус
иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным и тройным гражданством;
5)
отраслевые
правовые
статусы
(уголовно-процессуальный,
административно-процессуальный и др.); 6) статус физического лица и т. д.
Важно подчеркнуть, что общий конституционный статус является
единым и одинаковым для всех граждан государства, не зависящим от
конкретных обстоятельств, т. е. базовым, исходным, делающим все иные
статусы производными от него, дополняющими его. Если имеют место
какие-то ограничения общего правового статуса личности, то они должны
быть предусмотрены в принципах и нормах Конституции.
В структуру конституционного статуса личности как интегративного
понятия
входят
следующие
компоненты:
1)
гражданство;
2)
1
правосубъектность, включающая правоспособность и дееспособность ; 3)
основные права, свободы, законные интересы и обязанности; 4) правовые
принципы; 5) гарантии правового статуса, в числе которых особое значение
имеет юридическая ответственность. Сердцевину или основу правового
положения личности составляют ее права, свободы, законные интересы и
обязанности в их единстве2. Принципиальных различий в социальном и
юридическом значении в соотношении прав и свобод в структуре правового
положения личности нет, т. е. свободы личности одновременно являются и ее
правами.
Юридическое выражение проблемы прав человека имеет в своей
основе вопрос о характере распределения социальных возможностей и
обязанностей между людьми в пределах конкретных общественных
отношений, социальной реальности. Конкретизируется он в понимании
соотношения социальной действительности и ее правового выражения
применительно к статусу личности. В истории общественной мысли и в
юридической литературе дискутируются два основных подхода к природе и
сущности прав человека. Согласно первому права человека и гражданина —
это его естественные прирожденные свойства, с одной стороны, не
зависящие от их признания государством, т. е. неотчуждаемые, а с другой связывающие государство, гарантируемые и охраняемые им, как требования
и принципы, обусловленные природой человека. В этом смысле человек есть
«мера всех вещей», т. к. он обладает неотъемлемыми правами, которые не
дарованы ему добрым правителем или законодателем.
Второй подход — позитивистский — исходит из того, что права
человека производны от государства, которое по своему усмотрению
определяет их вид, содержание и объем, т. е. «дарует» их человеку и
гражданину. Каждый из этих подходов отражает фактическое положение дел,
но страдает односторонностью3. «Гуманный пафос школы естественного
права, отстаивавший неотъемлемость прирожденных прав человека,
неизменно приходит в столкновение с реалиями общественной жизни.
Позитивистский подход принижает роль человека, утверждает примат
государства над личностью»4. Истина, как всегда, находится посередине.
Следует отметить, что реализация личных прав не зависит от такого условия, как обладание лицом дееспособностью.
2
См.: Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 7-23; Матузов Н.И.
Право и личность // Общая теория права. Курс лекций. Нижний Новгород, 1993. С. 223225.
3
См.: Туманов В.А. Учения о праве // Общая теория права. Курс лекций. Нижний Новгород. 1993. С. 11-21; Мальцев Г.В. Права и свободы человека // Теория права и государства. Учебник. М., 1995. С.217-219.
4
Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 217.
1
Институт прав и свобод в его естественно-правовой трактовке обязывает
государственную власть признать и обеспечить конституционными и иными
юридическими, а также всеми другими гарантиями такие прирожденные
права человека, как право на жизнь, на достойный и достаточный уровень
жизни, на личную неприкосновенность, свободу и др. Однако существуют и
такие права, которые получают реальное воплощение только благодаря
государственной власти,
принимающей
соответствующие
законы,
закрепляющие социальные, духовные и материальные права. Например,
право на труд, право на участие в управлении делами государства, право
избирать и быть избранным, свобода митингов, шествий и демонстраций и
др.
Правовой статус личности, закрепленный в Конституции Российской
Федерации 1993 г., основан на новой концепции прав человека по сравнению
с предшествующими конституциями, и базируется на международноправовых документах. Последние устанавливают общеправовые стандарты
прав и свобод личности, определяющие тот уровень, ниже которого
государства не могут опускаться. Дело в том, что права и свободы человека
перестали быть только внутренним делом государства. Теперь они — объект
внимания всего международного сообщества. Универсальный набор прав и
свобод, способный обеспечить нормальную жизнедеятельность человека,
сформулирован в таких международно-правовых актах, как Всеобщая
декларация прав человека (1948 г.). Международный акт о гражданских и
политических
правах
(1966
г.),
Факультативный
протокол
к
Международному пакту о гражданских и политических правах (1966 г.).
Благодаря этим документам человек стал субъектом международного права.
Все государства, присоединившиеся к этим документам, оказались обязаны
привести свое законодательство в соответствие с требованиями этих пактов,
что создало приоритет указанных международных актов над внутренним
законодательством
стран-участниц.
Поэтому
каждый
гражданин,
политические или гражданские права которого нарушены, получил право
обратиться непосредственно в Комитет по правам человека при ООН, если
им исчерпаны все имеющиеся внутренние средства правовой защиты.
С принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина в 1991
г. в России начался период, в рамках которого произошел поворот правовой
системы к признанию и гарантированию прав и свобод человека и
гражданина как высшей ценности. Конституции РФ 1993 г. закрепила новую
концепций прав и свобод человека и гражданина, согласно которой
гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством,
состоящую из взаимных прав и обязанностей, признается самостоятельным
субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена
общества. Конституция РФ стоит на позициях признания не отчуждаемости
основных прав и свобод человека и принадлежности их каждому от
рождения (ч. 2 ст. 17). В ней, впервые получил закрепление принцип примата
международного права, властности в области прав человека (ч. 1 ст. 17).
Конституция
РФ
содержит
новое
для
конституционного
законодательства положение об отношениях государства к человеку и
гражданину. Согласно ст. 2 Конституции: «Человек, его права и свободы
являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и
свобод человека и гражданина — обязанность государства». Это исходное
базовое положение определяет содержание и структуру специальной главы 2,
посвященной правам и свободам человека и гражданина. Содержащиеся в
ней принципы и нормы значительно расширяют круг прав и свобод с учетом
конституционного опыта цивилизованных государств и содержания
международно-правовых актов о правах человека. Здесь наряду с правами и
обязанностями граждан впервые в отечественной истории нашли свое
закрепление отдельно права человека, т. е. юридически признана категория
«права человека». Понятия «права человека» и «права гражданина» близки,
но не совпадают по своей природе и своему содержанию, так как отражают
различные аспекты положения личности. Первое понятие подчеркивает не
отчуждаемость прав личности как таковой, исходя из присущих всем членам
человеческого общества свободы и достоинства. Второе — исходит из
характеристики прав личности как гражданина государства, определяет его
права и свободы в качестве такового. В конкретном перечне прав и свобод
понятия в значительной части совпадают, но не сливаются, сохраняя
различия. Поэтому в большинстве статей права и свободы адресуются
«каждому», в некоторых — «гражданину».
Налицо отказ в Конституции РФ от классового подхода и переход к
закреплению правового статуса личности, хотя этот принцип был
важнейшим и в предыдущих конституциях.
Важной чертой действующей Конституции РФ является признание
субъектом прав и свобод индивидуально каждого конкретного человека, а не
только коллективного субъекта, как прежде, в виде трудящихся и
эксплуатируемого народа или просто народа впоследствии. Естественно, что
коллективный субъект как таковой отрицаться не должен и не отрицается,
если его признание не ведет к игнорированию индивидуальных прав и свобод
каждого человека, признания его самоценности.
Следующей чертой Конституции РФ 1993 г. является отказ от
характерного для социалистической теории принципа приоритета
государственных интересов над интересами личности, о чем уже говорилось
выше, при анализе ст. 2 Конституции.
Целостность системы прав человека и гражданина определяется
системой принципов закрепления и реализации их правового статуса.
Имеются в виду те исходные начала, на основе которых осуществляются
права, свободы и обязанности личности. Продолжая рассмотрение
особенностей Конституции РФ, остановимся еще на одной ее
характеристике. Конституционное выражение в ней по аналогии с
конституциями США, Японии, Германии, Италии и других получили
следующие принципы правового статуса личности: 1) равноправие; 2)
неотчуждаемость прав и свобод; 3) непосредственное действие прав и
свобод; 4) гарантированность прав, свобод и обязанностей; 5) признание
общепризнанных принципов и норм международных договоров Российской
Федерации составной частью ее правовой системы, что определило
универсальный набор прав и свобод, способный обеспечить нормальную
жизнедеятельность личности; 6) запрещение злоупотребления правами и
обязанностями; 7) запрещение на незаконное ограничение конституционных
прав и свобод5.
Относительно самостоятельное значение, но обслуживающее правовой
статус личности и даже органически в него вплетаемое, имеют нравственноэтические принципы и нормы, следование которым обязательно как для
личности, так и для общества и государства. Эти принципы выражаются или
в виде правовых аксиом («дозволено все, что не запрещено законом» — для
граждан и «разрешено только то, что прямо предусмотрено законом» - для
государственных служащих, в том числе работников правоохранительных
органов, «человек - мера всех вещей» и др.), или в форме религиозных
постулатов (не убивай, не кради, не доноси, не лжесвидетельствуй и др.),
либо в виде норм, закрепляющих общечеловеческие ценности и
международно-правовые стандарты, в частности признание приоритета
общепризнанных прав, свобод и законных интересов личности, а также
возможностей их защищать, в том числе путем вмешательства мирового
сообщества во внутренние дела тех государств, где права и свободы
личности нарушаются. Это - незыблемые принципы, и их пересмотр требует
более авторитетного решения, чем даже принятие законодательного акта.
Вопрос №2.
Можно указать на три уровня источников общепризнанных прав
человека:
1. Международные источники общепризнанных прав человека;
2. Региональные источники общепризнанных прав человека;
3. Национальные источники общепризнанных прав человека.
Нормы международного права прав человека устанавливаются путем
обращения к признанным в международном сообществе источникам
современного международного права. Источники международного права
перечислены в Статуте Международного суда ООН (ст. 38), являющемся
неотъемлемой частью Устава ООН. Вхождение в перечень этой статьи
Статута основного судебного органа мирового сообщества служит наиболее
авторитетным
доказательством
общепризнанности
источника
международного права.
К числу универсальных международных договоров, являющихся
источниками общепризнанных прав человека, относятся:
1. Устав ООН;
2. Всеобщая декларация прав человека;
См. более подробно об этом: Стрекозов В.Г. Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. Учебник. М., 1995. С. 95-102: Козлова Е.И.,
Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 186-193
5
3. Международные пакты о правах человека;
4. Другие основные договоры ООН по правам человека.
Общепризнанные права человека закреплены в основополагающих
документах ООН и ее специализированных учреждений, а также в
документах региональных организаций. Исходным материалом для
разработки общепризнанных прав человека стали Устав ООН и Всеобщая
декларация прав человека.
Устав ООН имеет основополагающее значение, поскольку он выступает
своего рода «основным законом» современного международного сообщества.
Устав ООН содержит ряд положений относительно прав человека.
В его преамбуле сказано, что народы Объединенных Наций
преисполнены решимости «избавить грядущие поколения от бедствий
войны... и вновь утвердить веру в основные права человека... и содействовать
социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе».
В связи с этим ст. 1 Устава провозглашает одной из целей ООН
осуществление международного сотрудничества в поощрении и развитии
уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия
расы, пола, языка и религии.
Всеобщая декларация прав человека
Одним из первых важных достижений ООН стало принятие
Генеральной Ассамблеей 10 декабря 1948 г. Всеобщей декларации прав
человека. Ассамблея провозгласила Декларацию в качестве «задачи, к
выполнению которой должны стремиться все народы и все государства». Она
призвала все государства-члены и народы мира содействовать уважению и
обеспечить эффективное признание и соблюдение прав и свобод,
воплощенных в Декларации. Каждый год 10 декабря, день принятия
Декларации, отмечается во всем мире как День прав человека.
Историческое значение Всеобщей декларации прав человека
определяется тем, что она явилась первым документом, содержащим
развернутый перечень общепризнанных прав человека и имеющим всеобщий
характер.
Международные пакты о правах человека
Вслед за принятием Всеобщей декларации прав человека, для того
чтобы придать обязательную юридическую силу правам, провозглашенным в
Декларации, была начата разработка двух международных пактов о правах
человека: одного - об экономических, социальных и культурных правах и
другого - о гражданских и политических правах.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и
Факультативный протокол к нему были единогласно приняты Генеральной
Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. Эти документы вместе с самой
Декларацией и вторым Факультативным протоколом, принятым в 1989 г.,
получили широкую известность под названием Международного билля о
правах человека.
Хотя Пакты основываются на Всеобщей декларации прав человека,
охватываемые ими права не идентичны. Самое важное право,
зафиксированное в обоих Пактах и не включенное в Декларацию, - это право
народов на самоопределение, включая право свободно распоряжаться своими
естественными богатствами и ресурсами.
Международные договоры ООН, обеспечивающие защиту конкретных
прав человека. Международный билль о правах человека был дополнен
несколькими международными правовыми актами по конкретным видам
нарушений прав человека, таким, как пытки и расовая дискриминация, или
по конкретным группам наименее защищенных лиц (женщины, дети,
рабочие-мигранты).
К числу международных договоров ООН, направленных на защиту
конкретных прав человека, относятся:
1. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении
женщин (1979 г.):
2. Конвенция о правах ребенка (1989 г.);
3. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или
унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.);
4. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой
дискриминации (1965 г.);
5. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов
и членов их семей (1990 г.).
В дополнение к двум Пактам четыре крупных специальных
международных договора по правам человека предусматривают создание
комитетов экспертов для осуществления надзора за выполнением этих
Пактов. Государства - участники таких договоров соглашаются представлять
регулярные доклады соответствующим комитетам с приведением
подробностей о выполнении договоров и указанием возникших при этом
проблем. Комитет, рассматривая эти доклады и любую другую информацию,
которой он может располагать, может давать рекомендации для содействия
государству в выполнении им своих юридических обязательств.
Международные
правила
ООН,
касающиеся
задержания
правонарушителей и обращения с ними.
Минимальные стандартные правила обращения с заключенными
приняты в 1955 г. на первом Конгрессе ООН по предупреждению
преступности и обращению с правонарушителями.
В 1971 г. Генеральная Ассамблея рекомендовала государствам - членам
ООН обеспечить эффективное применение этих правил в области управления
пенитенциарными и исправительными учреждениями и положительно
рассмотреть вопрос об их включении в национальное законодательство.
Принципы медицинской этики (1982 г.). В 1976 г. Генеральная
Ассамблея предложила Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ)
подготовить проект Кодекса медицинской этики с целью защиты лиц,
подвергаемых любой форме задержания или тюремного заключения. С
помощью ВОЗ, Совета международных научных медицинских организаций и
Всемирной медицинской ассамблеи Генеральная Ассамблея ООН
разработала и приняла в 1982 г. Принципы медицинской этики, касающиеся
роли работников здравоохранения, в особенности врачей, в защите
заключенных или задержанных лиц от пыток и других жестоких,
бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.
В 1985 г. седьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и
обращению с правонарушителями подготовил и рекомендовал для принятия
Генеральной Ассамблеей Минимальные стандартные правила ООН,
касающиеся
отправления
правосудия
в
отношении
несовершеннолетних, или «Пекинские правила». Эти Правила касаются
таких вопросов, как минимальный возраст уголовной ответственности, цели
отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, характеристики
эффективного, справедливого и гуманного отправления правосудия в
отношении несовершеннолетних и подлежащие применению принципы в
области прав человека. Они также охватывают вопросы расследования и
судебного
разбирательства
преступлений,
совершенных
несовершеннолетними, включая вопрос о содержании под стражей до суда. В
целом в Правилах рекомендуется минимально использовать меры,
предусматривающие заключение несовершеннолетних в исправительные
учреждения. Они также содержат положения, обеспечивающие защиту
несовершеннолетних правонарушителей, помещенных в исправительные
учреждения.
Система региональных источников общепризнанных прав человека
Многообразие форм и видов цивилизации предполагает существование
различных ценностей и подходов в области прав человека. Подобные
различия порождены особенностями экономического, исторического,
культурного, религиозного развития того или иного народа либо региона, а
также природной средой обитания конкретной общности людей.
В 1948 г. принимаются две декларации по правам человека: в мае Американская декларация прав и обязанностей человека, а в декабре Всеобщая декларация прав человека. Первая из них является региональным
источником, вторая - источником универсальным. В 1966 г. Генеральной
Ассамблеей ООН приняты два международных пакта о правах человека:
Пакт об экономических, социальных и культурных правах и Пакт о
гражданских и политических правах. В той же области сотрудничества Совет
Европы принимает региональные источники: в 1950 г. Европейскую
конвенцию о защите прав человека и основных свобод и в 1960 г.
Европейскую социальную хартию. В 1969 г. государства Американского
континента утверждают Американскую конвенцию о правах человека;
африканские государства - члены ОАЕ в 1981 г. принимают Африканскую
хартию прав человека и народов. И, наконец, в 1994 г. в рамках Лиги
арабских государств (ЛАГ) принимается Арабская хартия прав человека.
Каждый региональный источник имеет свои особенности по сравнению
с международными и иными региональными источниками.
Европейская система источников общепризнанных прав человека
В Европе старейшей и влиятельнейшей организацией, занимающейся
защитой прав и свобод человека, является Совет Европы. Его цель, согласно
ст. 1 Устава, принятого в Лондоне 5 мая 1949 г., - достижение единения
членов для сохранения и осуществления идеалов и принципов, которые
«являются их общим наследием и способствуют усилению их
экономического и социального прогресса».
Обращает на себя внимание и другое: 10 европейских конвенций и
соглашений, включая Конвенцию о защите прав человека и основных свобод,
а также Социальную хартию, являются закрытыми. Остальные носят
открытый или частично открытый характер.
Основными источниками европейской системы общепризнанных прав
человека в рамках Совета Европы являются:
1. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод
(1950 г.);
2. Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного
или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.);
3. Европейская социальная хартия (1961 г.);
4. Рамочная конвенция по защите национальных меньшинств (1995 г.).
Вопрос №3.
Юридически защита прав и свобод человека и гражданина
осуществляется сразу на нескольких уровнях (что соответствует уровням
источников прав и свобод личности):
1) международном или универсальном;
2) региональном;
3) национальном или внутригосударственном.
На международном уровне функции и полномочия в области защиты
прав человека призвана осуществлять ООН. И следует сказать, что они
чрезвычайно широки и разнообразны. Они принимают рекомендации,
выносят решения, созывают международные конференции, подготавливают
проекты конвенций, проводят исследования, оказывают консультативную и
техническую помощь отдельным странам.
Создание системы международного механизма по реализации
общепризнанных прав человека является одним из наиболее значительных
достижений в международном регулировании этой сферы.
В понятие системы ООН включаются не только входящие в нее
уставные и вспомогательные органы, но и принципы взаимоотношений
между ними. Взаимоотношения внутри системы ООН регулируются
следующим образом: согласно Уставу ООН (ст. 58), «организация делает
рекомендации
по
согласованию
политики
и
деятельности
специализированных учреждений», т.е. выступает в роли координатора.
Функции и полномочия органов и организаций системы ООН в
международном механизме реализации общепризнанных прав человека
состоят:
во-первых, в разработке международно-правовых документов о правах
человека;
во-вторых, в осуществлении контроля за практической реализацией
принятых государствами обязательств в области прав человека;
в-третьих, в предоставлении информации и консультативном
обслуживании по вопросам, связанным с правами человека.
Вопросами, касающимися защиты прав человека, фактически в той или
иной мере занимаются все уставные и вспомогательные органы ООН.
Генеральная Ассамблея ООН. В соответствии со ст. 13 Устава ООН
одна из функций Генеральной Ассамблеи состоит в организации
исследований и выработке рекомендаций в целях «содействия
международному сотрудничеству в области экономической, социальной,
культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав
человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и
религии». Большую часть вопросов, касающихся прав человека, Генеральная
Ассамблея передает на рассмотрение Третьему комитету, который
занимается социальными, гуманитарными и культурными вопросами.
Совет Безопасности - это тот орган ООН, на который ст. 24 Устава
ООН возлагает главную ответственность за поддержание международного
мира и безопасности. Активизация деятельности ООН особенно необходима
для пресечения массовых и грубых нарушений основных прав и свобод
человека, ибо эти нарушения создают угрозу миру и международной
безопасности и являются международными преступными деяниями.
Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) в соответствии со
ст. 62 Устава ООН уполномочивается «делать рекомендации в целях
поощрения уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для
всех». Он может также подготавливать для представления Генеральной
Ассамблее проекты конвенций и созывать международные конференции по
правам человека. Согласно ст. 68 Устава ООН, Совет «создает комиссии в
экономической и социальной областях и по поощрению прав человека». С
целью оказания ему помощи в вопросах прав человека ЭКОСОС учредил:
Комиссию по правам человека; Комиссию по положению женщин; Комитет
по экономическим, социальным и культурным правам.
Совет по опеке. ООН, согласно ст. 75 своего Устава, учредила
«международную систему опеки для управления теми территориями,
которые могут быть включены в нее последующими индивидуальными
соглашениями». Одна из основных задач системы опеки, указанных в ст. 76, «поощрять уважение прав человека и основных свобод для всех, без различия
расы, пола, языка и религии». Система призвана также обеспечивать
равенство в экономических и социальных областях и «равное отношение... в
отправлении правосудия...».
Международный суд, состоящий из 15 независимых судей,
избираемых Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности, - это
судебный орган ООН, учрежденный согласно Уставу Организации и
руководствующийся своим Статутом, который приложен к Уставу. Согласно
п. 1 ст. 34 Статута Международного суда, «только государства могут быть
сторонами по делам, разбираемым Судом». Это означает, что частные лица и
международные или неправительственные организации не могут быть
сторонами в спорах, рассматриваемых Международным судом.
Секретариат. Устав ООН в ст. 97 и 98 предусматривает, что
Секретариат состоит из Генерального секретаря и такого персонала, который
может потребоваться для Организации. Далее в них указывается, что
Генеральный секретарь, будучи главным административным должностным
лицом Организации, «действует в этом качестве на всех заседаниях
Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, Экономического и
Социального Совета и Совета по опеке и выполняет такие другие функции,
какие возлагаются на него этими органами». Кроме того, Генеральный
секретарь «представляет Генеральной Ассамблее ежегодный отчет о работе
Организации».
Комиссия по правам человека, учрежденная ЭКОСОС в 1946 г.,
состоит из представителей 56 государств-членов, которые избираются
сроком на 3 года. Она проводит свои сессии в Женеве каждый год в течение
6 недель. Комиссия осуществляет исследования, подготавливает
рекомендации и проекты международных документов по правам человека.
Она также выполняет специальные поручения Генеральной Ассамблеи ООН
и ЭКОСОС.
После 1980 г. Комиссия по правам человека учредила несколько
специальных органов для изучения практики, связанной с грубыми
нарушениями прав человека во всем мире, и принятия в связи с этим
соответствующих мер. Эти органы имеют «тематические мандаты». В
настоящее время существуют две тематические рабочие группы: по вопросу
о недобровольных или насильственных исчезновениях людей и по
произвольным задержаниям. В последние годы Комиссия создала механизм
рассмотрения проблем нарушения прав человека в конкретных странах и
территориях, а также в конкретных областях. Этот механизм
предусматривает создание рабочих групп и назначение специальных
докладчиков по отдельным странам и вопросам.
Сегодня имеются следующие тематические специальные докладчики
по вопросам:
1) пыток;
2) произвольных казней;
3) свободы вероисповедания;
4) наемных солдат;
5) торговли детьми;
6) расизма и ксенофобии;
7) свободы слова;
8) независимости судебной власти;
9) насилия в отношении женщин;
10) токсических отходов;
11) прав мигрантов;
12) соблюдения прав человека и основных свобод коренных народов;
13) удовлетворительных условий проживания;
14) права на питание;
15) права на образование.
Кроме того, есть Специальный представитель Генерального секретаря
ООН по вопросам положения правозащитников во всех частях мира.
Доклады, представляемые Комиссии по правам человека и
Генеральной Ассамблее ООН указанными выше специальными органами,
обсуждаются на открытых сессиях и являются важным элементом для
принятия Комиссией по правам человека любого решения по этим вопросам.
В 2005 г. было принято судьбоносное решение о ликвидации Комиссии
по правам человека и замене ее Советом по правам человека. Но до сих пор
Совет действующим органов не является. Остается надеяться, что уже в
ближайшем будущем это все же произойдет.
Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите
меньшинств была создана ЭКОСОС в 1947 г. для оказания помощи
Комиссии по правам человека в решении ее задач. Цель Подкомиссии проведение исследований, в особенности с учетом Всеобщей декларации
прав человека, и выработка для Комиссии рекомендаций о предотвращении
любого рода дискриминации в отношении прав человека и основных свобод
и защите расовых, национальных, религиозных и языковых меньшинств.
Комиссия по положению женщин была учреждена ЭКОСОС в 1946 г.
В ее функции входит подготовка рекомендаций и докладов ЭКОСОС о
поощрении прав женщин в политической, экономической, гражданской,
социальной областях и в сфере образования, а также подготовка
рекомендаций и предложений в отношении принятия мер по наиболее
важным проблемам в области прав женщин с целью осуществления
принципа равноправия женщин и мужчин. Комиссии по положению женщин
было поручено контролировать, оценивать и анализировать осуществление
Найробийских перспективных стратегий в области улучшения положения
женщин, принятых Всемирной конференцией по положению женщин в 1985
г.
Управление Верховного комиссара ООН по правам человека
(УВКПЧ) состоит из международного персонала, в функции которого входит
предоставление услуг разным органам и учреждениям и обслуживание
различного рода процедур.
УВКПЧ расположено в Женеве. У него есть небольшое бюро для
связей в Нью-Йорке и несколько разбросанных по всему миру временных
представительств на местах. В настоящее время в штаб-квартире УВКПЧ
работает более 100 специалистов, в основном юристов-международников и
политологов.
Основными задачами УВКПЧ являются:
1) предоставление услуг Комиссии по правам человека и ее
подкомиссии;
2) поддержка установленных Генеральной Ассамблеей различных
процедур расследования, контроля и исследований;
3) предоставление услуг органам контроля за исполнением договоров;
4) исследовательская работа по различным вопросам в области прав
человека, проводимая по запросу Комиссии или Подкомиссии;
5) осуществление программы помощи государствам по техническим
вопросам в области имплементации прав человека на национальном уровне
(включая обучение специалистов, юридическую помощь и распространение
информации).
Верховный комиссар по правам человека. Всемирная конференция
по правам человека, которая проходила в Вене в 1993 г., рекомендовала
Генеральной Ассамблее рассмотреть в качестве первоочередного вопрос об
учреждении поста Верховного комиссара ООН по правам человека. В 1994 г.
Генеральная Ассамблея приняла резолюцию, в соответствии с которой такой
пост был учрежден и Хосе Айяла Лассо (Эквадор) назначен первым
Верховным комиссаром.
Центр прав человека. Целью Центра прав человека является оказание
помощи органам ООН в содействии осуществлению и защите прав человека,
в выполнении исследований по просьбе заинтересованных органов, в
публикации и распространении информации по вопросам, связанным с
правами человека. Центр обслуживает несколько органов по правам
человека, в том числе Комиссию по правам человека и Подкомиссию по
предупреждению дискриминации и защите меньшинств.
Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. С
первого дня своего создания ООН уделяла большое внимание вопросам,
связанным с положением беженцев, перемещенных лиц, апатридов и
репатриантов, и приняла ряд мер с целью защиты их прав и поиска
надлежащего решения их проблем. На своей четвертой сессии в 1949 г.
Генеральная Ассамблея учредила Управление Верховного комиссара ООН по
делам беженцев (УВКБ), которое заменило Международную организацию по
делам беженцев, созданную после Второй мировой войны. В соответствии с
п. 1 Устава УВКБ Верховный комиссар, действуя под руководством
Генеральной Ассамблеи, принимает на себя обязанности по предоставлению
международной защиты под эгидой ООН тем беженцам, которые подпадают
под действие этого Устава. Эта защита предоставляется в соответствии с
Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев и с Протоколом 1967 г. к данной
Конвенции.
Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) был учрежден на первой сессии
Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г. с целью удовлетворения самых
насущных потребностей детей в пище, медикаментах и одежде в
послевоенной Европе и Китае. В 1950 г. Генеральная Ассамблея приняла
решение, чтобы основным направлением деятельности Фонда было
осуществление программ в интересах детей развивающихся стран. Три года
спустя Генеральная Ассамблея постановила продлить деятельность
ЮНИСЕФ на неопределенный срок.
Программа Организации Объединенных Наций по окружающей
среде (ЮНЕП). Конференция ООН по проблемам окружающей человека
среды, которая состоялась в Стокгольме в 1972 г., провозгласила, что каждый
человек имеет право на здоровую окружающую среду и несет
ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо
будущих поколений.
Специализированные
учреждения
ООН.
Международная
организация труда (МОТ) была создана в 1919 г. в качестве автономного
учреждения, призванного содействовать осуществлению программ для
достижения полной занятости и повышения жизненного уровня. Ее
деятельность связана с защитой как экономических, так и социальных прав:
права на труд, права на справедливые и удовлетворительные условия работы,
права создавать профессиональные союзы и входить в них по своему выбору,
права на социальное обеспечение, права на достаточный жизненный уровень
и др. Она также занимается гражданскими и политическими правами
(свобода слова, свобода ассоциаций и право на мирное собрание и др.).
За период своего существования МОТ разработала более 180
конвенций и 190 рекомендаций, многие из которых непосредственно
относятся к правам человека. Это следующие Конвенции:
1) о принудительном труде (1930 г.);
2) о справедливом вознаграждении (1951 г.);
3) об упразднении принудительного труда (1957 г.);
4) о дискриминации (1958 г.);
5) о политике в области занятости (1964 г.);
6) о минимальном возрасте для приема на работу (1973 г.);
7) об организациях сельских трудящихся (1975 г.);
8) о трудящихся мигрантах (1975 г.);
9) о трудящихся с семейными обязанностями (1981 г.);
10) о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни
(1989 г.).
Организация Объединенных Наций по вопросам образования,
науки и культуры (ЮНЕСКО). На протяжении многих лет ЮНЕСКО
осуществляет деятельность, направленную на конкретное претворение в
жизнь права на участие в культурной жизни, которое провозглашено в ст. 27
Всеобщей декларации прав человека. Так, в 1966 г. Генеральная конференция
ЮНЕСКО приняла и провозгласила Декларацию принципов международного
культурного сотрудничества, которыми должны руководствоваться
правительства, власти, организации, ассоциации и учреждения,
ответственные за культурную деятельность.
Всемирная
организация
здравоохранения
(ВОЗ)
это
специализированное учреждение, которое тесно сотрудничает с другими
компетентными органами системы ООН в вопросах, связанных с
осуществлением права на здоровье, провозглашенного в п. 1 ст. 25 Всеобщей
декларации прав человека.
Большое значение для защиты общепризнанных прав человека на
международном уровне приобретает функционирование конвенционных
органов ООН, учрежденных на основании двух международных пактов и
четырех конвенций по правам человека, принятых ООН.
Одним из первых контрольных органов, созданных на основании
Международных пактов и конвенций в этой области, был Комитет по правам
человека. Функции контроля за соблюдением международных договоров
наряду с ним выполняют еще пять органов:
1) Комитет по ликвидации расовой дискриминации (1970 г.);
2) Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин
(1982г.);
3) Комитет по экономическим, социальным и культурным правам
(1985г.);
4) Комитет против пыток (1988 г.);
5) Комитет по правам ребенка (1990 г.).
Комитет по правам человека был учрежден в 1977 г. Он следит за
осуществлением Международного пакта о гражданских и политических
правах 1966 г. Комитет по правам человека состоит из 18 членов, которые
избираются государствами-участниками из своих граждан и осуществляют
свои функции в личном качестве.
В соответствии с первым Факультативным протоколом к
Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г.
Комитет по правам человека может рассматривать сообщения или жалобы о
нарушении провозглашенных в Пакте прав, исходящие от государствучастников, которые признали компетенцию Комитета.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам
следит за осуществлением Международного пакта об экономических,
социальных и культурных правах 1966 г. Свою первую сессию Комитет
провел в 1987 г. Он состоит из 18 членов, обладающих признанной
компетенцией в области прав человека и выступающих в своем личном
качестве.
Комитет собирается два раза в год в Женеве на трехнедельные сессии в
мае и ноябре-декабре; его сессии открыты для публики. Каждой сессии
предшествует однонедельное заседание рабочей группы. Эта группа готовит
краткие списки тех тем, которые будут рассматриваться Комитетом на его
последующих сессиях.
Комитет по ликвидации расовой дискриминации следит за
осуществлением Международной конвенции о ликвидации всех форм
расовой дискриминации. Он состоит из 18 членов, которые избираются
государствами - участниками Конвенции на четырехлетний срок.
Комитет изучает доклады государств-участников о мерах, принятых с
целью осуществления положений Конвенции, и о прогрессе, достигнутом в
этой области.
Комитет уполномочен учреждать постоянные рабочие группы и/или
специальные согласительные комиссии для рассмотрения жалоб отдельных
лиц и урегулирования споров между государствами по вопросам выполнения
обязательств, содержащихся в Конвенции.
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин был
учрежден в 1982 г. с целью контроля за осуществлением Конвенции о
ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Он состоит из
23 членов, избираемых на четырехлетний срок тайным голосованием из
числа внесенных в список лицу которые должны обладать высокими
моральными качествами и компетенцией в области прав женщин и которые
выдвигаются государствами - участниками Конвенции.
Комитет против пыток состоит из 10 членов, которые избираются
сроком на четыре года для рассмотрения докладов государств - участников
Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или
унижающих достоинство видов обращения и наказания о принимаемых ими
мерах с целью выполнения обязательств по Конвенции.
К 1 января 2002 г. Конвенцию ратифицировали 123 государства, 41
государство-участник признало компетенцию Комитета получать и
рассматривать сообщения как от отдельных лиц, так и от государствучастников. Каждый год Комитет проводит две регулярные сессии в Женеве
- в апреле-мае и в ноябре.
Комитет по правам ребенка. Первая сессия этого Комитета
состоялась в 1991 г. Комитет состоит из 10 членов, и ему поручено
организовывать постоянный диалог между всеми сторонами, выступающими
за поощрение прав ребенка.
Комитет выявляет факторы, создающие угрозу благополучию детей
мира, осуществляет поиск практических решений конкретных проблем,
принимает меры с целью мобилизации необходимых для их решения
людских и финансовых ресурсов и способствует повышению уровня
информированности общественности и расширению ее участия в деле
защиты и поощрения прав ребенка. С этой целью Комитет сотрудничает с
другими организациями, ведущими активную деятельность в этой области.
Комитет следит за выполнением обязательств государствами,
ратифицировавшими Конвенцию о правах ребенка 1989 г. или
присоединившимися к ней. Государства - участники Конвенции обязуются
регулярно представлять непосредственно Комитету доклады о мерах по
выполнению Конвенции и о прогрессе в области осуществления прав
ребенка. Эти доклады предаются гласности и широко распространяются на
национальном уровне.
На Европейском континенте создана наиболее разветвленная система
реализации общепризнанных прав человека. В эту систему входит:
1)защита прав человека в рамках Совета Европы;
2) защита прав человека в рамках Европейского Сообщества;
3) защита прав человека в рамках ОБСЕ.
Защита прав человека в рамках Совета Европы. Совет Европы старейшая межправительственная организация в Европе, основанная в 1949
г. в Страсбурге и объединившая тогда 10 государств-членов. Сегодня это
крупнейшая структура с 43 государствами-членами, в том числе с 18
государствами Центральной и Восточной Европы. Россия вступила в Совет
Европы 28 февраля 1996 г.
Совет Европы руководствуется в своей работе принципами
плюралистической демократии, уважения прав человека и верховенства
права.
У Совета Европы есть три рабочих органа: Парламентская ассамблея,
Комитет министров и Конгресс местных и региональных властей Европы.
Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) - совещательный
представительный орган, который состоит из 291 члена (и 291 их
заместителя). Она собирает вместе делегации парламентариев, назначенные
парламентом каждого государства - члена Совета Европы. Делегация России
представлена в Ассамблее 18 депутатами Государственной Думы,
избранными пропорционально от всех блоков. При вступлении в Совет
Европы каждое государство берет на себя ряд обязательств. Список взятых
Россией обязательств содержится в Заключении № 193 Парламентской
ассамблеи.
Как только государство становится членом Совета Европы,
Парламентская ассамблея начинает кампанию по проверке выполнения им
взятых на себя обязательств в соответствии с Приказом № 508 от 26 апреля
1995 г. Делегации по установлению фактов, направляемые в страну,
регулярно встречаются с должностными лицами ее правительства, а также с
представителями неправительственных правозащитных организаций, средств
массовой информации, профсоюзов, религиозных и других групп. Новый
механизм мониторинга был принят Ассамблеей 29 января 1997 г. и описан в
Резолюции 1115 (1997), вступившей в силу 25 апреля 1997 г. Согласно этой
Резолюции, ассамблея создает новый контрольный комитет, который
отвечает за процедуру проверки исполнения государствами - членами Совета
Европы взятых ими на себя обязательств.
Комитет министров Совета Европы, состоящий из министров
иностранных дел государств - членов Совета Европы, утверждает
европейские конвенции и соглашения, а также рекомендации, адресованные
государствам-членам. Его решения готовят Комитеты правительственных
экспертов и других специалистов. 10 ноября 1994 г. Комитет министров
принял Декларацию о соответствии принятым государствами - членами
Совета Европы обязательствам, согласно которой Комитет проверяет,
насколько государства выполняют свои обязательства в области прав
человека, демократии и гражданского общества. В случае грубого нарушения
государством-членом ратифицированных им конвенций и соглашений,
Комитет министров может принять решение об исключении этого
государства из членов Совета Европы.
Конгресс местных и региональных властей Европы консультативный орган, представляющий местные и региональные власти.
Конгресс состоит из двух палат: одна палата представляет интересы местных
властей, другая - региональных органов власти.
Структурные подразделения Совета Европы обслуживаются
Международным секретариатом, состоящим из многонационального штата
сотрудников, нанятых из государств - членов Совета Европы. Секретариат
проводит работу в 15 различных департаментах Совета Европы, в число
которых входит и Директорат по правам человека. Директорат заинтересован
в развитии связей с местными НПО, а также в получении информации о
ситуации с правами человека в государствах - членах Совета Европы.
Информация может предоставляться в свободной форме по возможности на
английском или французском языках, поскольку эти языки являются
официальными для Совета Европы.
С 1 ноября 1998 г. начала функционировать новая система защиты прав
человека - Единый Европейский суд. Целью этой системы защиты прав
человека является рационализация действующего механизма, сокращение
процессуальных сроков, повышение уровня защиты прав человека.
Прецедентное право Европейского суда - это составная часть
комплекса норм европейского права.
Любой человек, считающий, что по отношению к нему нарушаются
права, гарантируемые Европейской конвенцией о защите прав человека и
основных свобод, может подать жалобу в Европейский суд по правам
человека. С 1950 г. на рассмотрение в Совет Европы было передано более 25
тыс. жалоб.
Европейский суд по правам человека, как и Комитет министров,
следит за соблюдением Конвенции. В соответствии с Конвенцией он
рассматривает как индивидуальные жалобы, так и иски со стороны
государств-членов. Характерно, что жалоба принимается к рассмотрению
Европейского суда по правам человека при соблюдении следующих условий:
1) Жалоба должна подаваться от любого физического лица, любой
неправительственной организации или любой группы частных лиц
(индивидуальная жалоба), а также от государства - члена Совета Европы
(жалобы государств).
2) Жалоба должна быть подана против государства или действий его
органов власти. Жалобы против отдельных лиц или частных организаций не
подпадают под действие Европейской конвенции о защите прав человека и
основных свобод.
3) Жалоба должна содержать утверждение о нарушении одним из
государств-членов права, закрепленного в Конвенции или в дополнительных
протоколах.
4) Должны быть исчерпаны все внутренние средства правовой защиты.
5) Со дня вынесения национальными властями окончательного
решения по делу не прошло более шести месяцев.
Жалоба в Европейский суд по правам человека подается либо на
официальных языках Суда (английском или французском), либо на
официальном языке государства-члена (в том числе на русском). Однако
после признания жалобы приемлемой все документы заявителя должны быть
составлены на одном из официальных языков Суда; (английском или
французском). Все решения или постановления Cyда также выносятся на
этих языках.
Российская Федерация участвует в работе Суда с 1998 г. Нынешний
Единый Европейский суд по правам человека, функционирующий постоянно,
заменил действовавшие ранее Комиссию по правам человека и Суд. Реформа
позволила ускорить судебные процедуры, сделать их более эффективными и
расширить возможность обращения в Суд.
Существует мнение, что защита прав и свобод человека не вписывается
в политику экономической интеграции, проводимую Европейским союзом, а
относится лишь к компетенции государств-членов. Однако с такими
утверждениями согласиться нельзя.
Становление концепции защиты прав человека в праве ЕС прошло
длительный период. Если обратиться к текстам учредительных договоров, то
видно, что в них были «рассеяны» отдельные нормы, которые скорее
коррелировали с обслуживанием экономической интеграции, нежели
содержали определенную систему гарантий защиты прав человека. Это были
права на свободу передвижения, проживания, экономической деятельности,
на свободу движения товаров и услуг, свободу конкуренции, на равную
оплату труда.
Декларация о развитии демократии 1975 г., совместная Декларация
Европарламента, Комиссии и Совета 1977 г., Штутгартская Декларация 1983
г., совместная Декларация институтов Сообществ против расизма и
ксенофобии 1986 г., Декларация основных прав и свобод и Хартия основных
социальных прав трудящихся 1989 г. провозглашали отдельные права и
принципы «конституционного» строя Европейских сообществ. Однако эти
принципы оставались политическим волеизъявлением и не создавали прав и
обязанностей для граждан государств-членов.
Включение в компетенцию Сообществ и Европейского союза новых
сфер и политик, выходящих за пределы чисто экономической интеграции, а
также стремление гармонизировать национальные правовые системы
государств-членов приводили к вовлечению в сферу правового
регулирования Союза новых категорий прав и свобод, которые находили
закрепление в нормативных актах Сообществ и Союза: Едином Европейском
акте (ЕЕА) 1986 г. и в Договоре о Европейском союзе 1992 г. Закрепление в
ЕЕА института европейского гражданства - «одного из ключевых
результатов правовой интеграции» государств повлекло расширение
экономических, политических и социальных прав.
Судебной системе ЕС присущ ряд специфических черт:
1) автономия по отношению к другим институтам и органам ЕС;
2) комплексность: Суд ЕС соединяет многообразные полномочия и
выступает в роли различных по статусу судебных органов:
конституционного, арбитражного, административного и верховного суда
общей юрисдикции.
Защита прав человека в праве ЕС осуществляется во взаимодействии
двух судебных систем - национальной и европейской. Сам факт применения
права Сообществ и национального права к одним и тем же субъектам
исключает возможность жесткого разграничения этих систем. Тесная
взаимосвязь права ЕС и национальных правопорядков проявляется на
примере директив, так как для успешного достижения целей каждой
директивы необходима национальная имплементационная норма.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), до
конца 1994 г. известная как Совещание по безопасности и сотрудничеству в
Европе (СБСЕ), - это общеевропейская организация, занимающаяся
вопросами безопасности. В ее состав входят 55 государств-участников,
расположенных на географическом пространстве от Ванкувера до
Владивостока. Основание для возникновения ОБСЕ (СБСЕ) было заложено
на межправительственном совещании европейских государств, США и
Канады в первой половине 70-х годов. Совещание завершилось подписанием
1 августа 1975 г. Хельсинкского Заключительного акта, в котором отразилось
стремление 33 европейских государств, США и Канады к сотрудничеству
независимо от политических, экономических и социальных систем на основе
уважения прав и свобод человека. Государства-участники решили
содействовать укреплению мира и взаимопониманию между народами путем
развития контактов между людьми, обмена информацией, сотрудничества и
обменов в области культуры, образования.
ОБСЕ имеет особый статус. С одной стороны, принимаемые в ее
рамках решения, носят преимущественно политический, а не юридический
характер. Однако, с другой стороны, ОБСЕ обладает признаками
международной организации: постоянными органами, постоянной штабквартирой и учреждениями, постоянным штатом, постоянными
финансовыми ресурсами и полевыми отделениями.
ОБСЕ был учрежден Суд по примирению и арбитражу в Женеве.
Однако государства-участники, подписавшие Конвенцию по примирению и
арбитражу, могут выносить на рассмотрение Суда споры с целью их
урегулирования в рамках Арбитражного трибунала или Примирительной
комиссии. В 1999 г. Постоянный совет постановил принять под эгиду ОБСЕ
Пакт о стабильности в Юго-Восточной Европе.
Вместе с тем тот факт, что обязательства ОБСЕ не имеют обязательной
юридической силы, не умаляет их эффективности. Будучи подписанными на
самом высоком политическом уровне, они имеют такое же большое
значение, как и международные договоры в рамках международного права.
Более того, ОБСЕ - это единственная организация по безопасности в
Европе, являющаяся главным инструментом для раннего предупреждения,
предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов и постконфликтного
восстановления в Европе. Все это делает ее уникальной организацией,
занимающей особое положение по сравнению с другими организациями и
учреждениями в Европе.
Задача национального регулирования общепризнанных прав человека
состоит в том, чтобы:
во-первых, максимально полно и последовательно закрепить в законе
основные общепризнанные права;
во-вторых, органически включить права человека во все правовые
институты, обеспечить их взаимосвязь с принципами рыночной экономики,
управления государством, федеративного устройства;
в-третьих, создать механизмы, структуры, процедуры и нормы,
необходимые для осуществления общепризнанных прав человека.
Отличительная особенность Конституции РФ состоит в том, что она,
провозглашая права и свободы гражданина, устанавливает, что их признание
и соблюдение являются обязанностью государства. Определены и
необходимые для защиты этих прав основные механизмы. К числу
институтов, на которые возложена ответственность за их обеспечение и
защиту, относятся все ветви государственной власти. Они составляют основу
внутригосударственных механизмов защиты прав человека и определяют
методы, процедуры и средства, которые действуют в единой системе защиты
прав человека и обеспечивают реализацию общепризнанных прав и свобод
человека. К ним Конституция РФ относит:
1) защиту прав человека Президентом как гарантом конституционных
прав и свобод человека и гражданина;
2) защиту прав человека органами законодательной и исполнительной
власти;
3) защиту прав человека органами правосудия;
4) защиту прав человека органами местного самоуправления, а также
административно-правовую защиту;
5) защиту прав человека национальными институтами (омбудсмен и
Комиссия по правам человека).
Вопрос №4.
Гарантом равенства прав и свобод человека и гражданина независимо
от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и
должностного положения, места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других
обстоятельств является государство6. Конституция России устанавливает, что
«каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность»7. И эту
неприкосновенность обеспечивают государственные органы власти и
управления, и в частности - правоохранительные органы, в том числе органы
внутренних дел.
Во-первых, органы внутренних дел, будучи правоохранительными
органами по своей природе, в первую очередь призваны решать именно
задачи защиты прав и свобод человека и гражданина. На них возлагается
обязанность по предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию
преступлений и правонарушений, так или иначе посягающих на жизнь,
здоровье, собственность личности и иные блага, лежащие в основе прав и
свобод. Каждодневная охрана общественного порядка органами внутренних
дел создает необходимые условия для нормальной жизнедеятельности
6
7
См.: Ст. 19 Основного закона.
См.: Там же. - Ст. 22.
граждан и способствует благоприятной и безопасной реализации ими права
на труд, отдых, права на свободу передвижения, на митинги и шествия, не
говоря уже о предупреждении посягательств на жизнь, здоровье и
собственность граждан.
Во-вторых, на органы внутренних дел возложен целый ряд функций
некриминального характера по обеспечению реализации отдельных прав
личности (например, регистрация граждан по месту жительства, регистрация
автомототранспорта, выдача лицензий и разрешений на приобретение,
хранение и ношение огнестрельного оружия и т.д.).
При этом необходимо сказать, что особое место в деятельности органов
внутренних дел по обеспечению и защите прав и свобод человека и
гражданина отводится не столько активным действиям сотрудников по
соблюдению последних, сколько действиям, направленным на недопущение
этими органами любых нарушений прав и свобод личности. Так,
безоговорочному соблюдению сотрудниками органов внутренних дел
подлежат честь и достоинство человека, запрет пыток и других жестоких или
унижающих человеческое достоинство личности видов обращения или
наказания, право на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной
тайны, свобода совести, право на защиту и презумпция невиновности.
В то же время, специфичным будет соблюдение указанными органами
тех прав и свобод человека, которые, хотя и реализуются посредством
невмешательства в их реализацию (право на личную неприкосновенность,
право на неприкосновенность жилища, тайна переписки и т.д.), не
исключают возможности их законного ограничения. Однако опять-таки такое
ограничение должно быть «только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав
и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства»8.
Таким образом, система правоохранительных органов, к которой
принадлежат ОВД, призвана стоять на страже обеспечения общественного
порядка и безопасности. И, наоборот, несоблюдение и нарушение прав и
свобод личности ОВД может препятствовать утверждению указанных
демократических ценностей. Органы внутренних дел и их подразделения,
проявляющие неуважение к фундаментальным правам человека, имеют
потенциальную возможность создавать атмосферу «психологического
террора», которая, в частности, не позволит выявить волю избирателей в
ходе проведения выборов или иных форм проявлений участия граждан в
управлении делами государства.
Очень важно понимать, что для сотрудника правоохранительных
структур недостаточно знать, что его действия должны быть законными и
лишенными произвола. Этические нормы поведения отдельного сотрудника
службы правопорядка (его личные убеждения в том, что хорошо, а что плохо,
что правильно, а что неправильно) должны увязываться с требованиями
8
См.: Конституция Российской Федерации. - Ст. 55.
закона, чтобы предпринимаемое им действие было правильным. Важными
средствами, позволяющими добиться этого, являются направляющее
руководство и контроль за деятельностью сотрудников.
На сегодняшний момент существует ряд международных документов
ООН, Совета Европы, а также МВД России, которые затрагивают вопросы
этического и правового регулирования деятельности ОВД. Рассмотрим
некоторые из них:
Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка
Вопрос профессиональной этики сотрудников правоохранительных
органов получил отражение в ряде международных документов по
соблюдению прав человека и по уголовному судопроизводству, особенно в
Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка,
принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 года. В резолюции
Генеральной Ассамблеи 34/169, принявшей этот Кодекс, констатируется, что
природа функций правоохранительных органов по защите общественного
порядка и способ, каким эти функции осуществляются, непосредственно
сказывается на качестве жизни как отдельных граждан, так и общества в
целом. Подчеркивая важность задачи, стоящей перед сотрудниками
правоохранительных органов, Генеральная Ассамблея также указала на
потенциальные возможности злоупотребления властью при выполнении
своих обязанностей.
Кодекс состоит из 8 статей. Он не является соглашением, но
принадлежит к категории правовых документов, которые служат
авторитетным руководством для правительств в вопросах соблюдения прав
человека и исполнения уголовного судопроизводства. Важно отметить, что
(как это было подчеркнуто составителями документа) такие стандарты не
будут иметь практическую ценность до тех пор, пока их содержание и
значение не станет неотъемлемой частью убеждения каждого сотрудника
правоохранительной сферы, что может быть достигнуто посредством
образования и обучения, а также контроля.
Статья 1 констатирует, что «должностные лица по поддержанию
правопорядка постоянно выполняют возложенные на них законом
обязанности». В комментарии к статье термин «должностные лица по
поддержанию правопорядка» включает всех назначаемых или избираемых
должностных лиц, связанных с применением права, которые обладают
полицейскими полномочиями, особенно полномочиями на задержание
правонарушителей или содержание их под стражей.
В статье 2 Кодекса содержится требование, чтобы «... при выполнении
своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка
уважали и защищали человеческое достоинство и поддерживали и защищали
права человека по отношению ко всем лицам».
Статья
3
ограничивает
применение
силы
сотрудниками
правоохранительных органов только случаями крайней необходимости и
допускает ее только в той мере, в какой это требуется для выполнения их
обязанностей.
В статье 4 говорится, что сведения конфиденциального характера,
получаемые сотрудниками правоохранительных органов, сохраняются в
тайне, если исполнение обязанностей или требования правосудия не требуют
иного.
Статья 5 вновь касается вопроса о запрещении пыток или других видов
жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения.
В статье 6 указывается на необходимость обеспечения полной охраны
здоровья лиц, лишенных свободы.
Статья 7 запрещает сотрудникам правоохранительных органов
совершать какие-либо акты коррупции, и в то же время возлагает на них
обязанность препятствовать любым таким актам и бороться с ними.
Статья 8 является заключительной, которая еще раз призывает
сотрудников правоохранительных органов уважать закон (и, в частности,
настоящий Кодекс), предотвращать и препятствовать любым нарушениям
закона или Кодекса. В случаях, когда нарушения Кодекса имеют место (или
есть основания полагать, что они будут иметь место), сотрудники
правоохранительных органов должны сообщать о случившемся
вышестоящим инстанциям и, при необходимости, другим соответствующим
инстанциям или органам, обладающим полномочиями по надзору или
правовому контролю.
Декларация Совета Европы о полиции
В настоящее время из всех имеющихся в мире региональных
организаций только Парламентской Ассамблеей Совета Европы разработан
документ, который можно приравнять к Кодексу поведения должностных
лиц по поддержанию правопорядка. Резолюция 690 (1979 года)
Парламентской Ассамблеи, принятая 8 мая 1979 года, сопровождается
приложением, в котором помещена Декларация о полиции.
Декларация о полиции состоит из трех частей. В части А
рассматриваются вопросы этики, в части В - статуса, в части С - война и
другие чрезвычайные ситуации, в частности, оккупация иностранным
государством. В примечании (к документу) указывается, что содержание
частей А и В касается всех граждан и организаций, включая такие
структуры как секретные службы, силы военной полиции, вооруженные
силы или полувоенные
формирования,
которым предоставлены
полицейские функции и которые ответственны за проведение законов в
жизнь, расследование преступлений, поддержание общественного порядка и
обеспечение государственной безопасности.
В части А, Этика, более подробно чем в Кодексе поведения
должностных лиц по поддержанию правопорядка говорится о юридических и
моральных обязательствах сотрудников правоохранительных органов. Здесь
предлагаются более детализированные чем в Кодексе формулировки,
касающиеся задач, обязанностей и личной ответственности сотрудников.
Кроме того, в Декларации о полиции содержится ряд положений, которых
нет в Кодексе. Среди них положения об обязанности не исполнять
незаконные приказы (статья 3); или не исполнять приказы относительно
применения пыток, суммарных казней, бесчеловечного или унижающего
достоинство обращения или наказания (статья 4); о личной ответственности
сотрудников полиции за незаконные действия или упущения (статья 9); о
правилах применения оружия (статья 13); о запрещении каких-либо акций,
направленных против людей в связи с их расовой принадлежностью,
религиозными или политическими убеждениями (статья 8).
Часть В, Статус, посвящена структуре полицейских сил, а также
личным и профессиональным правам и полномочиям сотрудников полиции.
Часть С, Война и другие чрезвычайные ситуации - Оккупация
иностранным государством, основывается на положениях гуманитарного
права, регламентирующих положение, задачи и обязанности сотрудников
полиции в ситуациях вооруженного конфликта. Более подробная
информация по этой теме дается в главе «Обеспечение общественного
порядка».
Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия
должностными лицами по поддержанию правопорядка.
Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия
должностными лицами по поддержанию правопорядка были приняты
Восьмым
Конгрессом
Организации
Объединенных
Наций
по
предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, который
проходил в Гаване, на Кубе, с 27 августа по 7 сентября 1990 года.
Хотя этот документ и не является международным соглашением, его
цель состоит в том, чтобы помочь «государствам-членам в осуществлении их
задачи по обеспечению и содействию выполнению соответствующей роли
должностными лицами по поддержанию правопорядка». Основные
принципы устанавливают, что «правительствам следует принять во
внимание и соблюдать в рамках своего национального законодательства и
практики изложенные ниже Основные принципы, и довести их до сведения
должностных лиц по поддержанию правопорядка, а также других лиц,
таких как судьи, работники прокуратуры, юристы, работники
исполнительной власти и законодательной власти и населения в целом.»
Европейский кодекс полицейской этики
Принят Комитетом министров СЕ 19 сентября 2001 г. Имеет преамбулу
и 7 разделов. Представленный Кодекс был принят в качестве рекомендации
правительствам государствам-членам СЕ в целях «обеспечения постепенного
введения их в практику и возможно более широкого их распространения».
Комитет министров исходит из того, что:
- во-первых, система уголовной юстиции играет определяющую роль в
защите верховенства права, но при этом эффективность ее деятельности
напрямую зависит от объема оказываемой населением полиции поддержки;
- в свою очередь, доверие населения к полиции тесно связано с
позицией и поведением полиции к этому населению.
Отсюда, основными целями полиции в демократическом обществе
называются:
- обеспечение общественного спокойствия, соблюдения закона и
порядка в обществе;
- защита и соблюдение основных прав и свобод человека в том виде, в
котором они закреплены, в частности, в Европейской конвенции о правах
человека;
- предупреждение преступности и борьба с ней;
- выявление преступности;
- оказание помощи и услуг населению.
При этом под термином «полиция» понимаются традиционные
подразделения и службы государственной полиции или иные разрешенные
и/или контролируемые публичными властями органы, главной целью
которых является обеспечение поддержания закона и порядка в гражданском
обществе и которым государство разрешает для достижения этой цели
использовать силу и/или специальные полномочия.
Развивая указанные положения, Кодексом определяются также
определяются правовые основы деятельности полиции, организация
полицейских структур, руководящие принципы деятельности полиции, место
полиции в системе уголовной юстиции, формы контроля и ответственности
полиции, сотрудничество в международном масштабе.
Кроме того, огромное значение имеет взаимодействие органов
правопорядка с другими национальными институтами, в круг деятельности
которых входит защита прав и свобод личности и, в частности:
- институтом омбудсмана;
- Общественной палатой России;
- общественными советами при ОВД.
Весьма важным государственным институтом в механизме
обеспечения прав личности стала должность омбудсмена. Данный термин
происходит от слова «umbud» (в средневековом шведском языке это означало
силу или авторитет).
В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как
достойное доверия независимое лицо, профессионально осуществляющее на
основании закона контроль за соблюдением прав и законных интересов
граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц,
но без права изменения принятых ими решений.
Принятое в международном праве определение омбудсмена: это
служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и
возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого
ранга, ответственная перед законодательной властью.
В России толковый юридический словарь определяет омбудсмена как
уполномоченное парламентом на охрану пав граждан лицо путем
осуществления опосредованного парламентского контроля за всеми
должностными лицами, без права изменения принятых ими решений.9
9
Гойман В.И., Иванец Г.И. Толковый юридический словарь. – М., 1996. – С.76.
Его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях
между государством и человеком. Институт омбудсмена справедливо
считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в
деятельности исполнительной власти, формой внесудебного контроля.
Значение этого института состоит в том, что омбудсмен является не
альтернативным, а дополнительным средством защиты граждан от
нарушений со стороны государственных органов, от произвола органов
государственного управления и злоупотреблений властью со стороны
чиновников.
С точки зрения гражданина омбудсмен представляет собой
должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворения
административным решением, процессом его принятия, а также действиями
работников государственного аппарата. Задача омбудсмена – охрана прав
граждан, что определяет его позицию, как части элемента системы
правопорядка в широком смысле. Важнейшая черта института омбудсмена –
его независимость. В большинстве стран он избирается парламентом и
отчитывается только перед ним. По существующему правилу омбудсмен
несменяем в течение всей легислатуры парламента, которым назначается.
К сфере деятельности омбудсмена относятся отношения между
гражданином и органом государства, общественной организацией,
учреждением. В большинстве стран в задачу омбудсмена входит контроль
лишь за деятельностью правительственных инстанций, служащих и лиц,
работающих
по
заданию
правительства
и
осуществляющих
административные функции, то есть контроль в сфере взаимоотношений
«гражданин – исполнительная власть». Этот контроль является внешним и
своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена,
по требованию или по жалобам граждан. Его сфера достаточно разнообразна.
В большинстве случаев омбудсмен оценивает ситуацию не только с
точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и
может рассматривать проблему комплексно посредством анализа
деятельности государственных органов, вынося решения о человечности,
справедливости и целесообразности их действий. Это очень важно для
государств, в которых контроль за соответствием закону действий
администрации осуществляется в рамках системы административных судов.
Результатом контрольных мероприятий омбудсмена является реализация
прав граждан и исправление нарушений в функционировании
государственной администрации. Деятельность омбудсмена более
демократична по сравнению с другими органами, осуществляющими защиту
прав граждан, и подкреплена принципом бесплатного производства.
Несмотря на то, что омбудсмены выполняют во всем мире, как
правило, общие задачи, в каждом отдельном государстве правовой статус
омбудсмена имеет свои особенности.
Реализуя свои полномочия по рассмотрению жалоб, омбудсмен
тщательно оценивает, идет ли речь о нарушении права одного гражданина
или нарушение носит массовый характер. Работа по рассмотрению жалобы
начинается с момента ее принятия, когда омбудсмен приступает к
выяснению обстоятельств дела. Это объясняется тем, что больше половины
жалоб нуждаются в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта
не формализована.
Приняв жалобу к своему рассмотрению, омбудсмен реализует свои
полномочия по разрешению спорных вопросов, которые в ней содержатся.
Для этого он имеет право знакомится с различными документами
министерств и других ведомств, изучать эти документы, требовать
предоставления необходимых материалов и информации от официальных
лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от
должностных лиц, государственных служащих и граждан. Омбудсмен имеет
право прямого контакта с жалобщиком и другими лицами, которые могут
помочь в рассмотрении жалобы. Все органы и организации, к которым
обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему
содействие во всех определенных законом формах.
Характерной
особенностью
деятельности
омбудсмена
как
независимого посредника между гражданами и государственными органами
является то, что он НЕ имеет права непосредственно корректировать
решения органов или должностных лиц. Омбудсмен одерживает победу
тогда, когда он в состоянии убедить администрацию своими доводами,
оказать на нее морально-правовое воздействие. Однако, несмотря на
отсутствие у омбудсмена «юридического господства», он наделен
разнообразными формами реагирования в случае обнаружения нарушений
законности, прав граждан, вплоть до возбуждения гражданского
судопроизводства и уголовного преследования (Швеция, Финляндия).
Одной из форм реагирования омбудсмена на обнаруженное им
нарушение прав и свобод гражданина является представление. Этот
документ он адресует органу или должностному лицу, которое своими
действиями (бездействием), решениями ущемляет права личности.
Анализ практики показывает, что во многих случаях омбудсмен
добивается восстановления законных прав. Опасаясь ненужной огласки,
правительственные департаменты с полной ответственностью относятся к
требованиям омбудсмена и в большинстве случаев удовлетворяют их. Но
бывают случаи, когда омбудсмен не добивается успеха и получает отказ. В
такой ситуации он может внести соответствующий доклад об этом в каждую
палату парламента. В дальнейшем парламент, используя свои традиционные
методы, оказывает давление на официальных лиц правительственных
департаментов,
добиваясь
удовлетворения
обоснованной
жалобы
гражданина.
Анализ объема контрольных полномочий омбудсменов в отношении
различных органов и лиц позволяет разделить их на основе этого критерия на
несколько групп. К первой группе относятся омбудсмены, осуществляющие
свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к
различным ветвям власти. Во вторую группу входят омбудсмены,
полномочия которых распространяются лишь на органы исполнительной
власти. К третьей группе принадлежат омбудсмены, чья сфера контроля не
только охватывает государственные органы, но и распространяется на
негосударственные структуры. Кроме того, в каждой из этих групп имеется
ряд исключений из сферы их компетенции10.
Первой предпосылкой создания института омбудсмена в России было
принятие 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларации прав
человека и гражданских свобод, предусматривавшей учреждение поста
Парламентского уполномоченного по права человека. Планировалось, что
Парламентский уполномоченный по правам человека, назначаемый
Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет и подотчетный ему, будет
обладать неприкосновенностью, как и народный депутат РСФСР; он будет
осуществлять контроль за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина;
порядок
осуществления
его
деятельности
будет
11
регламентирован законом .
В декабре 1993 г. должность Уполномоченного по правам человека
закрепляется
Конституцией
Российской
Федерации.
Внесение
соответствующей статьи в Основной закон РФ означало признание на
высшем государственном уровне приоритета прав человека и гражданина в
стране. Назначение Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации отнесено к компетенции Государственной Думы12.
Однако, работа над Федеральным конституционным законом «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в
Государственной Думе шла очень медленно. Тогда 4 августа 1994 года был
издан Указ Президента Российской Федерации №1587 «О мерах по
обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам
человека»13, который установил, что до принятия соответствующего
федерального конституционного закона реализация конституционных
функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем
осуществления им полномочий, предоставленных Председателю Комиссии
по правам человека при Президенте Российской Федерации.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации» был принят и вступил в силу лишь 4
марта 1997 г.14 Он определил статус Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации, его компетенцию, порядок назначения и
Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по
правам человека) в России и за рубежом. - М., 2002. С.58.
11
Рос. газ. 1991 г. 25 декабря.
12
Конституция Российской Федерации. Ст.103: «К ведению Государственной Думы
относится: … д) назначение на должность и освобождение от должности
Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным
конституционным законом».
13
СЗ РФ. 1994. №15. Ст.1713.
14
ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» от 27 фев. 1997 г. №1-ФКЗ. Ст.1
(в ред. ФКЗ от 16 окт. 2006 г. №4-ФКЗ, от 10 июня 2008 г. №3-ФКЗ) // СЗ РФ. 1997. №9.
Ст.1011; 2006. №43. Ст.4411; 2008. №24. Ст.2788.
10
освобождения от должности. Данные события ознаменовали официальное
учреждение в России (впервые в отечественной истории) государственной
должности Уполномоченного по правам человека в РФ и соответствующего
федерального государственного органа.
Должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждена в
целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан,
их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного
самоуправления и должностными лицами. По своей сущности
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не
принадлежит ни к судебной, ни к исполнительной, ни к законодательной
власти, но в тоже время «соединяет в себе силу законодательной, энергичность
исполнительной и мудрость судебной власти»15. Смысл должности
Уполномоченного по правам человека – защищать гражданина от произвола
самого государства, быть арбитром между властью и обществом.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступает в
роли непосредственного представителя государства в общении с населением,
способствуя, таким образом, общему повышению авторитета государственной
власти.
Уполномоченный по правам человека в РФ призван осуществлять на
территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина, гарантированных Конституцией РФ, законами РФ и другими
нормативными актами, а также международными пактами, соглашениями,
ратифицированными или утвержденными Российской Федерацией. Он
должен собственными средствами способствовать восстановлению
нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах
человека и гражданина, а также приведению этого законодательства в
соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного
права, развитию международного сотрудничества в области прав человека,
правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и
методов их защиты.
Уполномоченный по правам человека в РФ при осуществлении своих
полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным
органам и должностным лицам, которые могли бы повлиять на принимаемые
им решения. Данная норма подчеркивает особый государственный статус
должности Уполномоченного по правам человека. Ни Президент РФ, ни
Правительство РФ не правомочны поставить под сомнение легитимность
пребывания на посту государственного правозащитника. Автономная и
самостоятельная деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ по
осуществлению независимой государственной защиты прав человека
означает отсутствие его подчиненности каким-либо государственным
органам или должностным лицам, которые могли бы влиять на принимаемые
им решения или вмешиваться в реализацию им своих полномочий.
Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт, - М., 1996.
С.4.
15
Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам и
российскому Уполномоченному по правам человека в РФ, является
ежегодный доклад парламенту. Кроме представления доклада Совету
Федерации и Государственной Думе Уполномоченный обязан направить его
и в другие высшие органы государства: Президенту РФ, Правительству РФ,
Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему
Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ.
В случае необходимости, для привлечения особого внимания к
отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской
Федерации, Уполномоченный по правам человека в РФ имеет право
направить специальный доклад в Государственную Думу.
С 1 сентября 2009 года «в целях обеспечения эффективной защиты
прав и интересов ребенка в Российской Федерации»16 появилась должность
Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка.
Создание Общественной палаты Российской Федерации следует
рассматривать как реализацию конституционного права граждан России на
участие в управлении делами государства (непосредственно и опосредованно
через своих представителей).
В современной теории права Общественную палату рассматривают как
общественный институт, призванный обеспечить взаимодействие граждан
Российской Федерации с федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления. Такое взаимодействие необходимо в
целях учета потребностей и интересов, защиты прав и свобод граждан
Российской Федерации и прав общественных объединений при
формировании и реализации государственной политики, а также для
осуществления общественного контроля над деятельностью властных
структур.
Потребности, ставшие официальной причиной к созданию
Общественной палаты, сводятся к необходимости обеспечить реальность
взаимодействия граждан с властью, которое должно строиться, во-первых, на
умении власти слушать и слышать свой народ, во-вторых, с осознанием
самим народом собственных потребностей и желание донести их до власти.
При этом контроль над деятельностью органов власти осуществляется
народом через своих представителей в Общественной палате РФ.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об Общественной палате
Российской Федерации» ее
основная цель состоит в согласовании
общественно значимых интересов граждан Российской Федерации,
общественных объединений, органов государственной власти и органов
местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов
экономического и социального развития, обеспечения национальной
безопасности, защиты гражданских прав и свобод, конституционного строя
См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при
Президенте Российской Федерации по правам ребенка».
16
Российской Федерации и демократических принципов развития
гражданского общества в Российской Федерации.
Одной из приоритетных задач стоящих перед Общественной палатой
является привлечение граждан и общественных объединений к реализации
государственной политики. Данную задачу можно реализовать через
организацию опросов граждан, путем инициирования обращений
Общественной палаты и отдельных граждан в органы государственной
власти и местного самоуправления, публичных слушаний, проведения
конференции и иных не запрещенных законом мероприятий.
Общественная палата РФ априори должна способствовать выдвижению
и поддержке гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и
направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных
интересов граждан и общественных объединений.
Еще одним приоритетным направлением в деятельности Общественной
палаты является осуществление международного сотрудничества в
соответствии с целями и задачами, определенными настоящей статьей, и
участия в работе международных организаций, а также в работе
международных конференций, совещаний и других мероприятиях.
Представляется, что цель этой задачи способствовать применению
положительного опыта согласования общественно значимых интересов
общества и государства, накопленного ведущими зарубежными
демократическими государствами и реализации его в отечественного
законотворческой и правоприменительной практике.
В рамках обозначенных законодательством полномочий Общественная
палата проводить слушания по общественно важным проблемам. Частью 2
ст. 21 Федерального закона «Об Общественной палате» установлено, что в
рамках поддержки гражданских инициатив, т.е. инициатив граждан
Российской Федерации и общественных объединений, Общественная палата
организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным
вопросам общественной жизни.
В этой связи закрепление правового статуса Общественной палаты
Российской Федерации на уровне Федерального закона означает важный шаг
в развитии общественных институтов, способных оказывать влияние на
властные решения, в том числе, если речь об уровне принятия властных
решений в виде принятия законов и иных нормативных правовых актов.
Демократия, провозглашенная как основа российской государственности
подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном
управлении. В связи с этим, общественный контроль за деятельностью
органов государственной власти представляет собой целенаправленную
деятельность Общественной палаты Российской Федерации, в ходе которой
выявляются допущенные подконтрольными субъектами отклонения от
нормативно заданных параметров, определяются причины и условия,
приведшие и способствовавшие подобному положению, вырабатываются пути
преодоления и исключения их в будущем.
В числе документов, регламентирующих деятельность общественных
советов при ОВД, назовем:
1) Указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. N 668 «Об общественных
советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его
территориальных органах» и Указ Президента РФ от 28 июля 2011 г. №1027
«Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве
внутренних дел Российской Федерации»;
2) Приказы МВД России:
 Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации № 939 от 15
августа 2011 года «О мерах по реализации Указа Президента Российской
Федерации»;
 Приказ МВД России от 7 октября 2011 г. N 1054 «Об утверждении
образца удостоверения Члена Общественного совета при территориальном
органе МВД России» (в ред. приказа МВД России от 12.10.2013 N 840);
 Приказ МВД России от 23 мая 2012 г. № 534 «О Порядке заслушивания
общественными советами при Министерстве внутренних дел Российской
Федерации и его территориальных органах информации должностных лиц
органов внутренних дел Российской Федерации о деятельности органов
внутренних дел по пресечению преступлений, охране общественного
порядка, обеспечению общественной безопасности и профилактике
правонарушений»;
 Приказ МВД России от 31 августа 2011 г. № 988 «Об утверждении
порядка присутствия членов Общественных советов при МВД России и его
территориальных органах при проведении должностными лицами органов
внутренних дел личного приема граждан»;
 Приказ МВД России от 2 августа 2012 г. N 754 «О порядке посещения
без специального разрешения членами общественных советов при
Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных
органах помещений, занимаемых органами внутренних дел, а также мест
принудительного содержания подозреваемых и подозреваемых и
обвиняемых в совершении преступления, задержанных лиц, лиц,
подвергнутых административному аресту»;
 Приказ МВД России от 14 ноября 2013 г. № 902 «О внесении
изменений в состав Общественного совета при Министерстве внутренних дел
Российской Федерации, утвержденный приказом МВД России от 05.11.2013
г. № 888»;
 Приказ МВД России от 05. 11. 2013 г. № 888 «Об утверждении состава
Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской
Федерации»;
3) Регламент Общественного совета при МВД России и Кодекс этики
членов общественных советов при Министерстве внутренних дел Российской
Федерации и его территориальных органах.
Майор полиции
(А.В. Артемченко)
ВОРОНЕЖСКИЙ ИНСТИТУТ МВД РОССИИ
Кафедра теории и истории государства и права
Автор: Артемченко Анна Васильевна, майор полиции,
преподаватель кафедры теории и истории государства и права
КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ
по теме 5.2
«Гарантии обеспечения прав человека и гражданина в деятельности
органов внутренних дел»
(профессионально-специализированного цикла)
Обсужден и одобрен
на заседании методической секции кафедры
Протокол №1
от «02» сентября 2014 г.
Воронеж 2014
Время проведения: 2 часа
Учебные вопросы:
1. Понятие и содержание законности в деятельности ОВД.
2. Формы и методы деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод
личности.
3. Контроль и надзор за законностью в деятельности ОВД.
4. Гарантии обеспечения прав и свобод граждан в деятельности ОВД.
Презумпция невиновности как условие соблюдения прав человека в
деятельности ОВД.
5. Особенности обеспечения прав и свобод отдельных категорий
населения на территории Российской Федерации, в том числе в особых
(экстремальных) условиях и чрезвычайных ситуациях.
Вопрос №1.
Законность является в современном обществе основой нормальной
жизнедеятельности индивидов и стабильности функционирования всех
звеньев государственной власти. Законность – это требование
строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения всех
юридических норм, всех правовых предписаний всеми субъектами права.
Главное, что составляет содержание законности в деятельности ОВД,
это строгое неуклонное соблюдение и исполнение норм права
участниками общественных отношений, складывающихся в ходе
деятельности органов правопорядка.
Законность рассматривается в юриспруденции в нескольких
значениях: 1) как принцип организации и деятельности, 2) как метод
руководства обществом, 3) режим общественной жизни.
Как принцип организации государственно-правовой жизни
законность провозглашается и законодательно закрепляется в качестве
одного из основополагающих начал существования общества.
Во втором аспекте законность можно представлять в специальном
значении — в качестве метода государственного руководства
обществом, состоящего в организации общественных отношений путем
издания и обеспечения к исполнению юридических предписаний, а также
юридического средства организации поведения населения в целом.
В третьем аспекте законность проявляется как особый режим
общественной жизни. В этом смысле законность призвана отразить
реальное господство права в общественной жизни, господство его в
отношениях между личностью и властью. Закон, и только он,
устанавливает степень зависимости личности от власти и пределы
притязаний власти по отношению к личности.
Третье понимание законности является наиболее широким,
общественно-политическим, когда она связывается с демократией. Это
требования не только строжайшего, неукоснительного соблюдения и
исполнения норм позитивного права, но и: а) верховенства законов по
отношению ко всем иным правовым актам; б) равенства всех перед
законом; в) обеспечения для всех субъектов полного и реального
осуществления субъективных прав; г) наличие независимого и
эффективного правосудия; эффективной работы всех правоохранительных
органов. В широком смысле законность представляет собой элемент
демократии как политического режима.
Таким образом, законность означает такой режим
общественной жизни, который характеризуется верховенством в ней
права, его реального выражения в законодательстве государства,
наличием специальных механизмов, гарантирующих безопасность и
защиту личности от произвола, беспрепятственное осуществление
гражданских прав и свобод.
Вопрос № 2.
В самом общем виде, система ОВД представляет собой созданную на
законном основании структуру, в функции которой входит обеспечение
законности и общественного правопорядка, а также оказание помощи в
чрезвычайных ситуациях. Права и полномочия, которые необходимы для
эффективного выполнения поставленных перед правоохранительными
органами задач, также определяются национальным законодательством.
Однако эта юридическая база сама по себе не является достаточной
гарантией того, что в своей практической деятельности правоохранительные
органы будут следовать законным, а не произвольным методам. Эта база
только создает соответствующие правовые рамки и основу для
правоохранительной деятельности.
Эффективное
и
точное
выполнение
поставленных
перед
правоохранительными службами задач зависит от качества подготовки и
исполнительных способностей каждого сотрудника ОВД. Отсюда, охрана
правопорядка - это не применение стандартных решений по стандартным
проблемам, возникающим через определенные промежутки времени. Это
скорее искусство понимания буквы и духа закона, а также всех особых
обстоятельств каждой конкретной проблемы. Сотрудники ОВД должны
уметь различать бесчисленные оттенки серого цвета, а не только черное и
белое, правильное или неправильное. При этом они должны строго
соблюдать положения закона, а также правильно и разумно пользоваться
правами
и
полномочиями,
предоставленными
им
законом.
Правоохранительная деятельность не может быть основана на незаконной,
дискриминационной или произвольной практике со стороны ОВД. Она будет
оказывать деструктивное воздействие на общественное доверие и поддержку,
а также может подорвать авторитет самой правоохранительной структуры.
Задачи, стоящие перед органами внутренних дел, по обеспечению
прав и свобод граждан, в конечном итоге, определяют их функции, под
которыми понимаются определенные направления деятельности17. Каждая
функция
характеризуется
обособленностью
и
однородностью,
обусловленными объективными факторами и потребностями практики. При
этом содержание каждой функции диктуется спецификой объекта
осуществляемой деятельности. Вместе с тем количество и характер функций
зависят и от субъективных факторов, т. е. от целей и задач, которые ставятся
перед органами внутренних дел государством. Наряду с этим содержание
(структура) многих функций при любых условиях остается постоянной. В
связи с этим функции деятельности органов внутренних дел
подразделяются на: общие, специальные (основные) и обеспечивающие.
К общим функциям деятельности органов внутренних дел относятся:
1) прогнозирование и планирование. Прогнозирование — научное
предвидение изменений в развитии каких-либо процессов на основе
полученных данных и их анализа, а также достижений науки.
Прогнозирование в деятельности органов внутренних дел состоит в
определении направлений и целей развития тех или иных процессов,
происходящих в сфере общественного порядка, общественной безопасности,
прав и свобод граждан и иных сферах, являющихся объектом деятельности
органов внутренних дел, а также в выработке программы, с помощью
которой должна быть достигнута цель.
2) Функция организации заключается в формировании управляющей и
управляемой систем деятельности органов внутренних дел, в обеспечении
упорядоченности этих систем посредством создания соответствующей
структуры и регулирования происходящих в ней процессов. Организация
означает образование, реорганизацию, упразднение служб, органов,
подразделений, групп и других субъектов, осуществляющих деятельность
органов внутренних дел, определение их обязанностей и прав, порядка
взаимоотношений, подбор и расстановку кадров и др.
3) В тесной связи с организацией находится функция регулирования,
которая призвана сохранять необходимую для эффективного осуществления
субъектами деятельности органов внутренних дел их упорядоченность. Через
регулирование
осуществляются
непосредственное
руководство
и
направление деятельности служб, подразделений, поведение работников
Бутылин В. И. Милиция в государственно-правовом механизме охраны
конституционных прав и свобод граждан. — М., 2001. С. 117.
17
органов внутренних дел, осуществляющих административную, уголовнопроцессуальную и оперативно-розыскную деятельность по охране и защите
прав и свобод граждан. Без регулирования немыслимо целенаправленное
осуществление этой деятельности в соответствии с заданной программой.
4) Функция учета заключается в обеспечении сбора, передачи,
хранения и переработки данных, т. е. в количественном измерении,
регистрации и группировке сведений о функционировании субъектов
деятельности, о выполнении возложенных на них задач, о наличии и расходе
ресурсов, о состоянии технических средств, а также о состоянии объекта, на
который воздействует деятельность.
5) Учет составляет важную предпосылку контроля, суть которого как
обшей функции деятельности органов внутренних дел состоит в
установлении соответствия или несоответствия реального состояния объекта
деятельности заданной программе. Контроль позволяет обнаружить,
насколько сделанное в сфере обеспечения прав и свобод граждан
соответствует выдвинутым целям и задачам.
Специальные (основные) функции деятельности органов внутренних
дел
соответствуют
основным
направлениям
их
работы,
т.е.
административной, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной.
Обеспечивающие функции включают: кадровое, финансовое,
материально-техническое и иное обеспечение деятельности органов
внутренних дел.
Наконец, деятельность ОВД (милиции), обладающих властными
полномочиями, осуществляется в рамках тех правовых форм, которые
определены для них законом. Таковыми являются организационная и
юридическая формы, тесно связанные и взаимодействующие друг с другом,
несмотря на различное их содержание. Более того, каждая из них содержит в
себе элементы другой, причем иногда в такой пропорции, что различить их
довольно затруднительно.
По своему содержанию, характеру и свойствам юридическая форма
охватывает нормотворческую и правоприменительную деятельность.
Нормотворческая деятельность ОВД носит подзаконный характер,
поскольку направлена на создание ведомственных нормативных актов. Их
цель - регулирование различных сторон функционирования ОВД. Однако в
какой бы области не регулировалась их деятельность, она неизменно
преследует главную цель - защиту прав и свобод граждан.
В одном случае это, например, документы, регламентирующие борьбу
с преступностью и правонарушениями. В другом - определяется механизм
мероприятий по их профилактике.
Большое число нормативных актов принимается по проблемам
упрочения законности, соблюдения прав и свобод личности и др.
Целый ряд принимаемых документов дополняют и конкретизируют
законы государства и другие подзаконные акты. Они должны:
а) не противоречить Конституции и законам РФ;
б) соответствовать положению о том, что права и свободы могут быть
ограничены исключительно законом и только в той мере, в какой это
необходимо для защиты конституционного строя, законных прав и интересов
граждан.
Особо следует отметить, что МВД РФ обладает правом
законотворческой инициативы. Она заключается в подготовке и
представлении в Государственную Думу, Правительство и Президенту
Российской Федерации проектов нормативных актов по вопросам
предупреждения и борьбы с преступностью, охраны общественного порядка
и общественной безопасности и другим видам деятельности ОВД.
Второй формой деятельности ОВД дел, как отмечалось ранее, является
правоприменение. Эту форму следует рассматривать в качестве одного из
наиболее действенных элементов механизма реализации правовых норм и
принятия государственно-властных решений по индивидуально-конкретным
делам.
Более того, осуществление многих, провозглашенных Конституцией и
другими нормативными актами прав и свобод, может быть достигнуто лишь
посредством применения соответствующей правовой нормы.
Вместе с тем, правоприменение является формой управленческой
деятельности, поскольку выражается в непосредственном воздействии
властных полномочий на участников общественных отношений. Это
воздействие выступает в виде правовых актов, предписания которых
обязательны для исполнения органами или лицами, которым они адресованы.
Причем такие предписания обеспечиваются возможностью применения мер
государственного принуждения.
Главными требованиями к применению норм права являются
законность, обоснованность, целесообразность и справедливость.
В свою очередь, по своему содержанию правоприменительная
деятельность подразделяется на регулятивную и правоохранительную.
Необходимость в применении закона в форме регулятивной
деятельности возникает в случаях, когда реализация правовых норм,
устанавливающих субъективные права и юридические обязанности граждан,
невозможна без вынесения компетентными органами соответствующих
властных решений.
В основном эта форма работы охватывает организационные аспекты
деятельности ОВД, но, по существу, является обеспечивающей при
разрешении разнообразных управленческо-распорядительных проблем,
направленных
на выполнение
задач
внутриорганизационного
и
внешнеорганизационного плана.
К внутриорганизационным функциям можно отнести:
1. Обеспечение нормального функционирования всей системы ОВД.
Это достигается путем реализации функций хозяйственного, социального,
культурного, материального, финансового снабжения, технического
обеспечения, экипировки сотрудников.
2. Расстановку сил и средств при проведении правоохранительных
мероприятий и рейдов.
Внешнеорганизационная деятельность включает в себя:
1. Охрану прав и свобод личности путем создания условий для их
безопасной реализации (охрана общественного порядка в местах массового
скопления
населения,
обеспечение
общественной
безопасности,
освобождение заложников).
2. Оказание помощи гражданам при затруднительных или
чрезвычайных обстоятельствах (аккумуляция и выдача сведении о лицах
оказавшихся жертвой несчастного случая, поиск пропавших без вести).
Обеспечение реализации ряда конституционных и отраслевых прав граждан,
которые возможны лишь при условии их подтверждения государственновластным актом (право на выбор места жительства, право личной
собственности на транспортное средство). Чтобы эти правовые возможности
обрели реальность необходимо вынесение соответствующих решений
(например, паспортно-визовой службой, Государственной инспекцией
безопасности дорожного движения).
Вопрос № 3.
Среди способов обеспечения законности в деятельности ОВД
важное место занимает контроль. Обобщенно контроль – это система
наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью
устранения отклонений от заданных параметров.
Сущность контроля за деятельностью ОВД заключается в том, что
уполномоченные на то государственные органы (законодательные,
исполнительные, судебные, иные органы) и общественные организации,
используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не
допущены ли в деятельности подконтрольных ОВД и их должностных лиц
какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то
своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом
права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по
предотвращению нарушений законности и дисциплины.
При осуществлении контрольных функций органы государственной
власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативнорозыскную деятельность и производство по делам об административных
правонарушениях.
Выделяют следующие виды общего контроля за деятельностью ОВД:
1) президентский контроль;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти;
3) контроль органов исполнительной власти;
4) контроль органов государственной власти субъектов РФ
5) контроль органов судебной власти;
1. Контрольные полномочия Президента РФ в сфере деятельности
ОВД обусловлены его конституционным статусом высшего должностного
лица государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и
гражданина. Президент РФ осуществляет общее руководство органами
обеспечения безопасности (ст. 11 Закона РФ «О безопасности»). В силу таких
обстоятельств контроль главы государства за деятельностью ОВД носит
преимущественно стратегический характер и направлен на обеспечение
выполнения ими функций государственного органа обеспечения
безопасности личности, общества и государства. В ходе президентского
контроля оцениваются:
 полнота и эффективность выполнения возложенных на ОВД задач
по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности,
интересов общества и государства от противоправных посягательств;
 состояние взаимодействия ОВД с населением, общественностью;
 степень реализации ОВД мер, предусмотренных федеральными
целевыми программами обеспечения безопасности;
 состояние работы по исполнению федеральных законов, Указов
Президента РФ, касающихся вопросов охраны правопорядка, усиления
борьбы с преступностью, обеспечения общественной безопасности;
 готовность ОВД успешно противостоять реальным угрозам
внутренней безопасности, степень соответствия основных параметров ее
организации и
функционирования складывающейся оперативной
обстановке, прогнозам ее развития.
Президентский контроль в сфере деятельности ОВД осуществляется
в двух основных формах: а) непосредственный контроль Президента РФ; б)
контроль за ОВД через соответствующие президентские структуры.
2. Контроль органов законодательной власти за деятельностью
ОВД происходит главным образом в рамках контроля за исполнением
федерального бюджета, отдельные статьи которого предусматривают
выделение финансовых средств милиции, в частности, на оперативнорозыскную деятельность. Проверке подлежит законность, обоснованность и
рациональность расходования бюджетных средств, работа по их экономии.
Рассматриваемые функции выполняет Счетная палата РФ18.
3. Контроль органов исполнительной власти бывает общим и
специальным, внутриведомственным.
Контрольные полномочия Правительства РФ предопределяется
двумя обстоятельствами: 1) конституционным статусом Правительства как
органа, осуществляющего исполнительную власть в РФ и 2) вхождением
ОВД в систему органов исполнительной власти. В силу этого контроль
Правительства РФ за ОВД носит по сравнению с охарактеризованными
выше видами контроля, более универсальный и непосредственный
характер.
Основными направлениями правительственного контроля за
деятельностью ОВД выступают:
 контроль за исполнением и соблюдением ОВД законодательства,
регулирующего их деятельность;
 контроль за ходом реализации федеральных программ борьбы с
преступностью, постановлений и распоряжений Правительства, относящихся
к деятельности ОВД;
О Счетной палате РФ. Федеральный закон Российской Федерации от 11 января
1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 3. - Ст.
167.
18
 контроль за обоснованностью расходования ОВД бюджетных
средств и выполнением бюджетных обязательств;
 контроль
за
состоянием
управления
и
распоряжения
находящимися в ведении ОВД объектами федеральной собственности;
 контроль за соблюдением в ОВД государственной политики в
области здравоохранения, образования, науки, социального обеспечения;
 контроль за выполнением ОВД международных обязательств РФ.
4. Контроль за деятельностью ОВД, осуществляемый органами
государственной власти субъектов РФ, ограничен как по своим
масштабам, так и по содержанию. Он распространяется преимущественно на
деятельность милиции общественной безопасности и включает в себя три
основных направления: 1) контроль за расходованием средств бюджетов
субъектов РФ, выделяемых на содержание ОВД; 2) контроль за исполнением
нормативных правовых актов субъектов РФ, относящихся к компетенции
ОВД; 3) контроль за выполнением ОВД обязанностей по защите прав и
свобод человека и гражданина, охране общественного порядка.
5. Контроль органов судебной власти. Согласно ст. 46 Конституции
РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и
действия (или бездействие) органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц могут быть обжалованы в суд. Важная роль в обеспечении законности,
защите прав и свобод человека принадлежит судам общей юрисдикции.
Разрешая конкретные дела, связанные с деятельностью ОВД, а также
споры, заявления и жалобы на действия их сотрудников, суды общей
юрисдикции оценивают правомерность таких действий и принимаемых
решений (актов). В случае признания актов и действий (бездействия)
незаконными, суды тем самым восстанавливают законность.
Кроме того, суды принимают меры по устранению причин и условий,
способствующих совершению правонарушений. По фактам нарушения
закона, ущемления прав человека, суд выносит частное определение. Оно
является формой реагирования суда на вскрытые в ходе рассмотрения
судебного дела причины и условия, способствующие совершению
нарушений законности. Предписания, содержащиеся в частном определении
суда, являются обязательными для рассмотрения теми, кому они адресуются.
Надзор за исполнением действующих на ее территории РФ законов
осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
В соответствии с ст. 21 ФЗ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре РФ"
предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ,
исполнение законов федеральными органами исполнительной власти,
представительными (законодательными) и исполнительными органами
государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами контроля, их должностными
лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Анализ законодательства позволяет выделить несколько направлений
надзора прокуратуры за ОВД: 1) надзор за соблюдением в деятельности ОВД
прав и свобод человека и гражданина; 2) надзор за законностью приема,
учета, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений о
правонарушениях; 3) надзор за законностью уголовно-процессуальной
деятельности ОВД; 4) надзор за законностью оперативно-розыскной
деятельности ОВД.
В процессе прокурорского надзора проверяется своевременность и
правильность исполнения сотрудниками милиции требований закона о
приеме, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях и
административных правонарушениях.
В содержание прокурорского надзора за уголовно-процессуальной
деятельностью милиции входит проверка следующих ее аспектов:
полнота
раскрытия
преступлений,
обеспечение
принципа
неотвратимости уголовной ответственности;
обоснованность привлечения к уголовной ответственности или иных
ограничений прав лиц, вовлекаемых в сферу уголовного судопроизводства;
соблюдение порядка и наличие оснований, установленных законом, для
задержания граждан по подозрению в совершении преступлений;
соблюдение сроков расследования, правил проведения следственных
действий, прав участников уголовного судопроизводства и иных граждан;
своевременность передачи в следственные органы дел, по которым
производство
предварительного
следствия
обязательно,
качество
проведенных по ним неотложных следственных действий;
своевременность и качество выполнения поручений следователя,
прокурора, суда;
полнота выявления причин и условий, способствующих совершению
преступлений, принятие мер к их устранению.
Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью
милиции охватывает следующие ее существенные стороны:
законность и обоснованность заведения, ведения и прекращения дел
оперативного учета;
компетентность проведения оперативно-розыскных мероприятий,
соблюдение оснований и условий их проведения;
соблюдение в ходе оперативно-розыскной деятельности прав и свобод
человека и гражданина;
законность и обоснованность решений должностных лиц оперативных
аппаратов милиции;
обеспечение защиты сведений об оперативных аппаратах и
сотрудниках, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,
гражданах, сотрудничающих с ними;
состояние социальной и правовой защиты оперативных работников
милиции, а также граждан, содействующих им.
Вопрос №4
Государственно-правовой механизм обеспечения прав и свобод
личности включает и такой важный компонент, как систему различных
правовых средств, юридических гарантий прав и свобод.
Юридические гарантии, представляют собой закрепленные в
законодательстве средства, которые непосредственно обеспечивают
правомерную реализацию, охрану и защиту прав личности в обществе.
Юридические гарантии со стороны общества и государства нужны как для
того, чтобы права не нарушались, так и для того, что они осуществлялись
возможно полнее.
В системе гарантий прав граждан юридические гарантии занимают
ведущее место, что обусловлено их конкретным характером, правовым
закреплением, наличием санкций за их неисполнение. Юридические
гарантии охватывают все стороны обеспечения прав личности, поэтому
построение системы этих гарантий дает возможность увидеть недостатки,
противоречия, пробелы в правовом регулировании сферы отношений,
связанной с тем социальным благом, которое предоставляет это право.
Юридические гарантии обеспечения основных прав и свобод человека
и гражданина имеет сложную структуру, включающую в себя самые
различные по характеру, содержанию и назначению акты, с помощью
которых регулируются разнообразные общественные отношения. Основу
данных гарантий можно разделить на три уровня: федеральный,
региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней
также «расслаивается» на подуровни, образуемые актами различной
юридической силы.
Основным элементом этой основы является Конституция РФ, которая в
свою
очередь
открывает
первый
подуровень
федерального
законодательства. Его подуровень – федеральные конституционные и
федеральные законы. Кроме того, к федеральному уровню относятся указы
Президента РФ, постановления Федерального Собрания РФ, Правительства
РФ, решения Конституционного Суда РФ, решения Генеральной
Прокуратуры РФ и многочисленные нормативно-правовые акты,
принимаемые другими федеральными органами государственной власти, в
том числе органами внутренних дел.
Региональный уровень нормативно-правовой основы состоит из трех
подуровней. Первый из них образуют конституции республик и уставы иных
субъектов РФ, определяющие параметры правового регулирования этих
субъектов в области реализации прав и свобод граждан; второй - составляют
законы республик, краев, областей, автономных образований, городов
федерального значения в сфере обеспечения прав человека и гражданина,
конкретизирующие федеральные конституционные нормы в определенной
«фазе общественных отношений в целях их практического осуществления»;
третий подуровень образуют нормативно-правовые акты, принятые органами
государственной власти субъектов РФ: указы президентов республик,
распоряжения глав администраций (например, губернаторов), постановления
законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов РФ (законодательных собраний), решения конституционных
(уставных) судов.
Местный - нижний уровень нормативно-правового регулирования в
сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина образуют акты,
принимаемые муниципальными органами: уставы муниципальных
образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных
административно-территориальных
образований),
акты
выборных
представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а
также их должностных лиц, акты глав муниципальных образований и другие
акты этого уровня, касающиеся обеспечения прав и свобод граждан.
В нормативно-правовую основу обеспечения прав и свобод человека и
гражданина включаются и международно-правовые акты, которые в
соответствии с п.4 ст. 15 Конституции РФ входят в национальную правовую
систему России. Важнейшим актом в рассматриваемой сфере является
Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН в 1948 г.
В зависимости от критерия, положенного в основу классификации
можно предложить несколько видов построения системы юридических
гарантий прав и свобод граждан.
1. По степени общности: а) гарантии, закрепленные в Конституции,
текущем законодательстве и в актах государственного управления; б) общие
гарантии, относящиеся ко всем правам и к каждому праву и отдельности, и
специальные гарантии, обеспечивающие реализацию конкретного права.
2. По функциям: а) гарантии реализации и гарантии охраны (защита
прав и свобод); б) стимулирующие, правообеспечительные и превентивные и
охранительные; в) средства, обеспечивающие возможность осуществления
прав, и средства, с помощью которых обеспечивается их охрана.
3.
По
отраслевому
признаку:
государственно-правовые,
административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные
т.д.
К гарантиям прав и свобод граждан относятся те правовые нормы,
которые в той или иной степени регулируют деятельность государства,
направленную на исполнение его общей обязанности предотвращать все
возможные посягательства на права и свободы личности. Как уже было
сказано, эта деятельность развивается в рамках общего правоотношения.
Юридическими гарантиями прав и свобод личности являются нормы права,
лежащие в основе организации и деятельности правоохранительных органов
государства, закрепляющие основные принципы и положения юридической
ответственности, регулирующие процессуальный порядок рассмотрения дел
о правонарушениях. В целом они предназначены для охраны всего нашего
общественного и государственного строя, в том числе и прав граждан. Их
действие в отношении прав и свобод личности носит ярко выраженный
превентивный характер. Если нарушение прав все же происходит, то
непосредственно начинают действовать юридические гарантии защиты прав
и свобод граждан, представляющие собой конкретные способы защиты и
восстановления нарушенных прав и свобод личности.
В общем-то, юридические гарантии защиты действуют и до нарушения
прав и свобод человека и гражданина, но только косвенно, будучи
подключенными к гарантиям охраны и преследуя цель это нарушение
предупредить.
Например,
правовые
нормы,
предусматривающие
возможность применения принуждения к правонарушителю, посягающему
на права и свободы гражданина, до нарушения играют предупредительную
роль, охраняют последнего. После нарушения начинается их
непосредственная реализация, направленная на защиту и восстановление
нарушенного права.
Юридические гарантии прав и свобод человека и гражданина обладают
определенной спецификой, которая заключается в том, что, защищая прав и
свободы законопослушных граждан, зачастую приходиться ограничивать
права и свободы правонарушителей в ходе принудительного воздействия на
последних (пресечения, наказания, возмещения причиненного ущерба).
Пределы и процедура данного принудительного воздействия должны быть
четко определены. Этим и объясняется, то, что особое место среди
юридических гарантий занимают юридические гарантии защиты,
обеспечивающие права самого правонарушителя. Своеобразие указанных
гарантий выражается в том, что они охраняют права правонарушителей в
условиях ее правомерного ограничения. Их назначение проявляется в
определении пределов такого ограничения. Только неукоснительное
следование этим пределам делает вторжение в сферу прав и свобод
гражданина правомерным. В отличие от других юридических гарантий
защиты, юридические гарантии защиты прав и свобод правонарушителей
непосредственно начинают действовать еще до нарушения их права на права
и свободы - на стадии их охраны. Нарушение порядка ограничения прав и
свобод правонарушителей приводит в действие все другие юридические
гарантии защиты, направленные на пресечение нарушения и наказание
виновных в нем лиц. Иными словами, определение пределов ограничения
пользования благами прав и свобод преследует цель охраны тех благ, на
которые ограничение не распространяется. Если субъект, прибегающий к
такому ограничению, выходит за рамки, предусмотренные законом, то его
действия должны быть пресечены, а сам он наказан.
Реализуют юридические гарантии многочисленные государственные
органы. Для этого они используют и применяют в своей деятельности
различные способы, формы и методы, процедуры для достижения
поставленной целей и задач.
Государство для выполнения своей функции – обеспечения прав и
свобод человека и гражданина – должно быть оснащено системой процедур,
средств, институтов, гарантирующих защиту субъективных прав человека.
Эти процедуры, средства, институты не являются неизменными, они
находятся в постоянной динамике, совершенствуются, приспосабливаясь к
изменяющимся условиям жизни общества. Обширная и разнообразная
система органов и процедур, охраняющих права человека, создает механизм,
без которого не может функционировать демократическое правовое
государство.
Таким образом, права и свободы человека и гражданина
обеспечивается деятельностью государства по их охране и защите. На стадии
охраны государство предпринимает усилия по предупреждению
посягательств на права и свободы человека и гражданина. На стадии защиты
- по пресечению правонарушений, наказанию правонарушителей,
возмещению причиненного ущерба. Происходит реализация в форме
общерегулятивных и конкретных правоотношений, возникающих между
человеком или гражданином и государством, в рамках которых человека или
гражданин использует свое субъективное право, а государство, применяя
нормы права, использует право на ограничение прав и свобод
правонарушителей,
исполняв
обязанности,
соблюдает
запреты.
Общерегулятивное правоотношение складывается на стадии охраны личной
безопасности человека и гражданина, конкретные правоотношения - на
стадии защиты. Исключение составляют конкретные отношения, связанные с
ограничением прав и свобод правонарушителей. Они развиваются на стадии
охраны. Обеспечивается исследуемый процесс системой общих и
юридических гарантий. Одной из них является презумпция невиновности.
Принцип презумпции невиновности впервые закреплен в новом
УПК. Он гарантирует человеку право считаться невиновным до тех пор, пока
его виновность не будет установлена вступившим в законную силу
приговором (ст.49 Конституции РФ). Презумпция невиновности относится к
числу общепризнанных принципов уголовного правосудия (ч.1 ст.11
Всеобщей декларации прав человека, ч.2 ст.14 Международного пакта о
гражданских и политических правах, ч.2 ст.6 Конвенции о защите прав
человека, ч.2 ст.6 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека).
Принцип презумпции невиновности является одним из основных
принципов правосудия. Именно суду и только суду как независимому и
самостоятельному органу судебной власти доверяет государство признать
лицо виновным в совершении преступления и подвергнуть его уголовному
наказанию не иначе как своим приговором, вынесенным в установленном
порядке.
Это признание осуществляется в результате свершения правосудия в
условиях гласности, устности, состязательности. Даже факты предъявления
следователем лицу обвинения и утверждения прокурором обвинительного
заключения не означают признания обвиняемого преступником. До
вступления приговора в законную силу суждения о виновности лица не
имеют окончательного юридического значения.
Таким
образом,
презумпция
невиновности
опровержима:
предположение о невиновности действует до тех пор, пока на основе
достаточных, достоверных и объективных доказательств в предусмотренном
законом порядке не будет установлена виновность лица в совершении
преступления.
Вопрос №5
Понятие, сущность и виды особых правовых режимов
Законодательство практически всех стран мира содержит правовые
нормы, обеспечивающие безопасность государства и его граждан. Это связано
с тем, что любое государство на каком-то этапе своего развития может
столкнуться с чрезвычайной ситуацией, требующей принятия специальных
мер для локализации негативных последствий, вызванных либо действиями
человека, либо действиями стихийных сил природы, либо агрессивными
действиями других государств. В данных случаях обычные нормы
обеспечения
общественного
правопорядка
практически
перестают
действовать. Для пресечения противоправных действий, стабилизации
общественно-политической обстановки и защиты основных прав и свобод
человека и гражданина в подобных случаях требуются принципиально другие
меры, предполагающие введение особых правовых режимов в зависимости от
вида чрезвычайной ситуации. От обычных мер поддержания правопорядка
они отличаются тем, что действуют не только в отношении лиц, допускающих
правонарушения или преступления, а непосредственно затрагивают интересы
всего населения, проживающего в регионе, ограничивая предоставленные ему
права и накладывая дополнительные обязанности.
В юридической литературе категория «правовой режим» используется
достаточно широко. В самом общем виде, под особыми правовыми режимами
понимаются режимы, вводимые на всей территории Российской Федерации или
ее части, в случае возникновения угроз внешнего и внутреннего характера
суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации, правам и
свободам ее граждан, предусматривающие специальный режим деятельности не
только органов государственной власти и органов местного самоуправления, но
и других субъектов правоотношений: предприятий, учреждений, организаций,
физических и юридических лиц. Такой специальный режим деятельности
предполагает
расширение
полномочий
соответствующих
органов
государственной власти, обеспечивает данный правовой режим и необходимые
правоограничения других субъектов в зоне действия названного правового
режима и возложение на них дополнительных обязанностей.
Исследования показывают, что использование государством особых
правовых способов регулирования общественных отношений насчитывает
многовековую историю и не имеет точной даты. Еще римские юристы
отмечали, что «особое право — это то, которое введено властью,
установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для
удовлетворения какой-нибудь потребности»19.
В России нормативно возможность использования особых мер охраны
общественного порядка была установлена 14 августа 1881 г., когда после
убийства Александра II было издано Положение о мерах к охранению
государственного порядка и общественного спокойствия20. В этом Положении
говорилось: «Незыблемость основных начал великих преобразований
минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие
учреждений, на твердом основании общих законов установленных,
составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспевания нашего
Отечества. Мы не можем, однако ж, не признать, что прискорбные события и
смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время
чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного
спокойствия и искоренения крамолы».
Это Положение предусматривало для борьбы с революционным
движением различные виды чрезвычайного положения, как-то: 1) положение
усиленной или чрезвычайной охраны; 2) исключительные меры по охране
общественной безопасности, вводимые в местностях, необъявленных на
исключительном положении; 3) военное и осадное положение, вводимое по
усмотрению Верховной Власти не только в случаях внешней войны, но и в
случаях
внутренних
волнений;
4)
исключительные
положения,
предоставленные административным властям особыми (как общими, так и
сепаратными) законами.
Кроме того, в дореволюционной России предусматривалось и введение
правового режима военного положения в приграничных областях при военной
опасности или в каких-либо иных местностях государства в случае внутренней
опасности, когда обычные полномочия органов управления оказывались
недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного
спокойствия. Под военным положением понималась «совокупность
исключительных мер, применяемых в какой-либо части государства при
чрезвычайных условиях внешней или внутренней опасности, как-то
нашествия неприятеля или народных волнениях, когда обычные полномочия
органов управления оказываются недостаточными для обеспечения
государственного порядка и общественного спокойствия»21.
После Октябрьской революции 1917 г. основные положения
законодательства об особых правовых режимах принципиально не изменились,
Памятники Римского права. Дигесты Юстиниана. — М., 1996. С. 167.
Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного
спокойствия. См.: Полное собрание законодательства Российской империи. 22 т.— СПб.,
1912. Т. 14. Прил. 1 к ст. 2.
21
Брокгауз Ф.А., Ефрон О.А. Энциклопедический словарь. — СПб., 1892. С. 849.
19
20
приобретя еще более жесткий характер, присущий для права тоталитарного
государства в целом. Обстоятельства, при наступлении которых
предусматривалось введение каких-либо чрезвычайных мер (а именно
исключительного положения; военного положения не на театре военных
действий; военного положения на театре военных действий), перечислялись в
Положении о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка,
утвержденном ЦИК и СНК СССР 3 апреля 1925 г. Указанное Положение
явилось первым нормативно-правовым актом, в целом регулирующим
порядок введения и обеспечения особого правового режима в СССР.
Конституция СССР 1924 г. не содержала норм о чрезвычайных мерах охраны
общественного порядка. Не вошли положения о них и в первоначальную
редакцию Конституции СССР 1936 г. Лишь в 1938 г. на первой сессии
Верховного Совета СССР было принято предложение дополнить ст. 49
Конституции СССР пунктом, предоставляющим Президиуму Верховного
Совета СССР право объявлять в отдельных местностях или по всему СССР
военное положение в интересах обороны или общественного порядка и
государственной безопасности22. 22 июня 1941 г. в связи с началом Великой
Отечественной войны Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «О
военном положении», согласно которому в Советском Союзе вводился данный
правовой режим.
В Конституции СССР 1977 г. понятие «чрезвычайное положение» не
предусматривалось. В статье 121 Конституции говорилось, что «Президиум
Верховного Совета СССР объявляет в интересах защиты СССР военное
положение в отдельных местностях или по всей стране». Однако данная мера,
как и меры, предусмотренные ранее, прежде всего предназначались для
защиты СССР от внешнего нападения, то есть в случае международного
вооруженного конфликта. По-видимому, считалось, что чрезвычайные меры,
направленные на решение внутренних проблем, государству больше не
потребуются. Крутой поворот в развитии страны, курс на демократизацию
общественной и политической жизни привели в движение те глубинные
процессы, которые в условиях тоталитарной системы просто не могли
появиться. Особенно ярко это проявилось в национальной политике. В ряде
регионов бывшего Советского Союза начались социальные конфликты на
межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными жертвами
среди мирного населения.
В связи с этим Верховный Совет СССР 11 декабря 1988 г. принял Закон
СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона)
СССР», в соответствии с которым наряду с военным положением была
предусмотрена еще одна мера — объявление чрезвычайного положения (п. 14
ст. 119 Конституции СССР)23. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «О
правовом режиме чрезвычайного положения»24, а 17 мая 1991 г. —
Первая сессия Верховного Совета СССР: Стенографический отчет. – М., 1938. С. 119.
Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727.
24
Там же. 1990. № 3. Ст. 40.
22
23
аналогичный Закон РСФСР «О чрезвычайном положении»25. В настоящее
время данный правовой режим в Российской Федерации регулируется
Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном
положении» (в ред. от 30 июня 2003 г.)26. 30 января 2002 г. был принят
Федеральный конституционный закон «О военном положении»27.
В современных условиях возможность введения особых правовых
режимов является важным элементом государственно-правовых систем
большинства государств мира. Свидетельством тому служат некоторые
международные документы о правах человека, регулирующие определенные
общепризнанные стандарты поведения государства в ситуациях чрезвычайного
положения. В общей форме этот вопрос решен и в Международном Пакте о
гражданских и политических правах, принятом ООН в 1966 г. и
ратифицированном Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.
Напомним, что Российская Федерация является одним из участников этого
Международного Пакта как правопреемница СССР28.
Статья 4 Пакта констатирует, что главным обстоятельством, лежащим в
основе введения особого правого режима в любом государстве, является
возникновение там ситуации, при которой «жизнь нации находится под
угрозой». Поэтому любое государство вправе использовать данный правовой
институт для решения каких-то внутренних проблем.
При всем многообразии различных правовых режимов, вводимых в
зависимости от вида чрезвычайной ситуации, характера и степени угрозы, в их
содержании можно выделить определенные общие элементы и основные
черты, характерные именно для особых правовых режимов. Именно эти
элементы и черты отличают особые правовые режимы от многочисленных
иных правовых режимов и позволяют выделить данный правовой институт в
государственно-правовом механизме государства.
Во-первых, особые правовые режимы вводятся при возникновении на
территории государства или его части определенной ситуации
экстраординарного характера, угрожающей поступательному развитию
общества и государства и несущей угрозу правам и свободам граждан.
Основаниями их установления являются два обязательных условия:
фактическое (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридическое
(наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона
или федерального закона). Введение особых правовых режимов
рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая
государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций.
Во-вторых, введение особого правового режима прямо или косвенно
предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №
22. Ст. 773.
26
СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
27
СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.
28
Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 1. Ст. 291.
25
конкретизируется специальным федеральным законодательством, а порядок
введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри
(согласование с Федеральным Собранием Российской Федерации), но и вне
территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных
государств и международных организаций).
В-третьих, продолжительность действия особых правовых режимов
носит временный характер: фиксированный (чрезвычайное положение) или
неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения
условий, послуживших основанием их введения, и достижения
восстановления конституционного строя, подписания акта о капитуляции,
ликвидации
непосредственной
угрозы,
ликвидации
последствий
чрезвычайных ситуаций и т.д. (военного положения, правового режима
контртеррористической операции).
В-четвертых, особые правовые режимы устанавливаются в целях
обеспечения взаимодействия в данных ситуациях органов государственной
власти, общественных организаций, физических и юридических лиц на основе
права. Это необходимо, поскольку в условиях введения особого правового
режима происходит расширение полномочий органов государственной власти
и соответственно ограничение определенных прав и свобод граждан, других
субъектов правоотношений и возложение на них дополнительных
обязанностей. Объем вводимых ограничений должен носить последовательно
постепенный и исчерпывающий характер и должен соответствовать характеру
лежащих в основе этого реальных угроз.
В-пятых, в основе введения особого правого режима лежит
необходимость повышения в чрезвычайных ситуациях различного характера
эффективности управленческой деятельности соответствующих органов
государственной власти, требуемой для скорейшей ликвидации негативных
последствий, вызванных этими ситуациями, путем урегулирования отношений
внутри аппарата управления, рационального использования его правовых,
людских, информационных и технических ресурсов.
В целом можно сделать вывод, что введение особого правового режима
на территории государства или его части является крайней мерой обеспечения
безопасности государства, защиты прав и свобод его граждан. Применение
особого правового режима происходит в тех случаях, когда обычных мер для
устранения последствий возникшей чрезвычайной ситуации криминогенного
или природно-техногенного и экологического характера либо для отражения
непосредственной угрозы суверенитету, территориальной целостности
государства оказывается недостаточно. Введение особого правового режима, с
одной стороны, предоставляет возможность органам государственной власти
эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая
реальное выполнение возложенных на них в этих непростых условиях
функций, с другой – является важнейшим правовым средством обеспечения
правосубъектности иных участников данных общественных отношений:
граждан, предприятий, учреждений, организаций. Именно введение особого
правового режима делает «прозрачными» применяемые органами
государственной власти необходимые для ликвидации негативных
последствий различных экстраординарных ситуаций меры, в том числе
связанные с определенными ограничениями некоторых прав и свобод. Все это
в совокупности служит важнейшей гарантией обеспечения прав и свобод
граждан, проживающих или находящихся в зоне действия особого правового
режима, будь это режим чрезвычайного или военного положения.
Обеспечение прав человека в условиях чрезвычайного положения.
Чрезвычайное положение определяется как «особое правовое
положение, вводимое на определенный период в силу исключительных
обстоятельств и допускающее применение особых мер для поддержания
порядка»29. В России определение чрезвычайного положения впервые было
дано видным отечественным правоведом В.М. Гессеном, которому
принадлежит первая в России фундаментальная работа, посвященная
институту чрезвычайного положения, изданная в Санкт-Петербурге в 1908 г.
Гессен под «исключительным положением» понимал «совокупность
исключительных полномочий, в чем бы они ни состояли, предоставленных
правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих
изнутри или извне существованию государства»30.
В статье 1 первого в Российской Федерации Федерального закона,
посвященного урегулированию данного правового режима, — Закона РСФСР
«О чрезвычайном положении» говорилось, что чрезвычайное положение —
это «особый правовой режим деятельности органов государственной власти и
управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий
установленные настоящим Законом ограничения прав и свобод граждан и прав
юридических лиц, а также возложение на них дополнительных
обязанностей»31.
В действующем Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном
положении» под чрезвычайным положением понимается вводимый в
соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим
Федеральным конституционным законом на всей территории Российской
Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим
деятельности органов государственной власти, органов местного
самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и
форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений,
допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным
законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации,
иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных
объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ст.
1)32.
БСЭ. – 3-е изд. — М., 1978. Т. 29. С. 235.
Гессен В.М. Указ. Соч. С. 74.
31
О чрезвычайном положении: Закон РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. С. 773.
32
СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
29
30
В Конституции Российской Федерации возможность ограничения, прав
и свобод человека и гражданина предполагается в ч. 3 ст. 55. Причем
специально оговаривается, что данные ограничения могут быть
осуществлены только в соответствии с федеральным законом и только «в той
мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Необходимость ограничения некоторых прав и свобод в условиях
чрезвычайного положения объясняется тем, что введение данного правового
режима на какой-либо территории приводит к тому, что на данной
территории в рамках этой конфликтной ситуации возникающие новые
общественные отношения среди субъектов приобретают качественно иное
состояние, что особенно ярко отражается на правовом положении этих
субъектов. Происходит своеобразное перераспределение взаимных прав и
обязанностей между гражданами и государством в лице его органов и
должностных лиц. Суть заключается в следующем:
1) «режим чрезвычайного положения заключается в расширении круга
полномочий существующих органов государственной власти, в том числе
органов исполнительной власти, по охране общественного порядка и
нормализации обстановки, либо в возложении таких обязанностей с
представлением прав на специально создаваемые для этого органы, а также в
усилении ответственности должностных лиц за неисполнение обязанностей,
которые возлагаются на них с введением чрезвычайного положения;
2) социальная ситуация может складываться таким образом, что
граждане, проживающие на данной территории, фактически не смогут
реализовать многие права и свободы, а также выполнять возложенные на них
законом обязанности. Это особенно характерно для чрезвычайных ситуаций
природно-техногенного характера, но не исключено и в ситуациях,
связанных с социальными конфликтами. С другой стороны, в условиях
любых чрезвычайных ситуаций реализация многих прав гражданами может
не только не способствовать стабилизации сложившейся конфликтной
ситуации, но и наоборот, привести к дальнейшему увеличению социальной
напряженности в зоне конфликта».
Чтобы подвести под поведение участников данных общественных
отношений юридическую основу, введение чрезвычайного положения
нормативно закрепляет временное ограничение основных прав и свобод
граждан и возложение на них дополнительных обязанностей. Правомерное
ограничение в данном случае выступает и как элемент юридического
механизма управления чрезвычайной ситуацией33. Его цель - устранение
обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение
защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного
33
Хазанов С.Д. Указ. соч. С.59.
строя Российской Федерации (ст. 2 Федерального конституционного закона
«О чрезвычайном положении»34.
При этом ограничение правового статуса граждан при введении
режима чрезвычайного положения допускается лишь в определенных
рамках, не противоречащих как внутреннему законодательству, так и
соответствующим международно-правовым актам, а также вытекающих из
сущности и назначения режима чрезвычайного положения.
В качестве государственно-правового института режим чрезвычайного
положения представляет собой систему согласованных правовых норм,
определяющих: а) основание для введения режима; б) государственный орган
(или органы), уполномоченный вводить чрезвычайное положение; в) порядок
его введения; г) временные и пространственные границы действия; д)
ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на
них дополнительных обязанностей, связанных с особым режимом
деятельности органов государственной власти и управления, предприятий и
учреждений; е) временные изменения в разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами власти субъектов Федерации.
Действующий Федеральный конституционный закон Российской
Федерации «О чрезвычайном положении» в ст. 3 предусматривает две
группы оснований для введения режима чрезвычайного положения: а)
социальные
конфликты
криминогенного
характера:
«попытки
насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации,
захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки,
террористические акты, подготовка и деятельность незаконных вооруженных
формирований и т.д.»; б) «чрезвычайные ситуации природного и
техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, повлекшие
(могущие повлечь) человеческие жертвы, значительные материальные
потери и др.».
Согласно ст. 88 Конституции «Президент Российской Федерации при
обстоятельствах
и
в
порядке,
предусмотренных
федеральным
конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации
или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с
незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и
Государственной Думе». В соответствии с Федеральным конституционным
законом «О чрезвычайном положении» утверждение Указа Президента о
введении чрезвычайного положения относится к компетенции Совета
Федерации, который обязан это сделать в течение 72 часов.
Содержание чрезвычайных ситуаций широко и многообразно, а
проявляться они могут в различных сферах государственной и общественной
жизни, получая в каждой конкретное выражение. На основе обобщения
обстоятельств введения чрезвычайного положения в различных регионах
34
СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
Российской Федерации и других государствах можно выделить следующие
проявления чрезвычайных ситуаций:
1. В сфере государственной власти: органы государственной власти
субъектов Федерации не обеспечивают надлежащее осуществление своих
функций; блокируется выполнение решений федеральных органов
государственной власти, предпринимаются попытки насильственного
изменения установленного конституционного строя.
2. В сфере хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения региона:
организация забастовок, прекращение работы предприятий, в том числе
связанных с жизнеобеспечением населения, перебои в снабжении
продуктами, водой, электричеством, газом; прекращение работы транспорта.
3. В общественно-политической сфере: значительная активизация
деятельности различного толка националистических и сепаратистских
объединений, подрывных групп; разжигание национальной розни и вражды,
втягивание в противоборство широких слоев населения; эскалация
напряженности в обществе.
4. В сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью:
массовые погромы, поджоги, убийства и другие беспорядки, охватывающие
весь регион в целом; блокирование работы правоохранительных органов; захват
заложников из числа сотрудников правоохранительных органов; постоянная
угроза жизни, здоровью населения и сотрудников органов внутренних дел.
Для нейтрализации вышеуказанных экстремальных ситуаций
необходимы чрезвычайные меры, к числу которых и относится введение
режима чрезвычайного положения.
Одним из элементов правового института чрезвычайного положения
является ограничение или приостановление осуществления определенных
прав и свобод граждан в случае его введения и возложение на них
дополнительных обязанностей. Обычно это означает временный в рамках
закона отказ от гарантий личной неприкосновенности граждан и
неприкосновенности жилищ, усиление административной и уголовной
ответственности, ограничение части политических и социальноэкономических прав.
Введение режима чрезвычайного положения на какой-либо территории
приводит к тому, что на данной территории возникающие общественные
отношения между субъектами приобретают качественно иное состояние, что
особенно ярко отражается на правовом положении этих субъектов.
Происходит своеобразное перераспределение взаимных прав и обязанностей
между гражданами и государством в лице его органов и должностных лиц.
Вопросы определения, правовой регламентации и реального
обеспечения правового статуса населения в условиях чрезвычайного
положения чрезвычайно важны и необходимы. Причем речь идет не только
об обеспечении и охране прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного
положения, хотя этот вопрос самый главный, и от него должна строиться вся
деятельность государственных органов по обеспечению этого режима. Речь
идет: а) о соблюдении Конституции и международных обязательств
Российской Федерации; б) о поддержании легитимности режима
чрезвычайного положения; в) о выполнении обязательств власти перед
гражданами; г) о создании необходимого политического и психологического
климата согласия на территории введения режима чрезвычайного положения,
а также необходимых условий жизнедеятельности населения35.
Четкая регламентация правового статуса населения в условиях
чрезвычайного положения позволяет повысить определенность и
предсказуемость социального поведения людей в условиях экстремальных
ситуаций, его стабильность, определить основание и содержание
юридической ответственности всех субъектов чрезвычайного положения.
Это особенно необходимо в современных условиях, когда пробелы и
неясности в правовом регулировании режима чрезвычайного положения
могут превратить его в орудие политической борьбы, оправдание произвола
и насилия по отношению к населению, проживающему в зоне чрезвычайного
положения.
Ограничение правового статуса граждан в условиях чрезвычайного
положения может происходить двумя способами: 1) посредством
приостановления действия отдельных статей Конституции, гарантирующих
права и свободы, т.е. фактического ограничения правоспособности граждан,
способности иметь субъективные права и юридические обязанности,
предоставленные им законом; 2) путем установления в рамках
чрезвычайного положения тех или иных ограничений, запретов,
затрагивающих правовой статус личности, с возложением на граждан
ответственности за то или иное совершенное правонарушение.
Согласно действующему в России законодательству в условиях
чрезвычайного положения могут применяться следующие меры, влияющие
на реализацию гражданами своих прав и свобод, выполнение возложенных
на них обязанностей:
а) установление ограничений на свободу передвижения по территории,
на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого
режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, в том числе
установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание
на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
б) установление ограничений на осуществление отдельных видов
финансово-экономической деятельности включая перемещение товаров,
услуг и финансовых средств;
в) установление особого порядка продажи, приобретения и
распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
г) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и
демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых
мероприятий;
Жалинский А.Э. Правовой статус населения в условиях чрезвычайного положения.
Обеспечение безопасности населения и территорий. - М., 1994. С. 26.
35
д) запрещение забастовок и иных способов приостановления или
прекращения деятельности организаций;
е) ограничение движения транспортных средств и осуществление их
досмотра (ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном
положении»).
В случае введения чрезвычайного положения по обстоятельствам
криминогенного характера, указанным в пункте «а» ст. 3 данного
Федерального конституционного закона, дополнительно могут вводиться
следующие меры:
а) введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время
суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально
выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;
б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации
путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее
осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции,
радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной
техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;
в) приостановление деятельности политических партий и иных
общественных
объединений,
которые
препятствуют
устранению
обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного
положения;
г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный
досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;
д) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов,
взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление
особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих
наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие
вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей
продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у
граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций
независимо от организационно-правовых форм и форм собственности —
временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми
веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и
радиоактивных веществ;
е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим
чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой
введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии
у них средств — за счет средств федерального бюджета с последующим
возмещением расходов в судебном порядке;
ж) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в
соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской
Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо
тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но
не более чем на три месяца (ст. 12 Федерального конституционного закона
«О чрезвычайном положении»).
Прогрессивный характер Конституции Российской Федерации
подтверждается тем, что она в ч. 3 ст. 56 также выделяет перечень тех прав и
свобод граждан, которые не подлежат никакому ограничению, а именно:
право на жизнь; право на обеспечение достоинства личности; право на
неприкосновенность частной жизни; личную и семейную тайну; право на
защиту своей чести и доброго имени; свобода совести, свобода
вероисповедания; право на свободу использования своих способностей и
имущества для предпринимательской и иной деятельности; право на
жилище. Кроме того, не допускается сбор, хранение, использование и
раскрытие информации о частной жизни лица без его согласия. В
соответствии с Конституцией Российской Федерации в условиях
чрезвычайного положения каждому гарантируется весь комплекс прав
человека и гражданина, предусмотренных ст. 46-54 Конституции.
Данные меры должны соответствовать международным обязательствам
Российской Федерации, вытекающим из международных договоров
Российской Федерации в области прав человека, и не должны повлечь за
собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения
исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.
Обеспечение прав человека в условиях проведения режима
контртеррористической операции. Общепризнанно, что правительство
каждого суверенного государства, в том числе и Российской Федерации, не
только имеет право, но и несет обязанности по защите единства и
территориальной целостности страны. Поэтому применение государством в
установленных пределах и в соответствующей форме силы на своей
территории для защиты и сохранения существующего конституционного
строя является правомерным. Государственная целостность – одна из
конституционных основ Российской Федерации. Конституционные
положения, закрепляющие принцип целостности территории Российской
Федерации, выражает волю всего многонационального народа России.
В настоящее время многие страны мира напрямую столкнулись с
ситуациями резкого увеличения числа преступлений террористического
характера, что стало серьезной проблемой для безопасности и даже для
выживания человечества. Международный и внутригосударственный
терроризм является на сегодняшний день одним из существенных факторов,
подрывающих национальную безопасность государств. Причем новейшей
тенденцией развития современного терроризма становится его структурное
объединение и глобализация целей; «местный» терроризм постепенно
становится составным элементом, ячейкой международного, что
существенно повышает опасность данного явления для современного
цивилизационного уровня развития. В целом, это потенциальная опасность
новых мировых войн, истребления и деградации человечества.
К сожалению, эта проблема не обошла стороной и Российскую
Федерацию. В конце 90-х годов ХХ столетия и в начале ХХI века Россия
лицом к лицу столкнулась с проявлениями терроризма: Буденновск, Кизляр,
взрывы жилых домов в Москве и других городах, «Норд-ОСТ», Беслан,
события в Чеченской Республике. Всем стало понятно, что террористическая
угроза это не что-то далекое и нереальное – это беда, которая уже пришла в
наш общий дом и требует к себе пристального внимания и сосредоточения
усилий всех и каждого для ее предотвращения.
Структура терроризма как явления в общественной жизни государства
определяет
системный
комплексный
характер
государственных
антитеррористических мер борьбы. Направления этих антитеррористических
мер должны соответствовать структурным составляющим терроризма и
вестись одновременно по всем направления сразу и в течение всего
необходимого для преодоления этого явления времени.
Существует отличие между двумя понятиями - антитеррористическая и
контртеррористическая борьба. Понятие «антитерроризм» предполагает
реакцию на уже свершившиеся террористические акты. Понятие
«контртерроризм» предполагает активную наступательную деятельность по
их предотвращению или решение проблемы до ее возникновения.
Важнейшую роль в реализации антитеррористической деятельности
государства играет законодательное обеспечение этой деятельности.
Юридическое определение терроризму и террористической акции в
Российской Федерации дано в Федеральном законе от 6марта 2006 N 35-ФЗ
«О противодействию терроризму (в ред. Федерального закона от 27.07.2006
N 153-ФЗ)36. В этом Федеральном законе определяются правовые и
организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации,
порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и
организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и
отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан.
В соответствии с Законом под терроризмом понимается идеология
насилия и практика воздействия на принятие решения органами
государственной власти, органами местного самоуправления или
международными организациями, связанные с устрашением населения и (или)
иными формами противоправных насильственных действий.
Данный Федеральный закон формулирует понятие террористического
акта, определяемого как совершение взрыва, поджога или иных действий,
устрашающих население и создающих опасность гибели человека,
причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных
тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами
власти или международными организациями, а также угроза совершения
указанных действий в тех же целях.
36
СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3808.
Указанный Федеральный закон устанавливает основные принципы
противодействия терроризму, правовые и организационные основы
профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации
последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные
основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с
терроризмом. В соответствии со ст. 1 данного Закона правовую основу
противодействия
терроризму составляют
Конституция
Российской
Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права,
международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный
закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента
Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства
Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними
нормативные правовые акты других федеральных органов государственной
власти.
Борьба государства с преступлениями террористического характера
может
осуществляться,
в
том
числе
и
путем
проведения
контртеррористических операций. В соответствии с действующим
Федеральным законом под контртеррористической операцией понимается
комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий
с применением боевой техники, оружия и специальных средств по
пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов,
обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а
также по минимизации последствий террористического акта. Зона
проведения контртеррористической операции включает в себя отдельные
участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение,
сооружение, помещение и прилегающие; к ним территории или акватории, в
пределах которых проводится указанная операция.
В целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации
его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и
государства по решению должностного лица, принявшего решение о
проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее
проведения может вводиться правовой режим контртеррористической
операции на период ее проведения. Правовой режим в зоне проведения
контртеррористической
операции
поддерживается
посредством
предоставления прав лицам, проводящим указанную операцию, исходя из
складывающейся
обстановки
на
применение
административнопредупредительных и административно-пресекательных мер воздействия.
Решение о введении правового режима контртеррористической
операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах
которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и
временных ограничений) и решение об отмене правового режима
контртеррористической
операции
подлежат
незамедлительному
обнародованию.
Федеральный закон закрепляет полномочия органов государственной
власти по осуществлению противодействия терроризму.
Президент Российской Федерации:
1) определяет основные направления государственной политики в
области противодействия терроризму;
2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной
власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с
терроризмом;
3) принимает решение в установленном порядке об использовании за
пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных
Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения для
борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против
Российской Федерации либо граждан Российской Федерации или лиц без
гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации:
1) определяет компетенцию федеральных органов исполнительной
власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области
противодействия терроризму;
2) организует разработку и осуществление мер по предупреждению
терроризма и минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений
терроризма;
3) организует обеспечение деятельности федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления по
противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и
ресурсами.
Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления
осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.
В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления по
противодействию терроризму по решению Президента Российской Федерации
могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и иных лиц. Для реализации решений указанных
органов могут издаваться акты (совместные акты) указанных органов,
представители которых входят в состав соответствующего органа.
Борьба с преступлениями террористического характера в случае, если
его пресечение иными силами или способами невозможно, осуществляется
посредством проведения антитеррористических операций, под которыми
понимаются комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных
мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств
по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов,
обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а
также по минимизации последствий террористического акта.
Решения о проведении контртеррористической операции и о ее
прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной
власти в области обеспечения безопасности либо по его указанию иное
должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области
обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа
федерального органа исполнительной власти в области обеспечения
безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной
власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение.
В случае, если для проведения контртеррористической операции
требуются значительные силы и средства и она охватывает территорию, на
которой проживает значительное число людей, руководитель федерального
органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности
уведомляет о введении правового режима контртеррористической операции и
о территории, в пределах которой она проводится, Президента Российской
Федерации,
Председателя
Правительства
Российской
Федерации,
Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и при
необходимости иных должностных лиц.
В целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации
его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и
государства по решению должностного лица, принявшего в соответствии с ч. 2
ст. 12 названного Федерального закона решение о проведении
контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения
может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период
ее проведения. Решение о введении правового режима контртеррористической
операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах
которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и
временных ограничений) и решение об отмене правового режима
контртеррористической
операции
подлежат
незамедлительному
обнародованию.
На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен
правовой режим контртеррористической операции на период проведения
контртеррористической операции ч. 3 ст. 12 данного Закона допускается
применение следующих мер и временных ограничений:
1) проверки у физических лиц документов, удостоверяющих их
личность, а в случае отсутствия таких документов — доставления указанных
лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные
органы) для установления личности;
2) удаления физических лиц с отдельных участков местности и
объектов, а также отбуксировки транспортных средств;
3) усиления охраны общественного порядка, объектов, подлежащих
государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность
населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих
особую материальную, историческую, научную, художественную или
культурную ценность;
4) ведения контроля телефонных переговоров и иной информации,
передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также
осуществления поиска на каналах электрической связи и в почтовых
отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения
террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в
целях предупреждения совершения других террористических актов;
5) использования транспортных средств, принадлежащих организациям
независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств
дипломатических представительств, консульских и иных учреждений
иностранных государств и международных организаций), а в неотложных
случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для
доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные
учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении
террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу
жизни или здоровью людей. Порядок возмещения расходов, связанных с таким
использованием транспортных средств, определяется Правительством
Российской Федерации;
6) приостановления деятельности опасных производств и организаций, в
которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и
биологически опасные вещества;
7) приостановления оказания услуг связи юридическим и физическим
лицам или ограничения использования сетей связи и средств связи;
8) временного отселения физических лиц, проживающих в пределах
территории, на которой введен правовой режим контртеррористической
операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам
стационарных или временных жилых помещений;
9) введения карантина, проведения санитарно-противоэпидемических,
ветеринарных и других карантинных мероприятий;
10) ограничения движения транспортных средств и пешеходов на
улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;
11)
беспрепятственного
проникновения
лиц,
проводящих
контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие
физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на
территории и в помещения организаций независимо от форм собственности
для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;
12) проведения при проходе (проезде) на территорию, в пределах
которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при
выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и
находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и
провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;
13) ограничения или запрещения продажи оружия, боеприпасов,
взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установления
особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих
наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества,
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. На отдельных
участках территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен
правовой режим контртеррористической операции, могут устанавливаться
(вводиться) как весь комплекс мер и временных ограничений, так и отдельные
меры и временные ограничения.
Майор полиции
(А. В. Артемченко)
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа