close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

...институт министерства внутренних дел российской

код для вставкиСкачать
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
«ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правах рукописи
Ярыгин Иван Иванович
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
УСТАНОВЛЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНИЗАЦИИ ЛИБО ПРОВЕДЕНИЯ
ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
Специальность 12.00.14 – административное право;
административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Научный руководитель –
Заслуженный деятель науки
Российской Федерации,
доктор юридических наук,
профессор
А.П. Шергин
Москва – 2015
2
Оглавление
Введение………………………………………………..……………………3
Глава I. Административно-правовая характеристика нарушений
установленного порядка организации либо проведения массовых
публичных мероприятий
§ 1. Установленный порядок организации либо проведения массовых
публичных
мероприятий
как
объект
административно-юрисдикционной
защиты………………………………………………………………………………19
§ 2. Объективные признаки нарушения установленного порядка
организации либо проведения массовых публичных мероприятий…………….50
§ 3. Субъективные признаки нарушения установленного порядка
организации либо проведения массовых публичных мероприятий…………….73
Глава II. Реализация мер административной ответственности за
нарушение установленного порядка организации либо проведения
массовых публичных мероприятий
§ 1. Сущность и содержание административной ответственности за
нарушение установленного порядка организации либо проведения массовых
публичных мероприятий………………………………………………………….102
§ 2. Производство по делам о нарушениях установленного порядка
организации либо проведения массовых публичных мероприятий…………128
§ 3. Деятельность органов внутренних дел по предупреждению и
пресечению нарушений установленного порядка организации либо проведения
массовых публичных мероприятий……………………………………………181
Заключение……………….………………………………………………211
Список использованных источников…………………………………224
Приложение………………………………………………………………244
3
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование
гражданского общества в любой стране мира является процессом длительным,
сопровождающимся постоянным расширением прав и свобод его граждан в
различных сферах – политической, экономической, социальной и других. Свое
отношение к происходящим в государстве переменам рядовые члены общества
выражают различными способами, среди которых можно назвать и такой
важный элемент народовластия как право на свободу собраний, проявляющееся
в возможности временного публичного объединения граждан в целях
выражения своего мнения, обсуждения важнейших вопросов государственной и
общественной жизни на федеральном и местном уровнях, осуществления
кампаний
гражданского
неповиновения,
не
нарушающее
при
этом
общественный порядок. Проведение публичных мероприятий является также
способом воздействия на государственные органы, общественные или иные
организации, выражения поддержки или осуждения действий политических и
общественных деятелей, партий, иных организаций.
В настоящее время в свете тенденций демократизации общественной
жизни не только в России, но и в странах ближнего и дальнего зарубежья
интерес к проблемам, связанным с осуществлением политических прав
граждан, неуклонно растет. Такие процессы особенно ярко проявили себя после
выборов в Государственную Думу Российской Федерации 4 декабря 2011 г.,
президентских выборов 4 марта 2012 г., событий 2014 г., связанных
с присоединением Крыма и г. Севастополя к Российской Федерации.
Достаточно велика гражданская активность, проявляемая в проведении
митингов, шествий, собраний, иных массовых мероприятий и в отношении
иных, часто не имеющих отношения к политическим вопросов. В последнее
время значительно увеличилось количество общественных объединений и
частных
лиц,
мероприятий.
являющихся
инициаторами
и
организаторами
Государство
обеспечивает
соблюдение
и
подобных
реализацию
4
конституционного права граждан на свободу демонстраций и иных публичных
собраний. Это достигается путем создания условий для проведения такого рода
мероприятий, установлением правового алгоритма порядка организации и
участия в них, осуществления охраны и защиты прав граждан в указанной
сфере.
Вместе с тем, возникает проблема правового ограничения различного
рода акций, связанных с массовым скоплением людей, в том числе и в условиях
крупных
мегаполисов.
ограничений
неизменно
Сложность
связана
введения
и
с феноменом
реализации
подобных
конкуренции
интересов
отдельных лиц, групп людей, социальных слоев общества. Задачей государства
в таких ситуациях является, наряду с обеспечением прав граждан на проведение
собраний, обеспечение безопасности общества и государства в целом,
исключение внеправового ущемления законных прав всех его членов.
В
Российской
Федерации
установлен
определенный
порядок
организации и проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и
пикетирования, имеются также ограничения, связанные с организацией
массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в
общественных
местах,
соблюдение
которых
обеспечивается
мерами
административной ответственности. Кроме того, право граждан на проведение
указанных мероприятий защищается уголовно-правовыми средствами.
Вместе с тем, несмотря на очевидную актуальность тщательной
проработки правовых норм в рассматриваемой сфере, до настоящего времени
остались нерешенными многие вопросы обеспечения реализации прав граждан
на проведение различного рода собраний, а также административноюрисдикционной защиты установленного порядка организации и проведения
публичных мероприятий.
К таким проблемам можно отнести, прежде всего, несовершенство
законодательной базы в области реализации рассматриваемых прав и
установления административной ответственности за правонарушения в данной
5
сфере, отсутствие четкого понимания сущности массовых выступлений, их
классификации, принципов организации, а также оснований их правомерного
ограничения.
О непрекращающемся поиске оптимальной модели административноюрисдикционной защиты свидетельствует тот факт, что редакция ст. 20.2 КоАП
РФ, предусматривающая административную ответственность за нарушение
установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий,
только за последние два года уже третья по счету, что не лучшим образом
сказывается на практике ее применения.
При этом недавние (в 2012 и 2014 гг.) изменения, внесенные в
действующее
законодательство
шествиях
пикетировании
и
о
и
собраниях,
в
Кодекс
митингах,
демонстрациях,
Российской
Федерации
об
административных правонарушениях, в том числе кардинальный пересмотр ст.
20.2 КоАП РФ, во многом не решили имеющиеся проблемы, а в некоторой
степени
поставили
перед
обществом
новые
вопросы
относительно
правомерности подобных нововведений.
В подобной сложной ситуации актуальным является комплексное
исследование норм материального и процессуального обеспечения института
административной ответственности в сфере публичных мероприятий, а также
опыта ее практической реализации органами административной юрисдикции.
При
накопленного
этом
вполне
опыта
правомерно
разрешения
предположить,
рассматриваемой
что
категории
обобщение
дел
об
административных правонарушениях, сформированного после 2012 г., т.е. после
внесения изменений в ст. 20.2 КоАП РФ, даст возможность найти наиболее
эффективные пути совершенствования отечественной нормативной базы в
сфере административной ответственности, а также практики ее применения.
Таким образом, настоятельная необходимость серьезной проработки
теории и практики применения законодательства об административной
ответственности за правонарушения, связанные с нарушением установленного
6
порядка организации и проведения публичных мероприятий, а также решение
вопросов совершенствования деятельности административно-юрисдикционных
органов в этой сфере и определяют актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы установления и
реализации мер административной ответственности затрагивались в трудах
многих ученых-юристов. Так, общетеоретические вопросы административной
ответственности
обстоятельно
исследованы
в
трудах
А.Б. Агапова,
Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, А.С. Дугенца,
Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, И.С. Самощенко,
М.С. Студеникиной, А.П. Шергина, О.М. Якубы и других.
Особенности реализации свободы собраний и осмысление юридической
природы этого явления нашли отражение в работах ученых-полицеистов
дореволюционной
России
–
Н.Н.
Белявского,
В.Ф. Дерюжинского,
А.И. Елистратова, И.Т. Тарасова. После 1917 года в России внимание данному
вопросу в трудах ученых не уделялось, поскольку политические реалии того
времени были таковы, что общество и его граждане были фактически лишены
права на свободу собраний в угоду решениям политического руководства
страны.
Возобновление научных исследований по данной проблематике следует
отнести к концу 1980-х годов, когда были приняты первые нормативные
правовые акты1, устанавливающие основы организации и проведения собраний,
митингов, шествий и т.д. Данные работы в основном не носили комплексного
характера и были выполнены в виде научных статей. Реформы 1990-х годов,
коренным образом изменившие основы государственного строя России,
глубокий экономический кризис, поразивший страну, и растущее недовольство
населения, выливающееся в протестные акции, придали особую значимость в
1 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9306-XI «О порядке
организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»;
Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. № 525 «О порядке организации и
проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования».
7
тот сложный для государства и общества период работам, посвященным
практической деятельности органов внутренних дел по охране общественного
порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении массовых
мероприятий.
Значительный
вклад
в
разработку
проблем
правового
регулирования массовых мероприятий в этот период внесли такие ученые как
В.М. Безденежных,
И.Ш.
Килясханов,
Л.А.
Нудненко,
Л.Л.
Попов,
Ю.И. Скуратов, А.С. Якимов и другие. Особого внимания заслуживают
комплексные монографические исследования Д.А. Балтаги, И.В. Голованева,
Ю.А.
Дмитриева,
В.М. Кравцова,
Н.Н.
А.В.
Жильского,
Сивопляса,
В.И.
Зубицкого,
посвященные
в
В.А.
своем
Коннова,
большинстве
юридической природе свободы собраний и ее обеспечения органами
внутренних дел. Вместе с тем, в вышеуказанных работах вопросам
административной ответственности за нарушение установленного порядка или
организации
публичных
массовых
мероприятий
уделялось
весьма
незначительное внимание.
В последние годы различные правовые аспекты регламентации порядка
организации и проведения публичных мероприятий, а также деятельности
органов внутренних дел при их проведении исследовались в диссертационных
работах
Д.А.
Коротченкова,
М.А.
Газимагомедова,
И.А. Солодова,
К.Г. Прокофьева, И.С. Полянской и др.
Вместе с тем, все указанные исследования были проведены до внесения
в 2014 году существенных изменений в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях и законодательство о свободе собраний,
которые дают, по нашему мнению, новый импульс для исследований в этой
области.
Объектом
исследования
выступают
общественные
отношения,
возникающие в связи с нарушением установленного порядка организации либо
проведения массовых публичных мероприятий.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие
8
порядок организации и проведения публичных мероприятий, доктрина
административной
ответственности,
административно-деликтное
законодательство, судебная практика по применению административной
ответственности в рассматриваемой сфере, а также правоприменительная
деятельность органов внутренних дел по обеспечению правопорядка при
проведении публичных мероприятий.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение
института административной ответственности за нарушение установленного
порядка организации и проведения публичных мероприятий, выявление
проблем административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере и
их
влияния
на
практику
реализации
норм
об
административной
ответственности, рассмотрение теоретических и практических вопросов,
связанных с деятельностью органов внутренних дел по обеспечению
правопорядка при проведении публичных мероприятий, а также разработка
научно-практических
рекомендаций
и
предложений
применительно
к
избранной проблематике.
Для достижения этой цели в диссертации решались следующие
основные задачи:
определить
установленный
порядок
организации
и
проведения
публичных мероприятий в качестве объекта административно-юрисдикционной
защиты;
исследовать юридическое содержание административно наказуемого
нарушения установленного порядка организации либо проведения массовых
публичных мероприятий;
рассмотреть объективные признаки нарушения установленного порядка
организации либо проведения публичных мероприятий;
рассмотреть субъективные признаки нарушения установленного порядка
организации либо проведения массовых публичных мероприятий;
определить сущность и содержание административной ответственности
9
за нарушение установленного порядка организации либо проведения массовых
публичных мероприятий;
исследовать особенности производства по делам о нарушениях
установленного порядка организации либо проведения массовых публичных
мероприятий;
исследовать организационные и тактические аспекты деятельности
органов внутренних дел по предупреждению и пресечению нарушений
установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий;
разработать предложения и рекомендации по совершенствованию
административно-правового регулирования порядка организации и проведения
публичных мероприятий, а также соответствующего сектора административноделиктного законодательства и практики его применения.
Методология
и
методика
исследования
выработаны
на
базе
диалектического метода познания. В качестве направления методологии
научного поиска автором использован системный подход, который позволил
рассмотреть установленный порядок организации и проведения публичных
мероприятий
как
комплексную
административно-правовую
категорию,
выступающую в качестве объекта административно-правового регулирования,
административно-юрисдикционной
защиты,
управляющего
воздействия
исполнительных органов власти различного уровня, а также являющуюся
одним из важных сегментов обеспечения охраны общественного порядка и
общественной безопасности.
Для успешного решения поставленных в диссертации проблем
использовались
теоретические
положения
философии,
общей
теории
государства и права, административного права, конституционного права, науки
управления, социологии, политологии. В целях получения достоверных
результатов автор использовал методы сравнительного правоведения (при
анализе регионального законодательства в рассматриваемой сфере), контентанализ документов, газетных и журнальных публикаций ученых и практиков по
10
данной тематике, формально-логический (при изучении законодательных и
ведомственных нормативных актов), структурно-функциональный и иные
общенаучные методы познания. Кроме того, в работе были использованы
статистический (при обобщении данных административно-юрисдикционной
практики и иных количественных показателей) и социологический (при
получении данных о фактическом поведении субъектов правоотношений
в сфере проведения публичных мероприятий, в том числе с помощью
интервьюирования и наблюдения) методы научного познания.
Проведена также критическая оценка и дальнейшее развитие результатов
предыдущих исследований в сфере нормативного обеспечения, организации и
проведения
публичных
мероприятий,
соответствующего
сектора
административно-деликтного законодательства, в том числе, проведенных в
научных и образовательных учреждениях системы МВД России.
Теоретической основой исследования являются научные положения
теории государства и права, конституционного права, административного права,
криминологии, юридической психологии, интерпретированные применительно
к теме диссертации.
На общетеоретическое осмысление диссертантом фундаментальных
проблем права повлияли труды таких выдающихся советских и российских
ученых, как С.С. Алексеев, М.И. Байтин, С.Н. Братусь, А.М. Васильев,
В.Н. Кудрявцев, Д.А. Керимов, Л.С. Мамут, М.Н. Марченко, Л.И. Спиридонов,
Л.С. Явич и др.
В своих выводах автор опирался на труды ученых, которые внесли
значительный
вклад
в
разработку
общетеоретических
проблем
административного права: Ю.Е. Аврутина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха,
К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, В.В. Гущина, А.С. Дугенца,
М.И. Еропкина, Л.М. Колодкина, А.М. Кононова, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова,
А.Ф.
Майдыкова,
Б.В. Россинского,
В.М.
Ю.П.
Манохина,
Соловья,
Ю.Н.
Л.Л. Попова,
Старилова,
Н.Ф. Поповой,
Ю.В. Степаненко,
11
С.А. Старостина,
Ю.А.
Тихомирова,
Г.А.
Туманова,
А.П. Шергина,
А.Ю. Якимова и др.
В силу поставленной в работе цели и задач особое внимание диссертанта
было обращено на труды ученых, посвятивших свои исследования вопросам
изучения места и роли института административной ответственности в
регулировании общественных отношений. Среди них следует назвать таких
авторов как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, В.В. Денисенко, И.Н. Зубов,
В.В. Игнатенко, Л.А. Калинина, И.Ш. Килясханов, С.Д. Князев, A.M. Кононов,
Г.А. Кузьмичева, Е.В. Ламонов, В.П. Лозбяков, И.В. Максимов, М.И. Никулин,
И.В. Панова, Э.Н. Ренов, А.П. Солдатов, А.П. Стуканов, В.Г. Татарян,
С.Д. Хазанов и др.
Нормативную основу диссертации составили Конституция Российской
Федерации; нормативные правовые акты всех уровней, содержащие нормы о
порядке организации и проведения публичных массовых мероприятий;
действующее
административно-деликтное,
законодательство;
нормативные
правовые
гражданское,
трудовое
Президента
Российской
акты
Федерации, Правительства Российской Федерации, МВД России и других
федеральных органов исполнительной власти, руководящие разъяснения и
решения Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ.
Эмпирическую базу исследования составили отдельные материалы
судебной
практики
Верховного
Суда
Российской
Федерации
и
Конституционного Суда Российской Федерации; материалы судебной практики
мировых судей и судов общей юрисдикции по делам об административных
правонарушениях, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ за период 08.2012 –
12.2014 гг. (Москва – 81, Санкт-Петербург – 34, Респ. Башкортостан – 61,
Саратовская обл. – 42, Ростовская обл. – 35, Новосибирская обл. – 14 и др.);
судебная статистика и обобщения судебной практики судов общей юрисдикции;
статистические
данные
Судебного
департамента
при
Верховном
Суде
Российской Федерации, Главного информационно-аналитического центра МВД
12
России; ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в РФ и
уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в период 2010-2013 гг.;
опубликованные материалы научно-практических конференций и семинаров,
средств массовой информации; статистические сведения о результатах
оперативно-служебной деятельности ОВД; материалы о передовом опыте
работы отечественных и зарубежных правоохранительных органов в период
проведения публичных мероприятий.
В диссертационном исследовании также была использована информация
с официальных сайтов федеральных и региональных органов исполнительной
власти; правозащитных и иных общественных организаций; статистические
данные, предоставленные ВЦИОМ и ФОМ.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одной
из первых попыток научной оценки установленного Федеральным законом от
19 июня 2004 г. № 54-ФЗ (ред. от 04.10.2014 г.) «О собраниях, митингах,
демонстрациях,
шествиях
и
пикетированиях»
порядка
организации
и
проведения публичных мероприятий после внесенных в него концептуальных
изменений и дополнений, а также действующей редакции ст. 20.2 КоАП РФ и
практики ее применения. В работе изложено авторское определение понятия
«установленный порядок организации и проведения публичных мероприятий»,
проведен его структурный анализ.
Анализ
содержания
состава
нарушения
установленного
порядка
организации и проведения публичных мероприятий, а также проблемных
ситуаций, возникающих при квалификации правонарушений по ст. 20.2 КоАП
РФ, позволил раскрыть признаки данного состава, определить его бланкетный
характер, выделить в его рамках пять самостоятельных групп составов,
обладающих специфическими признаками объективной стороны и субъекта
правонарушения, выработать рекомендации по квалификации правонарушений
в
сфере
проведения
пикетирования.
собраний,
митингов,
демонстраций,
шествий
и
13
В работе дополнены теоретические положения о выработке критериев
соотношения штрафа как административного и как уголовного наказания,
а также о необходимости дальнейшего расширения нормативных условий
индивидуализации административных наказаний, в том числе в связи
с Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П
«По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении
изменений
в
Кодекс
правонарушениях
и
Российской
Федеральный
Федерации
об
закон
собраниях,
«О
административных
митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы
депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко».
Проблема назначения административных наказаний исследована во
взаимосвязи с социально-экономическим положением населения России, а
также обеспечением имущественной безопасности граждан.
Автором
разработаны
предложения
по
совершенствованию
административно-деликтного законодательства Российской Федерации с учетом
сложившейся практики применения ст. 20.2 КоАП РФ, позволяющей оценить
эффективность внесенных в нее новелл и выявить проблемные ситуации,
связанные с административно-юрисдикционной защитой в рассматриваемой
сфере.
Новой является авторская позиция о необходимости дополнительного
процессуального регулирования производства по делам данной категории, в том
числе установления исчерпывающего перечня оснований передачи материалов
дел об административном правонарушении на доработку, дополнения перечня
лиц,
имеющих
право
на
обжалование
решений
по
ним,
введения
дополнительных требований о полноте передаваемых в суд материалов.
Кроме
того,
автором
разработана
комплексная
система
мер,
направленная на совершенствование деятельности органов внутренних дел по
организации и осуществлению профилактической работы, пресечению и
документированию
административных
правонарушений
рассматриваемой
14
категории в период обеспечения проведения публичных мероприятий.
Элементы новизны содержат также положения, выносимые на защиту:
1. Порядок организации и проведения публичных мероприятий – система
установленных государством обобщенных правил, сторон и компонентов,
регламентированных
правовыми
нормами
о
собраниях,
митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях и обеспеченных средствами
государственно-правовой охраны и защиты.
Административно-юрисдикционная
деятельность
государственных
органов в сфере защиты установленного порядка организации и проведения
публичных
мероприятий
выступает
правовой
формой
реализации
государственно-властных полномочий в случае деформации конкретных
правоотношений и представляет собой применение норм об административной
ответственности
в
правонарушениях,
процессе
разрешения
предусмотренных
ст. 20.2
дел
об
КоАП
административных
РФ
«Нарушение
установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга,
демонстрации, шествия или пикетирования».
2. Выявлены особенности конструкции действующей ст. 20.2 КоАП РФ,
предусматривающей
административную
ответственность
за
нарушение
установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга,
демонстрации, шествия или пикетирования. Диспозиция этой нормы является:
во-первых, бланкетной, что предполагает обращение при ее применении к
нормам Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ (ред. от 04.10.2014 г.)
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»; вовторых,
объединяет
пять
по
сути
самостоятельных
групп
составов
административных правонарушений, обладающих специфическими признаками
объективной стороны и субъекта правонарушения; в-третьих, предусматривает
смежный состав правонарушения, имеющий аналог в УК РФ (ст. 212 1); вчетвертых, в силу решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ
требует для привлечения к административной ответственности наличия ряда
15
дополнительных обстоятельств, не указанных в диспозиции статьи.
3. Авторское предложение о необходимости деликтолизации деяний
отдельных субъектов нарушения установленного порядка организации либо
проведения публичных мероприятий. В связи с этим предлагается новая статья
20.21 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за
провокацию и (или) подстрекательство к нарушению установленного порядка
организации
или
предлагается
новая
проведения
ч.
административную
41
публичного
ст.
20.2
ответственность
мероприятия.
КоАП
РФ,
Кроме
того,
предусматривающая
уполномоченного
представителя
организатора публичного мероприятия за нарушение установленного порядка
организации или проведения публичного мероприятия.
4.
Анализ
эволюции
законодательства
об
административной
ответственности и практики его применения в рассматриваемой сфере выявил
следующие тенденции: 1) направленность на ужесточение административной
ответственности за правонарушения подобного рода как с точки зрения
расширения состава административного правонарушения, так и с точки зрения
увеличения
размеров
обвинительный
уклон
административного
наказания;
правоприменительной
практики
2) преобладающий
в судах
первой
инстанции; 3) сложность квалификации деяний по ч. 1-61 ст. 20.2 КоАП РФ в
связи с недостатками административно-правового регулирования организации и
проведения публичных мероприятий; 4) неприемлемость существующих в
настоящее время размеров административных штрафов, которые нарушают
критерии разграничения административной и уголовной ответственности, а при
применении данного вида наказания по верхней границе санкции статьи
создают объективные условия для его неисполнения; 5) игнорирование судами
при назначении административного наказания в виде административного
штрафа Постановления Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П,
предусматривающего возможность снижения размера административного
штрафа ниже низшего предела, указанного в ст. 20.2 КоАП РФ (до вступления в
16
силу Федерального закона от 31.12.2014 г. № 515-ФЗ).
В свете указанных тенденций автором предложены конкретные меры,
способствующие созданию дополнительных правовых гарантий реализации
гражданами Российской Федерации конституционного права на свободу
собраний.
5. Авторская позиция о необходимости дополнительного процессуального
регулирования производства по делам рассматриваемой категории, в том числе:
нормативного закрепления порядка обжалования мер обеспечения производства
по делу об административном правонарушении; установления исчерпывающего
перечня
оснований
передачи
материалов
дел
об
административном
правонарушении на доработку; наделения Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации правом обжалования решений по такого рода
делам; введения дополнительных требований о полноте передаваемых в суд
материалов. В целях реализации указанных мер автором сформулированы
предложения о внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях.
6. Делается вывод о том, что имеющиеся в настоящее время сложности
квалификации деяний по ст. 20.2 КоАП РФ обусловлены несовершенством
правового регулирования порядка организации и проведения публичных
мероприятий. В связи с этим предлагаются изменения и дополнения
в Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ (ред. от 04.10.2014 г.),
а именно – в п. 1-6 ст. 2, п. 2 ст. 5, п. 4-8 ч. 4 ст. 5, ч. 6 ст. 5, ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 7,
п. 1.1 ч. 1 ст. 8 и др. Корреспондирующие изменения и дополнения предлагается
внести и в КоАП РФ – в ч. 1, 3, 5, 7 ст. 20.2.
7.
Деятельность
ОВД
по
обеспечению
установленного
порядка
организации и проведения публичных мероприятий является неотъемлемой
частью
соответствующего
административно-правового
режима,
носит
комплексный характер, что предполагает задействование значительного
количества подразделений различной целевой направленности, организацию
17
взаимодействия с органами исполнительной власти различного уровня и
органами местного самоуправления, участие в работе межведомственных
органов обеспечения правопорядка, а также выполнение иных мер.
Автором
внесены
предложения
по
оптимизации
организационно-
правового механизма деятельности органов внутренних дел на каждом из
указанных направлений.
Теоретическая
и
практическая
значимость
результатов
исследования. Теоретические положения, выводы, определения и другие
результаты исследования могут представлять определенный интерес для
развития
общетеоретических
представлений
о
юридических
свойствах
общественных отношений, связанных с организацией и проведением массовых
публичных мероприятий, а также могут быть использованы в дальнейшей
научной разработке проблем административной ответственности и повышении
эффективности административно-служебной деятельности органов внутренних
дел в рассматриваемой сфере. Результаты диссертационного исследования
могут служить базой для совершенствования законодательства о массовых
публичных
мероприятиях,
разработки
соответствующих
ведомственных
нормативных актов и методических рекомендаций по улучшению деятельности
органов внутренних дел в рассматриваемой сфере.
Научные
преподавании
выводы
курсов
исследования
могут
административного
быть
права
и
использованы
в
административной
деятельности, а также при проведении занятий с личным составом
подразделений органов внутренних дел, непосредственно участвующих в
охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности при
проведении массовых мероприятий.
Основные
теоретические
положения
диссертации,
касающиеся
определения признаков различных видов административной ответственности за
рассматриваемые
правонарушения,
могут
использоваться
судьями
при
определении меры ответственности того или иного субъекта правонарушения.
18
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и
обсуждена во Всероссийском научно-исследовательском институте МВД
России. Выводы и предложения используются в научно-исследовательской
деятельности
ВНИИ
МВД
России,
учебном
процессе
Московского
университета МВД России и Санкт-Петербургского университета МВД России,
деятельности подразделений Департамента охраны общественного порядка
МВД
России,
нашли
отражение
в
разработке
предложений
по
совершенствованию законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях, что подтверждается актами о внедрении.
Основные материалы диссертационного исследования докладывались на
заседаниях Научно-исследовательского центра № 4 ВНИИ МВД России,
изложены в сообщениях на трех научно-практических конференциях в виде
трех
статей,
опубликованных
в
сборнике
«Актуальные
проблемы
административного и административно-процессуального права»: Материалы
ежегодной всероссийской конференции, посвященной памяти Валентина
Дмитриевича Сорокина, отражены в шести научных публикациях.
Структура работы в соответствии с авторским замыслом определена
исходя из поставленных целей и задач исследования. Работа состоит из
введения, двух глав, объединяющих в себе шесть параграфов, заключения,
библиографии и приложений.
19
Глава I. Административно-правовая характеристика нарушений
установленного порядка организации либо проведения публичных
мероприятий
§ 1. Установленный порядок организации либо проведения
публичных мероприятий как объект административно-юрисдикционной
защиты
Конституция Российской Федерации (ст. 31) гарантирует право граждан
Российской Федерации «… собираться мирно, без оружия, проводить собрания,
митинги, демонстрации, шествия и пикетирование».
Подобная норма является одной из важнейших основ народовластия,
подлинным
инструментом
демократии,
подтверждением
возможности
населения участвовать в управлении делами государства. В современных
демократических государствах мирные и доступные для населения публичные
акции, в том числе акции, направленные на критику действий органов
государственной власти, позволяют обратить внимание руководства страны на
важные
вопросы
управления
государством,
влиять
на
принятие
государственных решений. Право на проведение публичных мероприятий во
многом связано с предусмотренным ст. 32 Конституции Российской Федерации
правом
участвовать
в
управлении
делами
государства
и
правом
на
осуществление местного самоуправления (гл. 8 Конституции Российской
Федерации).
Проведение публичных
мероприятий
всегда
сопровождает
избирательные кампании в представительные органы власти различных
уровней, причем организаторами подобных акций часто выступают лица,
реализующие активное избирательное право, либо их доверенные лица, что
налагает на них особые требования к соблюдению всех предусмотренных
законом
норм.
Указанное
позволяет
согласиться
с
мнением
члена-
корреспондента РАН, доктора юридических наук Е.А. Лукашевой, которая
относит право на проведение публичных мероприятий к политическим правам
и свободам, основной функцией которых является обеспечение возможности
20
индивидов
участвовать
в
общественно-политической
жизни
страны
и
осуществлении государственной власти2.
Смысл конституционно-правового регулирования по ст. 31 Конституции
Российской Федерации заключается в том, чтобы определить основы правового
статуса человека и гражданина в сфере реализации свободы собраний, создать
обобщенное правовое предписание, входящее в круг наиболее охраняемых
российской правовой системой. Его дальнейшая правовая конкретизация, в той
или иной мере, получает максимальное приближение к непосредственным
условиям применения в иных отраслях российского права, в зависимости от
характера правоотношений, в рамках которых реализуется право на свободу
собраний (например, нарушения права, злоупотребления правом, создания
предписаний, касающихся режима реализации права, возмещения вреда и т.д.).
Как справедливо заметил профессор А.Ф. Черданцев, «в результате такой
конкретизации норм права возникает определенная зависимость правовых
предписаний: одни устанавливают общие правила, другие уточняют отдельные
детали регулирования, благодаря большей подробности их содержания и более
узкой сфере применения»3.
Таким образом, выстраивается определенная правовая вертикаль, где не
только провозглашено право на свободу собраний, но и определен порядок его
реализации, организационно-правовые формы публичных мероприятий, права и
обязанности
лиц,
выступающих
их
организаторами
или
участниками,
полномочия органов государственной власти в указанной сфере и многое
другое.
Вместе с тем, уполномоченный по правам человека В. Лукин в
ежегодном докладе за 2012 год указал, что «право граждан на мирные собрания
в последние годы неизменно оказывается в фокусе внимания в силу трех
2 См.: Права человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 2000. С. 151.
3 Черданцев А.Ф. Правовое регулирование и конкретизация права // Применение советского
права: Сборник ученых трудов. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1974. Вып. 30.
С. 17.
21
фундаментальных причин: ...это право выступает еще и как важный инструмент
реализации многих других прав человека, …мирные собрания по своей природе
являются
массовыми
мероприятиями,
в
силу
чего
и
их
нарушения
рассматриваются как массовые, ...установленный законом уведомительный
порядок имеет тенденцию превращаться в избирательно разрешительный...»4.
Следует отметить, что большинство правовых норм в сфере организации
и проведения публичных мероприятий применяется в рамках позитивного
регулирования общественных отношений. Однако определенная их часть, как
справедливо отмечает А.П. Шергин, связана с «...интенсивным использованием
средств и методов социального контроля над соблюдением норм поведения
в обществе. Соответственно должно иметь место и применение различных
(государственных
и
общественных,
правовых
и
моральных)
санкций
к нарушителям норм общежития»5.
Действительно, несмотря на имеющееся в настоящее время широкое
правовое
регулирование
рассматриваемых
общественных
отношений,
установленный порядок организации и проведения публичных мероприятий
зачастую нарушается, что оказывает значительное влияние на состояние
правопорядка в стране.
Так, по итогам первого квартала 2014 года «оперативная обстановка,
связанная с публичными мероприятиями, на фоне общего сокращения их числа
на 29% (5874 против 8238 за АППГ) характеризуется ростом количества
проведенных
не
согласованных
с
органами
исполнительной
власти
мероприятий на 33,3% (с 75 до 100)». Одновременно «в 7 раз увеличилось
число
выявленных
в
ходе
проведения
публичных
мероприятий
административных правонарушений (с 344 до 2519), а количество составленных
протоколов
об
административных
правонарушениях
за
нарушение
4 Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год.
Опубликован 29 марта 2013 г. // URL: http://ombudsmanrf.org/doklady/5381-докладуполномоченного-по-правам-человека-в-российской-федерации-за-2012-год.
5 Шергин А.П. Административная юрисдикция: Монография. М.: Юридическая литература,
1979. С. 4.
22
установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга,
демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП РФ) возросло почти
в 6 раз (с 244 до 1373)»6.
В указанных условиях в качестве средства правового воздействия на
состояние общественных отношений наиболее востребованным является
законодательство об административной ответственности в рассматриваемой
сфере. Представляется, что сейчас, когда создана и более десяти лет успешно
действует кодифицированная база административной ответственности, весь
вектор научных исследований должен быть обращен в сторону поиска путей ее
оптимальной реализации.
В силу изложенного, а также специфики общественных отношений
в сфере
публичных
мероприятий,
которая
предопределяет
активное
взаимодействие граждан с органами государственной администрации, данные
правоотношения наиболее полно регламентированы правовыми нормами,
составляющими предмет административного права и предопределяющими все
вопросы
реализации
государственного
управления.
Важность
решения
вопросов эффективности государственного управления в рассматриваемой
сфере
сложно
переоценить,
поскольку
практика
правоохранительной
деятельности показывает, что публичные мероприятия создают дополнительные
сложности в обеспечении общественной безопасности и общественного
порядка при их проведении, а иногда служат и источником нагнетания
революционной ситуации.
Роль административно-правовых предписаний, в том числе и в сфере
установления норм об административной ответственности, в данном случае
проявляется в создании механизма, обеспечивающего баланс реализации прав
граждан в рассматриваемой сфере и интересов государства, фактическом
воплощении ст. 2 Конституции РФ, где закреплен приоритет прав человека и
6 Статистическая отчетность по публичным мероприятиям предоставлена ФКУ «ГИАЦ МВД
России», форма 565.
23
гражданина, а также гарантируется их защита, обеспечение которой возлагается
в большей степени на государство и его органы.
А.А. Тюрина справедливо указывает на то, что: «В этих целях создана
правоохранительная система, в деятельности которой значительное место
занимает
государственное
принуждение
Необходимость
применения
принудительных мер в борьбе с правонарушениями не вызывает сомнений.
Однако в процессе их реализации неукоснительно должен соблюдаться
установленный законом регламент, исключающий любые нарушения прав
физических и юридических лиц»7.
Являясь неотъемлемой частью административного права, институт
административной ответственности несет в себе все специфические черты,
имеющие отношение к данной правовой отрасли и ее предмету. Вопрос о
предмете административного права исследован довольно подробно. Несмотря
на это, до настоящего времени нет абсолютно исчерпывающей позиции на этот
счет.
Например, профессор Д.Н. Бахрах в предмет административного права
включает:
«внутриаппаратные
отношения,
связанные
с
организацией
исполнительной власти, организацией службы, компетенцией органов и
служащих, с формами и методами внутриаппаратной работы в государственных
и муниципальных органах;
взаимоотношения
административной
власти
с
гражданами,
государственными и негосударственными организациями»8.
Профессор Ю.А. Тихомиров включает в предмет административного
права «организацию и функционирование государственного управления,
регулирование
функционально-юридических
режимов,
обеспечение
юрисдикционно-охранительной деятельности и участие в данных сферах
7 Тюрина А.А. Функция защиты в административно-юрисдикционном процессе: Дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2007. С. 3.
8 Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. М.: БЕК, 1993. С. 3.
24
граждан»9.
Профессора
Л.В.
Коваль,
И.И.
Веремеенко,
В.Е.
Севрюгин
и
А.П. Шергин10 в своих исследованиях отмечали важнейшую для нашего
исследования особенность содержания предмета административного права,
которая заключается в дуализме входящих в его состав правоотношений.
Указанное проявляется в наличии в предмете административного права не
только управленческих отношений (с которыми многие исследователи ранее
ассоциировали предмет административного права), но и правоотношений,
связанных
с
совершением
административных
правонарушений
или
дисциплинарных проступков, составляющих так называемое административноделиктное право.
По этому поводу профессор Л.В. Коваль еще в 1979 году указывал, что
«отношения
по
поводу
административно-правовые
самостоятельные
группы
административного
проступка
(государственно-управленческие)
общественных
отношений
и
отношения
входят
в
как
предмет
административного права»11.
Подтверждая данное мнение, профессор А.П. Шергин также разделяет
управленческие и административно-деликтные правоотношения: «...нормы
административной ответственности вызваны к жизни потребностью адекватной
государственной реакции на один из видов неправомерного поведения –
административный проступок, деликт. Типичная форма такой реакции
выражается в применении к нарушителю определенного вида санкции –
административного
взыскания.
Отношения,
возникающие
по
поводу
применения последнего, – это отношения юридической ответственности, а не
9 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 79.
10 См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979; Веремеенко И.И.
Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного
порядка. М.: ВНИИ МВД СССР, 1981; Севрюгин В.Е. Теоретические проблемы
административного проступка: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1994; Шергин А.П.
Проблемы административно-деликтного права // Гос. и право. 1994. № 8–9.
11 Коваль Л.В. Указ. соч. С. 21.
25
управленческие отношения»12.
Исходя из понимания предмета административного права и его
преломления на рассматриваемые правоотношения, следует заключить, что
особое место среди форм реализации права отводится правоприменению,
в котором проявляется активная роль государства и всех его органов в
обеспечении действия правовых норм и реализации прав и законных интересов
граждан.
Профессор А.П. Коренев в этой связи указывает, что «это обусловливает
существование особого рода правоприменительной деятельности, содержанием
которой является рассмотрение дела о правонарушении, правовом споре по
существу и принятие решения по нему»13.
Трудами ученых-административистов14 установлено, что в процессе
такой правоприменительной деятельности рассматривается и решается по
существу юридическое дело, оказывается правовая защита нарушенным или
оспариваемым интересам, выносится государственно-властное решение о
применении соответствующей правовой санкции, а сама подобная деятельность
получила наименование «юрисдикции».
Следует
отметить,
что,
исходя
из
современных
тенденций
административной деликтности в сфере публичных мероприятий, законодатель
в
последние
годы
пытается
создать
расширенные
возможности
для
административно-юрисдикционной защиты рассматриваемых правоотношений.
12 Шергин А.П. Указ. соч. С. 53–54.
13 Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978.
С. 78.
14 См.: Административное право / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд.,
пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008; Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный
процесс: Монография. М: ВНИИ МВД России, 2003; Осипова О.В. Субъекты
административной юрисдикции: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Петрухин А.А. Судебноадминистративная юрисдикция: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Салищева Н.Г. Гражданин
и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Шергин А.П. Административная
юрисдикция: Монография. М.: Юридическая литература, 1979; Он же. Проблемы
административной юрисдикции: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: МГУ, 1979;
Якимов А.Ю. Правовой статус субъектов административной юрисдикции и проблемы его
реализации: Монография. М.: Проспект, 1999.
26
В настоящее время существуют нормы об административной ответственности
за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетировании (ст. 5.38 КоАП РФ), за нарушение установленного
порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации,
шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП РФ), за организацию массового
одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных
местах, повлекших нарушение общественного порядка (ст. 20.22 КоАП РФ), за
целый ряд правонарушений смежного характера, совершаемых часто при
проведении публичных мероприятий, в том числе связанных с экстремистской
деятельностью, а также причинением вреда здоровью или имуществу граждан.
Наибольшее внимание в представленном выше перечне должно быть
уделено
проблемам
установления
и
реализации
административной
ответственности за нарушение установленного порядка организации либо
проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования
(ст. 20.2 КоАП РФ), поскольку именно это правонарушение является наиболее
часто
совершаемым
и
до
настоящего
административно-правовому воздействию.
времени
На
слабо
основании
поддающимся
статистических
данных Судебного департамента при Верховном Суде РФ можно проследить,
что правонарушения, предусмотренные указанной статьей, совершаются
примерно в 83% случаев от всей массы административной деликтности в сфере
публичных
мероприятий15.
За
последние
годы
к
административной
ответственности по данной статье было привлечено значительное количество
лиц: в 2011 г. – 819, в 2012 г. – 3472, в 2013 г. – 1377 человек16.
Для успешного противодействия данным противоправным явлениям
весьма важным является вопрос о том, что же должно являться объектом
административно-юрисдикционной защиты в сфере проведения и организации
15 См.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел первой
инстанции за 2013 год // URL: http://www.cdep.ru. Дата обращения 18.05.2014 г.
16 Данные представлены на основании сводных статистических сведений о деятельности
федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2011-2013 годы // URL:
http://www.cdep.ru.
27
публичных
мероприятий.
Как
справедливо
заметил
профессор
Ю.В. Степаненко: «При системном рассмотрении объекта его структурирование
и описание отдельных элементов служит необходимым предварительным
условием
для
последующего
изучения
объекта
как
определенной
целостности»17.
Этот
вопрос
имеет
непосредственное
отношение
к
институту
административной ответственности, поскольку формирует направленность
норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и
их санкций.
В различные периоды развития правовой мысли как в России, так и
в зарубежных странах существовали различные подходы к его разрешению.
Следует отметить, что он достаточно принципиален для построения всей
системы правоохраны. По сути это означает определенность относительно того,
что и как должно охраняться нормами административного права, что подлежит
деликтолизации или, напротив, будет исключено из перечня административных
правонарушений, каким образом будет реализован процесс административного
правоприменения.
Различные ответы на указанный вопрос легко увидеть при рассмотрении
общетеоретических правовых концепций, в частности: нормативистской,
теории субъективного права, советской правовой теории, концепции приоритета
прав человека и некоторых иных.
Не вдаваясь в подробную характеристику каждой из них, отметим лишь,
что принципиальное различие основывается на подходах к объекту правовой
охраны и защиты. Так, в нормативистской концепции это правовые нормы,
установленные государственной администрацией, теория субъективного права
делает упор на охране прав конкретного индивида или коллективного субъекта
права, советское право направлено на охрану интересов некой общественной
17 Степаненко Ю.В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности ОВД на
транспорте: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 21.
28
формации. В свою очередь концепция приоритета прав человека, лежащая, по
мнению
многих
Федерации,
исследователей18,
определила
основной
в
основе
вектор
Конституции
развития
Российской
административного
законодательства в сторону обеспечения естественных прав человека в
государстве. При этом провозглашение Российской Федерации правовым
государством (ст. 1 Конституции РФ) и закрепление в качестве цели построения
гражданского общества определяют тот факт, что государство, обеспечивая
охрану прав и свобод гражданина, содействует ему настолько, насколько это не
мешает интересам иных лиц. Таким образом, решается основное правовое
противоречие
относительно
взаимного
корреспондирования
прав
и
обязанностей всех членов общества на основе добровольного (а на практике,
конечно,
принятого
администрацией)
в
ограничения
установленном
порядке
абсолютной
свободы.
государственной
На
основе
этого
ограничения все члены общества постепенно должны объединиться одной
общей компонентой – сохранением позитивных общественных отношений, где
благо целого зависит от комфортности каждой его части и наоборот. Рассуждая
подобным образом, становится понятно, что на первый план правовой, в том
числе и административно-правовой защиты выходят общественные отношения
как в целом, так и в их конкретных проявлениях в той или иной области.
Нормативно
общий
перечень
объектов
административно-
юрисдикционной защиты определен в ст. 1.2 КоАП РФ. В их число входят:
личность, права и свободы человека и гражданина, здоровье граждан,
санитарно-эпидемиологическое
благополучие
населения,
общественная
нравственность, окружающая среда, установленный порядок осуществления
государственной власти, общественный порядок и общественная безопасность
и др.
18 См., напр.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник для
студентов высших учебных заведений. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 17;
Кистяковский Б.А. В защиту права (Интеллигенция и правосознание) // Вестник Московского
ун-та. Сер. 7. Философия. 1990. № 3. С. 56; Нерсесянц В.С. История идей правовой
государственности. М., 1993. С. 15.
29
Расположение ст. 20.2 КоАП РФ в главе 20 «Административные
правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную
безопасность»
дает
более
конкретное
представление
об
объекте
административно-юрисдикционной защиты, под которым следует понимать
общественные отношения, складывающиеся в рамках охраны общественного
порядка и обеспечения общественной безопасности.
Название соответствующей статьи еще более конкретизирует объект
административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, а
значит, и объект административно-юрисдикционной защиты. Таким образом,
проецируя указанное на предмет данного диссертационного исследования,
следует определить, что в качестве объекта административно-юрисдикционной
защиты следует рассматривать общественные отношения, складывающиеся в
рамках установленного порядка организации либо проведения публичных
мероприятий.
Подобный подход вполне согласуется с мнениями исследователей на
этот счет. Например, профессор Ю.В. Степаненко указывает, что «объект
воздействия – это «овеществленные» фрагменты объективной реальности,
общественные явления и процессы, а главное – люди и отношения между
ними»19.
Защита
указанных
правоотношений
должна
восприниматься
как
активная деятельность государства, имеющая во многом превентивный и
принудительный характер по реализации мер, связанных: с формированием
соответствующего
сектора
с непосредственным
правонарушений
и
административно-деликтного
выявлением
привлечением
совершенных
виновных
лиц
законодательства;
административных
к
административной
ответственности; с обеспечением порядка обжалования действий и решений,
нарушающих право на свободу собраний граждан и юридических лиц. В узком
смысле административно-юрисдикционную защиту следует воспринимать как
19 Степаненко Ю.В. Указ. соч. С. 26.
30
правоприменительную
административного
деятельность
процесса,
уполномоченных
возникающую
субъектов
в
связи
с
совершением
особую
роль
государственного
административного правонарушения.
Кроме
принуждения
того,
следует
как
метода
отметить
реализации
административно-юрисдикционной
защиты в целом и административной ответственности, в частности. Именно
применение указанного метода позволяет на практике реализовать в отношении
правонарушителя весь комплекс заложенных в норме об административной
ответственности средств психического, физического, материального и иного
воздействия без каких-либо нарушений в отношении прав человека, в целях
восстановления социальной справедливости и обеспечения правопорядка.
Исключительное
является
еще
правоотношений,
использование
одной
метода
отличительной
поскольку
в
государственного
особенностью
процессе
принуждения
юрисдикционных
административно-правового
регулирования, например, применяются и иные методы административноправового воздействия, в основном не связанные с принуждением.
Относительно самого понимания собирательного названия «порядок
организации либо проведения публичных мероприятий» в качестве объекта
административно-юрисдикционной защиты следует отметить, что он, на наш
взгляд, представляет собой систему обобщенных правил, сторон и компонентов,
регламентированную
правовыми
нормами
о
собраниях,
митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетировании и нуждающуюся в государственноправовом воздействии и защите. При таком понимании объектом управления в
сфере проведения публичных мероприятий является объективная реальность,
связанная как с активной реализацией лицами права на свободу собраний, так и
с перспективной возможностью реализовать данное право, а объектом защиты –
те общественные отношения в сфере публичных мероприятий, которые
нарушены в связи с несоблюдением правовых норм.
Следует отметить, что административные правоотношения, связанные с
31
нарушением установленного порядка организации и проведения публичных
мероприятий, как и любые другие правоотношения, имеют свою структуру.
Специфика данной структуры заключается в особенностях предмета и метода
правового регулирования административного права. В отличие от, например,
гражданско-правовых
отношений,
имеющих
субъект-субъектную
характеристику, рассматриваемые нами правоотношения являются в большей
степени субъект-объектными, несмотря на то, что в качестве объекта
управления выступают физические, юридические и должностные лица. В этом
проявляется
авторитарность
воздействия
органов
государственной
администрации на поведение иных участников правоотношений и сама
направленность
методов
административно-правового
регулирования
и
административно-юрисдикционной защиты. В структуре правоотношений в
этой
связи
следует
выделять:
субъекты
правоотношений,
объекты
правоотношений, содержание правоотношений.
Вопросами соотношения указанных компонентов в разные годы
занимались
такие
ученые-административисты
как
Ю.М.
Козлов,
Г.В. Атаманчук, Ю.А. Тихомиров, И.Л. Бачило и др.20
Достаточно ярко на этот счет написал В.Д. Граждан, по мнению которого
«объект защиты, в конечном счете, зависит от субъекта». При этом: «во-первых,
от субъекта зависит выбор объекта; во-вторых, поскольку субъект формирует
систему конкретного взаимодействия, то тем самым он детерминирует и
конкретные условия существования данного объекта; в-третьих, субъект
управляет всей созданной системой»21.
Субъектами административных правоотношений по поводу организации
и проведения публичных мероприятий являются субъекты охраны прав
20 См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 18; Атаманчук Г.В.
Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 33; Тихомиров Ю.А.
Проблемы взаимодействия субъектов и объектов управления в деятельности
государственного аппарата // Правоведение. 1970. № 1. С. 51; Бачило И.Л. Организация
советского государственного управления. Правовые проблемы. М., 1984.
21 Социальное управление: Курс лекций. М., 2000. С. 237-238.
32
граждан,
то
есть
органы
исполнительной
власти,
органы
местного
самоуправления, должностные лица данных органов, судебные органы.
Объектом рассматриваемых административных правоотношений является
поведение, волеизъявление физических и юридических лиц, реализующих в
различных
формах
право
на
организацию
и
проведение
публичных
мероприятий.
Содержание
рассматриваемых
административных
правоотношений
включает в себя совокупность прав и обязанностей сторон правоотношений,
содержание
административно-правового
рассматриваемой сфере, с присущим
статуса
субъектов
охраны
в
ему перечнем организационных,
компетенционных и целевых элементов, перечень внешних обстоятельств,
в рамках которых складываются правоотношения.
Говоря о порядке организации и проведения публичных мероприятий
как
объекте
административно-юрисдикционной
защиты,
нельзя
обойти
вниманием вопрос о его правовом обеспечении. Ключевую роль в этом
отношении играет Федеральный закон № 54-ФЗ от 19 июня 2004 г.
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»22
(анализ данного закона выполнен на основании текста в его последней
редакции от 04.10.2014 г.).
Характеризуя профильный закон, определяющий порядок организации и
проведения публичных мероприятий, следует отметить, что он достаточно
подробно регулирует субъективное право граждан в области свободы собраний,
а также корреспондирующие этому праву обязанности иных лиц, деятельность
органов
государственной
власти
и
правоохранительных
органов
по
обеспечению правопорядка.
Рассматриваемый закон обладает, на наш взгляд, рядом несомненных
достоинств:
1) Ст. 2 закона разъясняет некоторые используемые в рассматриваемой
22 СЗ РФ, 21.06.2004. № 25. Ст. 2485.
33
сфере понятия. В частности, определение публичного мероприятия в качестве
обобщающего понятия, и отдельных его видов – собрания, митинга,
демонстрации, шествия и пикетирования. Кроме того, в этой же статье введено
важное понятие регламента проведения публичного мероприятия – «документа,
содержащего повременное расписание (почасовой план) основных этапов
проведения публичного мероприятия с указанием лиц, ответственных за
проведение каждого этапа».
Единственной оговоркой здесь может служить понятие «собрание»,
поскольку в п. 2 ст. 2 закона собрание определено как «совместное присутствие
граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для
коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов».
Вместе с тем, ч. 1 ст. 7 содержит текст «уведомление о проведении публичного
мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним
участником)...», который предполагает, что собрание может проводиться одним
участником, о чем нет и намека в определении. Указанная оговорка слабо
вяжется
и
с
этимологическим
значением
слова
«собрание»,
которое
предопределяет некий количественный состав участников.
2)
Законом
установлен
инициативно-уведомительный
порядок
организации и проведения публичных мероприятий, что предусматривает
в случае организации митинга, демонстрации, шествия или группового
пикетирования обязательную подачу в соответствующий орган исполнительной
власти уведомления от организаторов массовой акции о месте и времени ее
проведения. Для такой формы публичного мероприятия как пикетирование,
проводимое одним человеком, закреплен инициативный порядок проведения
акции, то есть подачи уведомления не требуется.
3) Ст. 5, 6, 12-14 закона детально определены права и обязанности
организаторов, участников публичного мероприятия, органов исполнительной
власти и их уполномоченных, уполномоченного представителя органов
внутренних дел, связанные с проведением собрания, митинга, демонстрации,
34
шествия или пикетирования.
4) Ст. 8-9 установлены ограничения, касающиеся места и времени
проведения публичного мероприятия.
5) Ст. 15, 16, 17 закона устанавливает основания и порядок
приостановления и прекращения публичного мероприятия. Следует отметить,
что положения указанных статей имеют важнейшее значение для практической
реализации права на свободу собраний, поскольку дополняют конституционноправовые предписания ст. 31 Конституции Российской Федерации в части
правомерного ограничения указанного права.
Вместе с тем, рассматриваемый закон не лишен отдельных недостатков и
спорных моментов, которые вносят неопределенность в порядок организации и
проведения публичных мероприятий, что существенно затрудняет процесс
правоприменения, в том числе в вопросах реализации административной
ответственности.
В этом отношении согласимся с мнением профессора А.С. Дугенца,
который указывает, что «для своевременного и правильного применения
административного
наказания
необходим
соответствующий
механизм
реализации правовых норм в данной сфере деятельности компетентных
должностных лиц исполнительной и судебной власти»23.
В рамках нашего исследования текста рассматриваемого закона
определенную настороженность вызвала закрепленная в законе процедура
согласования мест проведения публичных мероприятий и ее соотношение с так
называемым уведомительным порядком (согласование упоминается в п. 1 ч. 3
ст. 5, ч. 5 ст. 5, ч. 2.1 ст. 8 и т.д.).
Изучение этого момента позволило выявить, что данный вопрос
исследовался в Определении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г.
№ 484-О-П и Определении Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г.
23 Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.: ВНИИ МВД
России, 2003. С. 9.
35
№ 705-О-О. В обоих случаях Конституционный Суд РФ, правда, достаточно
размыто, указывает на то, что стороны при подборе места проведения
публичного мероприятия должны стремиться к «достижению согласия на
основе баланса интересов». Вместе с тем, на практике, прежде всего по данным
правозащитных организаций, неоднократно выступавших организаторами
подобных
мероприятий,
подобное
согласование
выглядит
именно
как
получение разрешения на проведение публичного мероприятия. Об этом
косвенно можно судить и по формулировке частей 61 и 7 ст. 20.2 КоАП РФ,
поскольку в них говорится об административной ответственности за «участие
в несанкционированных
несанкционированных
мероприятий,
собраниях…»,
собрания,
проводимых
без
«организацию
митинга…»,
разрешения.
а
В
либо
проведение
значит,
публичных
связи
с
указанным
представляется, что в Федеральном законе от 19.06.2004 г. по тексту и смыслу
правовых предписаний необходимо максимально уйти от понятия согласования,
возложив в основном на органы исполнительной власти обязанность
обеспечения права граждан на свободу мирных собраний, с четкой
регламентацией проведения переговоров на этот счет, а также способов
достижения консенсуса. В связи с правовым закреплением уведомительного
порядка проведения публичных мероприятий формулировка частей 61 и 7
ст. 20.2 КоАП РФ, на наш взгляд, выглядит некорректно. В данном случае
административную ответственность должно влечь участие в проведении
публичных мероприятий без уведомления (при условии наступления указанных
в части статьи последствий), а также организация либо проведение публичного
мероприятия без уведомления в непосредственной близости от указанных
в норме объектов, а не мероприятие «не санкционированное».
Также вызывает недоумение тот факт, что право на организацию и
проведение
публичного
мероприятия
принадлежит
только
гражданам
Российской Федерации, за пределами действия закона остаются иностранные
граждане и лица без гражданства.
36
Действительно, указанное находит воплощение и в ст. 31 Конституции
Российской Федерации, и в Федеральном законе от 19.06.2004 г. Ст. 2 закона
«Основные
понятия»,
раскрывает
все
основные
терминологические
конструкции через призму принадлежности к гражданству Российской
Федерации, то
есть, например:
«собрание
– совместное присутствие
граждан…», «митинг – массовое присутствие граждан…», «шествие – массовое
прохождение граждан…» и т.д.
Вместе с тем, совершенно ясно, что данные правовые положения не
вполне сочетаются с некоторыми ключевыми международными документами,
признаваемыми Российской Федерацией. Так, например, ст. 19 Всеобщей
декларации прав человека закрепляет право каждого на свободу убеждений и на
свободное выражение их, а следующая статья (ст. 20) этого же документа прямо
предусматривает то, что «каждый человек имеет право на свободу мирных
собраний
и
ассоциаций»24.
Международный
пакт
о
гражданских
и
политических правах в ст. 21 также признает право на мирные собрания25. При
этом отсутствие в правовой норме уточнения по поводу субъектов данного
права дает основания для ее расширительного толкования, а именно –
распространения права на граждан, иностранных граждан и лиц без
гражданства, что в целом соответствует гуманистической концепции развития
современного международного права и национальных правовых систем.
Подобная трактовка субъективного права на мирные собрания имеет высокую
актуальность в связи со ст. 17 Конституции Российской Федерации, согласно
которой «в России признаются и гарантируются права и свободы человека и
гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного
права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации».
Дальнейшая логика Федерального закона от 19.06.2004 г. все же
заставляет признать возможность участия иных, помимо граждан Российской
24 Всеобщая декларация прав человека. 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 10.12.1998.
25 Международный пакт о гражданских и политических правах, прин. 16 декабря 1966 г.
Генеральной Ассамблеей ООН // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
37
Федерации, лиц в мероприятиях публичного характера, поскольку разделяет
субъектов публичных мероприятий на их организаторов и участников.
При этом, согласно п. 1 ст. 5, «организаторами публичного мероприятия
могут быть один или несколько граждан Российской Федерации, политические
партии, другие общественные объединения, в том числе религиозные, их
региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя
обязательство по организации и проведению публичного мероприятия».
Участниками же публичного мероприятия (п. 1 ст. 6) признаются граждане,
члены политических партий, члены и участники других общественных
объединений, в том числе религиозных, добровольно участвующие в нем.
Предполагается, что поскольку членами общественных объединений и
религиозных организаций могут быть иностранцы и лица без гражданства 26, то
данные категории лиц могут также являться участниками тех собраний,
митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, в которых принимают
участие соответствующие общественные объединения. Согласимся с мнением
П.А. Нудненко, который указывает на то, что «иное решение вопроса было бы
недемократичным, ибо лишало бы иностранцев и лиц без гражданства
возможности защищать свои права и свободы в случае их нарушения на
территории
Российской
Федерации
путем
участия
в
публичных
мероприятиях»27.
Тем не менее, для повышения ясности правовых норм, касающихся
субъектного состава публичных мероприятий, по нашему мнению, следует
изменить ст. 2 Федерального закона от 19.06.2004 г. таким образом, чтобы
исключить ограничения прав человека на основании признака принадлежности
26 См.: Ст. 19 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; Ст. 6, 8 Федерального закона от 26 сентября
1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // СЗ РФ. 1997. № 39.
Ст. 4465.
27 Нудненко Л.А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина
России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
С. 7.
38
к гражданству для рядовых участников публичных мероприятий.
Следующим моментом, вносящим некий дисбаланс в понимание
порядка организации и проведения публичных мероприятий, являются
положения ст. 7 «Уведомление о проведении публичного мероприятия»,
в которых срок подачи уведомления в органы исполнительной власти
дифференцирован в зависимости от вида планируемого мероприятия, но никак
не связан с численностью его участников, что может привести к возникновению
определенных
трудностей
при
обеспечении
общественного
порядка и
общественной безопасности.
Некоторое непонимание вызывает также положение ч. 1 ст. 5 закона,
которое определяет требования, предъявляемые к организаторам публичных
мероприятий. По нашему мнению, демонстрации и шествия являются
динамическими
мероприятиями
и,
соответственно,
требуют
большей
ответственности в вопросе их организации, в то время как пикетирование
может проводиться как группой лиц, так и одним человеком, причем
в последнем случае подача уведомления не является обязательным условием.
Пикетирование требует меньших усилий со стороны организаторов, органов
исполнительной власти и органов внутренних дел. В связи с этим неясно, каким
критерием руководствовался законодатель, признавая в качестве организаторов
пикетирований граждан Российской Федерации, достигших возраста 18 лет,
а митингов
и
собраний,
которые
могут
являться
более
массовыми
мероприятиями, – 16 лет.
Далее следует отметить некую неопределенность п.п. 7.1 п. 4 ст. 5,
обязывающего организатора принять меры по недопущению превышения
заявленного
количества
участников
публичного
мероприятия.
Конечно,
подобная норма имеет под собой рациональное основание. В целях обеспечения
правопорядка
при
проведении
публичных
мероприятий
необходим
предварительный расчет сил и средств задействованных правоохранительных
органов, а также решение иных вопросов обеспечения мероприятия исходя из
39
численности участников. Однако при современном развитии информационных
технологий, когда оповещение о готовящемся мероприятии распространяется
часто на неограниченную аудиторию, точно просчитать количество участников
довольно
затруднительно.
Принимая
во
внимание
положение
ст.
10
«Предварительная агитация», можно установить, что предварительная агитация
о проведении публичного мероприятия возможна в любых формах и по своей
логике должна способствовать привлечению как можно большего количества
участников мероприятия.
Также не определен вопрос о размерах превышения, которое влечет
ответственность
организатора
публичного
мероприятия
(на
какое-то
определенное количество человек от одного и выше? либо на какой-то процент
от
заявленного
числа
продолжительность
участников?). Не
подобного
определена также
превышения
количества
временная
участников,
необходимая для возложения ответственности на организатора мероприятия.
Кроме того, вызывает определенные сложности сам подсчет количества
участников, поскольку, как показывает практика, цифры оценки при проведении
крупных публичных мероприятий часто сильно разнятся.
Лишь отчасти решает эти вопросы Постановление Конституционного
Суда РФ от 18 мая 2012 г. № 12-П, которое указывает, что само по себе
превышение запланированного числа участников еще не является основанием
для привлечения организатора публичного мероприятия к административной
ответственности.
Для
ответственности,
в
данном
случае,
необходима
взаимосвязь между превышением количества и наступлением неблагоприятных
последствий. Однако проследить, доказать, а главное – процессуально
оформить такую взаимосвязь довольно проблематично.
Интересным является то обстоятельство, что даже если организатор
мероприятия, оценив, что число его участников превышает заявленное
количество, персонально потребует у граждан удалиться с места проведения
публичного мероприятия это может быть воспринято в качестве попытки
40
нарушить право гражданина на свободу собраний, либо ограничить его в правах
по сравнению с иными гражданами.
Введение любых ограничивающих мер на основании только лишь
превышения заявленного количества участников публичного мероприятия, на
наш взгляд, будет также идти в разрез с практикой Европейского суда по правам
человека. Так, в деле «Баранкевич против России» (2007 г.) Европейский суд
выразил определенность в том, что согласно ст. 11 Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод государство должно принимать все
меры для реализации своей обязанности обеспечить реализацию субъективного
права граждан на публичные мероприятия.
Исследование
судебной
практики
по
вопросам
привлечения
к
административной ответственности за превышение количества участников
акции выявляет существенное расхождение в решении судьями данного
вопроса. Некоторые из них, если превышение количества участников не
повлекло вредных последствий, дела об административных правонарушениях
прекращают, как, например, в Постановлении 5-193/2014 от 21.04.2014
Уфимского районного суда (Республика Башкортостан). Иные привлекают
организаторов
к
административной
ответственности
(например,
в
Постановлении 5-168/13 от 05.06.2013 г., вынесенном судьей судебного участка
№ 30 Самарской области). Причем в последнем примере, судя по материалам
дела, вместо заявленных 50 человек собрались 100, многие из которых были
журналистами (т.е. не являлись как таковыми участниками публичного
мероприятия),
а
само
мероприятие
не
сопровождалось
нарушениями
общественного порядка.
Таким
образом,
рассматриваемые
нормы
не
соответствуют
в
достаточной мере требованиям правовой определенности, что не создает
полноценное
правовое
поле
для
регулирования
соответствующих
правоотношений, а также не позволяет в полном объеме обеспечить
эффективную административно-юрисдикционную защиту рассматриваемых
41
общественных отношений.
Следующим в высшей степени спорным моментом является ч. 6 ст. 5,
согласно которой «организатор публичного мероприятия... несет гражданскоправовую ответственность за вред, причиненный участниками публичного
мероприятия».
Следует отметить, что Постановлением Конституционного Суда РФ от
14.02.2013 г. № 4-П подпункт «г» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от
08.06.2012 г., которым введена часть 6 рассматриваемой статьи, признан не
соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он
предполагает наступление гражданско-правовой ответственности организатора
публичного мероприятия за вред, причиненный участниками публичного
мероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы о
поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении
такого вреда.
Вместе с тем, формулировка Конституционного суда РФ «вне
зависимости от проявления им надлежащей заботы» выглядит, по меньшей
мере, странной, поскольку некоторые мероприятия связаны с участием в них
значительного количества людей, и организатор мероприятия может просто не
знать о причинении вреда, не иметь возможности влиять на участников
мероприятия, иметь иные обстоятельства, объективно указывающие на его
непричастность к причинению вреда. Здесь следует задуматься и о весьма
ограниченном перечне мер воздействия организатора мероприятия на его
участников, поскольку только сотрудники правоохранительных органов
обладают всей полнотой полномочий по недопущению причинения вреда.
Если же организатор публичного мероприятия каким-либо образом
участвовал в причинении вреда либо призывал к его причинению, его действия
должны квалифицироваться соответствующим образом на общих основаниях.
В любом случае, та формулировка, которая существует на сегодняшний
день, противоречит основам гражданского законодательства Российской
42
Федерации. Представляется, что если совместными действиями участников
публичного мероприятия причинен вред, то они должны нести солидарную
ответственность согласно ст. 1080 Гражданского кодекса РФ. В случае, если в
разряд ответчиков по такому делу попадет еще и организатор мероприятия,
который фактически не участвовал в причинении вреда, – это будет означать
возложение ответственности на третье, непричастное лицо, а это совершенно
противоречит современной гражданско-правовой доктрине.
В соответствии с изменениями, внесенными в 2012 году, в Федеральный
закон от 19.06.2004 введены положения о создании специальных мест для
проведения публичных мероприятий. Данную идею в целом следует оценить
положительно. Опыт создания гайд-парков давно зарекомендовал себя во
многих зарубежных странах.
Вместе с тем, вызывает некие опасения предоставленное субъектам
Российской Федерации широкое усмотрение в этом вопросе (пп. 1.1 п. 1. ст. 8
Федерального закона от 19.06.2004). Фактически регионы самостоятельно
определяют степень достижимости целей публичных мероприятий в тех или
иных местах, транспортную доступность, предельную заполняемость и другие
вопросы, а также определяют места, где проведение публичных мероприятий
запрещено. Причем усмотрение региональных органов исполнительной власти
относительно введения запрета проведения публичных мероприятий в тех или
иных местах ничем не ограничено, вплоть до возможности наложить запрет
только лишь по подозрению, что «проведение публичных мероприятий может
повлечь
нарушение
функционирования
объектов
жизнеобеспечения,
транспортной или социальной инфраструктуры, связи...»28.
Следует отметить, что региональные органы власти достаточно быстро
разработали соответствующие законы, регламентирующие вопросы проведения
28 Закон Кемеровской области от 9 июля 2012 г. № 81-ОЗ «О некоторых вопросах проведения
публичных мероприятий» (принят постановлением Совета народных депутатов Кемеровской
области
от
5
июля
2012
г.)
//
ИА
«ГАРАНТ»:
http://www.garant.ru/hotlaw/kemerovo/411084/#ixzz2y2i5frSQ
43
публичных мероприятий.
Первым стал Закон Кемеровской области от 9 июля 2012 г. № 81-ОЗ
«О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий», который
фактически стал модельным законом для всех иных регионов.
Общим для подобных законов стало то, что они распространили весьма
широкий запрет на проведение публичных мероприятий в общественных
местах.
Подобные
ограничения
коснулись
территории
и
объектов,
расположенных рядом с органами управления и территориальными органами
исполнительной власти; зданий и сооружений транспортного комплекса;
торгово-развлекательных комплексов и рынков; образовательных, культурных,
спортивных, детских и иных подобного рода сооружений, а также прилегающих
к ним участков и территорий; тротуаров и автомобильных дорог общего
пользования.
В некоторых региональных законах используется весьма неопределенная
формулировка «прилегающих к объектам территорий» (например в законе
Свердловской области), что при необходимости позволяет наделять ее
произвольной широтой. В Республике Чувашия, Челябинской, Московской и
некоторых других областях публичные мероприятия запрещены вблизи зданий
и сооружений частной собственности без согласования владельцев. В
некоторых регионах такой запрет относится к территории многоквартирных
домов и зданий (иных мест) размещения религиозных организаций.
Подобные ограничения распространяются на все без исключения
публичные мероприятия, в том числе и на пикеты с участием одного человека.
Относительно актов пикетирования, проводимых одним человеком,
интересный и, на наш взгляд, противоречащий закону случай произошел в
Калининградской области в связи с принятием 24.04.2014 г. решения 12144/2014 Калининградским областным судом (рассматривалась апелляционная
жалоба Кротова О.В. на постановление судьи Центрального районного суда
г. Калининграда от 20 марта 2014 года, которым Кротов О.В. подвергнут
44
административному наказанию по ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ в виде
административного штрафа в размере 20 000 руб.). Решение суда первой
инстанции было оставлено без изменения, поскольку суд пришел к выводу о
том, что имела место совокупность актов пикетирования, осуществляемого
каждым из участников в разных местах, объединенных единым умыслом и
общей организацией, для чего обязательна подача уведомления. Вместе с тем,
четких доказательств единого умысла и общей организации в материалах дела
не содержится. Кротов О.В. свою вину отрицал.
Во всех без исключения регионах установлены нормы предельной
заполняемости
специально
отведенных
для
проведения
публичных
мероприятий мест. Такие нормы в зависимости от региона варьируются и
составляют по общей практике один человек на один или два квадратных метра.
Довольно подробно проанализировав региональное законодательство в
рассматриваемой сфере, мы пришли к выводу, что четкое соблюдение всех
закрепленных условий, помимо г. Москвы29 (в котором выделены значительные
площади для организации публичных мероприятий в центре города), создает
практически полную невозможность проведения публичных мероприятий в
наиболее интересных с точки зрения организаторов местах, а также исключает
возможность варьирования маршрута шествий и демонстраций.
В
такой
ситуации
неудивительно,
что
изучение
в
процессе
диссертационного исследования 52 дел об административных правонарушениях
по ст. 20.2 КоАП РФ, рассматривавшихся в судах первой инстанции в
различных регионах России только в марте-апреле 2014 г., выявило то, что в 33
случаях
основанием для возбуждения
административного производства
являлось участие в публичных мероприятиях, которые по различным причинам
не были согласованы с органами исполнительной власти (в большинстве
29
Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права
граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов,
демонстраций, шествий и пикетирований» (с изменениями и дополнениями) // Система
ГАРАНТ: http://base.garant.ru/387104/#block_240#ixzz32Z2wOeHn
45
случаев в связи с недостижением договоренности о месте проведения
мероприятия).
Кроме
того,
анализ
регионального
законодательства
об
административной ответственности за нарушение установленного порядка
организации и проведения публичных мероприятий выявил тот факт, что они в
значительной степени дублируют федеральное законодательство, а не содержат
специфичные
составы
административных
правонарушений,
предусматривающие ответственность за нарушение региональных правовых
норм
в
рассматриваемой
сфере,
установленные
соответствующим
региональным законом.
Вместе с тем, в некоторых регионах подобного рода коллизии находят
свое разрешение. Так, Определением № 11-КГ 13-15 Верховного Суда РФ от 26
ноября 2013 г. признаны утратившими юридическую силу отдельные
положения Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 г. № 95-РЗ «Об
административной ответственности в Республике Коми», которыми была
предусмотрена
административная
ответственность
за
нарушение
установленного правовыми актами органов государственной власти Республики
Коми и органов местного самоуправления порядка организации и (или)
проведения массовых публичных мероприятий на улицах, площадях, стадионах,
открытых концертных площадках, в парках и скверах, в иных общественных
местах (за исключением собраний, митингов, шествий, демонстраций,
пикетирования). Суд при этом исходил из того, что данные правовые нормы «не
содержат указания на нарушение каких-либо
конкретных требований,
установленных нормативными правовыми актами органов государственной
власти Республики Коми и органов местного самоуправления. Отсутствие
такого
указания
не
позволяет
отграничить
состав
правонарушения,
предусмотренный Законом Республики Коми, от составов правонарушений,
содержащихся в ст. 20.2 и 20.22 КоАП РФ и, следовательно, не исключает
46
двойной ответственности за одно и то же правонарушение»30.
В целом, рассмотрение вопросов правового обеспечения порядка
организации и проведения публичных мероприятий позволяет сделать вывод,
что в настоящее время существует ряд нормативных проблем, не позволяющих
максимально эффективно использовать возможности его административноюрисдикционной защиты, а также избежать произвола в действиях и решениях
должностных лиц и судов. Влияние указанного в правоприменительной
практике проявляется в большом количестве заявлений по обжалованию
действий и решений государственных органов, а также обжалований решений
судов о привлечении к административной ответственности. Так, по статистике
Судебного департамента при Верховном суде РФ, в Российской Федерации в
2013 г. судами было удовлетворено около 43% жалоб на действия и решения
государственных органов. Данные показатели существенно варьируются по
регионам, в частности по г. Москве положительные решения состоялись только
в 15% случаев, в г. Санкт-Петербурге – в 46%31. За период июль 2012 – июнь
2013 г. итоги рассмотрения административных дел по ст. 20.2 были таковы:
«менее половины дел, возбужденных сотрудниками полиции и переданных в
суды, доходят до привлечения к административной ответственности..., в 23%
случаев выносились определения о возврате материалов в полицию..., в 15%
случаев административные дела были прекращены..., в 14% переданы по
подсудности»32.
Уполномоченный по правам человека В. Лукин в своем ежегодном
докладе за 2012 год указывал, что именно проблемы правового регулирования
30
Определением № 11-КГ 13-15 Верховного Суда Российской Федерации / Обзор судебной
практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2013 г. (утв. Президиумом Верховного
Суда
РФ
04.06.2014
г.
//
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70569700/#review#ixzz3GtkoYgBq
31 Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел первой
инстанции за 2013 год // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном суде РФ
http://www.cdep.ru Дата обращения 18.05.2014 г.
32 Данные составлены правозащитной организацией АГОРА на основании статистики
Судебного
департамента
РФ
/
Новая
газета
31.01.2014
г.
//
http://www.novayagazeta.ru/politics/62049.html
47
не позволяют до настоящего времени сформировать положительную практику
правоприменения. В частности, он приводит ряд примеров судебной практики
(по Орловской области, г. Нижний Новгород, г. Москва, г. Тюмень), которые
«...наглядно отражают явные пробелы в законодательном регулировании
процедуры согласования публичных мероприятий. По большому счету это
регулирование вообще не является процедурой, содержащей четкие механизмы,
полномочия, а также обязательства сторон. Это, в свою очередь, открывает
более сильной стороне, каковой по определению считает себя любой орган
государственной или муниципальной власти, дополнительные возможности для
усмотрения и произвола»33. Согласно разделу 10 «Право на свободу собраний»
доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации,
подготовленного за 2013 год, ситуация в рассматриваемой сфере к лучшему не
изменилась34.
Для нормализации создавшейся ситуации мы считаем возможным
предложить ряд изменений в Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»:
1) Пункт 1 ст. 2 предлагается изложить в следующей редакции:
«публичное мероприятие – открытая, мирная, проводимая в форме собрания,
митинга, демонстрации, шествия или пикетирования акция, организуемая
гражданами Российской Федерации, в том числе их объединениями, доступная
для участия каждому находящемуся на территории Российской Федерации.
Целью
публичного
мероприятия
является
свободное
выражение
и
формирование мнений, а также выдвижение требований по различным
вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни
страны и вопросам внешней политики».
2) Из п. 2-6 ст. 2 предлагается исключить упоминание о принадлежности
Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год.
Опубликован 29 марта 2013 г. http://ombudsmanrf.org/doklady/5381-доклад-уполномоченногопо-правам-человека-в-российской-федерации-за-2012-год/
34 Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год.
Опубликован 8 апреля 2014 г. http://ombudsmanrf.org/images/stories/ezdoc/dddoclad2013.doc/
33
48
к
гражданству,
предусмотренных
распространив
мирных
тем
самым
публичных
возможность
мероприятиях
на
участия
любых
в
лиц,
находящихся на территории Российской Федерации. Кроме того, п. 2 ст. 6
целесообразно изложить в следующей редакции: «собрание – совместное
организованное присутствие двух или более лиц для коллективной реализации
целей публичного мероприятия».
3) Из п. 2 ст. 5 предлагается исключить положения об избыточном
правовом регулировании в отношении организатора публичных мероприятий,
связанные с упоминанием о двукратном либо более привлечении к
административной ответственности.
4)
Часть
1
ст.
5
следует
изложить
в
следующей
редакции:
«Организатором публичного мероприятия может быть один гражданин или
несколько граждан Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, либо
объединения граждан, в том числе политические партии, общественные и
религиозные объединения, официально зарегистрированные на территории
Российской Федерации».
5) Пункты 4, 5, 7, 8 ч. 4 ст. 5 конкретизировать либо частично
переработать в части закрепления за организатором публичного мероприятия
только тех обязанностей, которые он имеет возможность реально выполнить.
Так, например, п. 5 указанной части статьи выглядит явно некорректным,
поскольку, как и другие, не согласуется с положениями ч. 3 этой же статьи.
Прежде всего, к организатору публичного мероприятия вряд ли применимо
понятие «компетенция», имеющее отношение в большей степени к органам
государственной администрации или должностным лицам. Организация
публичного мероприятия как непосредственное воплощение свободы мирных
собраний является частью общего правового статуса гражданина Российской
Федерации. Несомненно, выступая в качестве организатора публичного
мероприятия, лицо приобретает некие дополнительные права и обязанности, но
вряд ли наделяется «компетенцией» в ее широком понимании. Особенно это
49
касается вопросов выполнения функций в сфере охраны общественного
порядка и безопасности. Не понятно, например, каким образом организатор
публичного
мероприятия
должен
«обеспечивать
сохранность
зеленых
насаждений, помещений, зданий ... и другого имущества в месте проведения
публичного мероприятия», кроме как призывами к участникам прекратить
нарушения, а правоохранительным органам – вмешаться в ситуацию.
6) Часть 6 ст. 5 предлагается исключить как не соответствующую
базовым принципам гражданско-правовой ответственности. В случае участия
организатора публичного мероприятия в причинении вреда он должен нести
ответственность на общих основаниях в рамках уголовного, административного
или
гражданского
судопроизводства.
Дополнительная
административная
ответственность на него может быть наложена только в случае нарушения им
правил организации публичного мероприятия и в рамках соответствующей
нормы
Кодекса
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях.
7) Часть 1 ст. 6 целесообразно изложить в следующей редакции:
«Участниками
публичного
мероприятия
признаются
физические
лица,
находящиеся на территории Российской Федерации, а также общественные
объединения, официально зарегистрированные на территории Российской
Федерации, реализующие в закрепленном в настоящем Федеральном законе
порядке и формах право на свободу мирных собраний».
8) Часть 1 ст. 7 изменить в части исключения формулировки «за
исключением собрания, проводимого одним участником», поскольку по своему
этимологическому
смыслу
«собрание»
предполагает
множественность
участников.
9) Проработать вопрос о выработке общих условий в рамках реализации
органами
исполнительной
власти
Российской
Федерации
полномочий,
предоставленных п. 1.1 ч. 1 ст. 8 Федерального закона по вопросу определения
специально предназначенных для проведения публичных мероприятий мест.
50
10) По п. 1 ч. 3. ст. 5, ч. 5 ст. 5, ч. 2.1 ст. 8 и иным разделам текста закона,
закрепляющим процедуру согласования, необходимо максимально от нее уйти,
возложив в основном на органы исполнительной власти обязанность
обеспечения права граждан на свободу мирных собраний, с четкой
регламентацией проведения переговоров на этот счет, а также способов
достижения консенсуса.
§ 2. Объективные признаки нарушения установленного порядка
организации либо проведения массовых публичных мероприятий
Подробное исследование установленного порядка организации и
проведения публичных мероприятий в качестве объекта административноюрисдикционной защиты позволило установить специфические особенности,
присущие данному виду правоотношений, а также основные проблемы,
влияющие на их позитивное развитие. Вместе с тем, даже при наличии поводов
для критики действующего законодательства, организаторы и участники
публичных мероприятий обязаны соблюдать все предписания действующих
федеральных и региональных правовых норм, а также выполнять законные
требования должностных лиц, уполномоченных обеспечивать неукоснительное
соблюдение законности и правопорядка в процессе проведения публичных
мероприятий.
В
случае
нарушений
действующего
законодательства
ст.
16
Федерального закона от 19.06.2004 г. предусматривает ряд оснований
прекращения публичного мероприятия. При этом в случае принятия подобного
решения либо при выявлении отдельных нарушений, допущенных участниками
публичного мероприятия (если публичное мероприятие не было прекращено),
рассматривается вопрос о привлечении нарушителей к ответственности,
предусмотренной законодательством Российской Федерации, в том числе к
административной ответственности, рассмотрение которой является предметом
51
нашего диссертационного исследования.
Профессор А.П. Шергин указывает по этому поводу, что «для уяснения
понятия правового отношения, в котором реализуется административная
ответственность, необходимо обратиться к анализу предпосылок и оснований
их возникновения, содержания и субъектов, участвующих в нем»35.
Подобного мнения придерживается и профессор Д.Н. Бахрах. Так, он
справедливо указывает на то, что для реального наступления административной
ответственности необходимо наличие трех последовательно возникающих и
обусловливающих друг друга оснований:
юридического – нормы права, закрепляющей состав проступка;
фактического – собственно правонарушения, имеющего признаки
состава;
процессуального – постановления о наложении наказания36.
Юридическим
основанием
наступления
административной
ответственности в нашем случае является наличие в КоАП РФ ст. 20.2
«Нарушение установленного законодательством порядка организации либо
проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования».
Фактическим
ответственности
основанием
является
наступления
совершение
административной
субъектом
правонарушения,
предусмотренного диспозицией указанной статьи.
Процессуальным
основанием
является
индивидуальный
акт
правоприменения по делу об административном правонарушении.
Относительно интересующего нас в большей степени юридического
основания наукой теории права доказано, что для правомерной реализации
административной
ответственности
необходимо
наличие
ряда
условий.
Перечень таких условий, прежде всего, сводится к значению категории «corpus
35 Шергин А.П. Избранные труды юбиляра / Сост. и отв. ред. проф. В.Г. Татарян. М.:
Академия экономической безопасности МВД России, 2005. С. 42.
36 См.: Бахрах Д.Н. Состав административного проступка: Учебное пособие. Свердловск,
1987. С. 19.
52
delicti» (лат.) – состав преступления (правонарушения), которая «подразумевает
наличие в правонарушении обязательных элементов, без которых действие
(бездействие) можно рассматривать как одно из посягательств в сфере
нравственности, а не права»37.
В
соответствии
правонарушением
со
ст.
признается
2.1
КоАП
РФ
противоправное,
административным
виновное
действие
(бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или
законами
субъектов
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях установлена административная ответственность. Решая
вопрос о привлечении лица за то или иное деяние к административной
ответственности, в первую очередь следует определить наличие в его действиях
состава административного правонарушения.
Под составом административного правонарушения понимается единство
установленных
правом
характеризующих
объективных
конкретное
и
общественно
субъективных
опасное
признаков,
деяние
как
административное правонарушение38.
Объективные признаки состава административного правонарушения
включают в себя объект противоправного посягательства и объективную
сторону правонарушения; субъективные признаки – субъект и субъективную
сторону. Наукой теории государства и права доказано, что «при отсутствии
в содеянном хотя бы одного из этих элементов, такое деяние нельзя
квалифицировать как правонарушение»39.
Подавляющее большинство ученых-административистов считают, что
в качестве объекта административного правонарушения всегда выступает
общественное отношение, урегулированное правовыми нормами и охраняемое
административными
санкциями.
«Определенные
деяния
признаются
37 Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М.: Статут, 2000. С. 32.
38 См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие.
Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1989. С. 39; Административное право: Учебник / Под ред.
Л.Л. Попова. М.: Юрист, 2002. С. 319.
39 Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрист, 2002. С. 328.
53
противоправными
и
запрещаются
под
угрозой
применения
наказания
постольку, поскольку они причиняют вред существующим общественным
отношениям»40. В зависимости от степени обобщения категорий общественных
отношений принято различать общий, родовой, видовой и непосредственный
объекты
административных
правонарушений.
Достаточно
подробная
характеристика всех перечисленных категорий объектов представлена в
исследованиях профессора Д.Н. Бахраха, а также в изданной им учебной
литературе41.
Исследуя объект правонарушений по ст. 20.2 КоАП РФ, можно сказать,
что:
общим объектом данного правонарушения являются правоотношения,
охраняемые административными санкциями;
родовым
объектом,
рассматриваемым
как
однородная
группа
общественных отношений, является общественный порядок и общественная
безопасность;
видовой
объект в данном случае
может быть определен
как
установленный законодательством Российской Федерации и ее субъектов
порядок организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации,
шествия или пикетирования;
непосредственным
объектом
является
конкретное
общественное
отношение, которому правонарушением может быть причинен вред и
охраняемое определенной частью статьи.
Выделение видового и непосредственного объекта правонарушения по
ст. 20.2 позволяет нам установить, что статья направлена на обеспечение
порядка организации и проведения публичных мероприятий, установленного
Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
40 Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина.
Саратов: Изд. Саратовского ун-та, 1988. С. 64.
41 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2002.
54
Ст. 20.2 КоАП РФ содержит девять частей (в ред. Федерального закона
от 21.07.2014 г. № 258-ФЗ данная статья включила в себя девять частей) и
является полисоставной. Это позволяет с теоретической точки зрения выделить
ряд
фактически
самостоятельных
групп
составов
правонарушений:
1) нарушение порядка организации или проведения публичных мероприятий;
2) нарушение порядка проведения публичных мероприятий их организаторами;
3) нарушение порядка проведения публичных мероприятий их участниками;
4) составы правонарушений, связанные с наличием двух непосредственных
объектов правонарушения – основного (порядка организации и проведения
публичных мероприятий) и дополнительного (ч. 3, 4, 6, 61, 7); 5) повторное
совершение
однородного
административного
правонарушения,
предусмотренного частями 1-61 ст. 20.2 КоАП РФ.
Что касается объекта правонарушения первой группы составов, то
Федеральным законом от 19.06.2004 г. четко определено в ст. 4, что включает в
себя организация публичного мероприятия (оповещение участников и подача
уведомления, предварительная агитация, изготовление и распространение
средств наглядной агитации, иные действия). В отношении проведения
публичных мероприятий подобной определенности нет, поскольку его порядок
распылен по нескольким статьям (ст. 7, 8, 9) указанного закона. Анализируя
соответствующие нормы, можно определить, что проведение публичного
мероприятия – непосредственное публичное выражение мнений, общественных
настроений, коллективное обсуждение каких-либо общественно значимых
вопросов и проблем, выдвижение требований и обращений.
В свою очередь порядок проведения публичного мероприятия – это
последовательность установленных в законодательстве Российской Федерации
действий, направленных на реализацию права граждан на свободу собраний.
Вторая и третья группы составов, выделенные нами, связаны с тем, что
при проведении того или иного публичного мероприятия у его организаторов и
участников возникают не только права, но и определенные обязанности.
55
Именно
правоотношения,
связанные
с
их
выполнением,
и
являются
непосредственным объектом данных правонарушений. Они включают в себя
необходимость соблюдения всех условий проведения публичного мероприятия,
указанных в уведомлении или измененных в результате согласования с органом
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также иных
требований, установленных законодательством Российской Федерации и ее
субъектов по данному вопросу. Обязанности организатора публичного
мероприятия изложены в п. 4 ст. 5, обязанности участников – в п. 3 ст. 6
Федерального закона от 19.06.2004 г.
Кроме того, объектом правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП
РФ, являются и установленные в ст. 13 и 14 закона права уполномоченного
представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации
или органа местного самоуправления, а также уполномоченного представителя
органа внутренних дел по контролю за соблюдением установленного порядка
организации и проведения публичного мероприятия.
Составы
правонарушений
четвертой
выделенной
нами
группы
характеризуются, как мы уже указали, наличием двух непосредственных
объектов. Основным непосредственным объектом для правонарушений,
предусмотренных ч. 3, 4, 6, 61, 7, являются общественные отношения,
связанные с нарушением установленного порядка организации и проведения
публичных
мероприятий.
Дополнительным
непосредственным
объектом
являются:
по ч. 3 – общественные отношения, связанные с организацией
дорожного движения или установлением органами исполнительной власти
норм предельной заполняемости территории (помещения);
по ч. 4 и ч. 6 – общественные отношения в сфере охраны здоровья
человека или охраны имущества;
по ч. 61 – общественные отношения, связанные с обеспечением
бесперебойного функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной
56
или социальной инфраструктуры, связи, а также связанные с обеспечением
элементов бытового удобства граждан, перечисленных в данной части статьи;
по ч. 7 – общественные отношения в сфере обеспечения безопасности на
объектах ядерной энергетики.
Объективная сторона состава административного правонарушения – это
система предусмотренных нормой административного права признаков,
характеризующих внешнюю сторону проступка. К ним относятся обязательные
признаки,
влияющие
на
юридическую
оценку
правонарушения,
и
факультативные признаки, не влияющие на квалификацию.
Обязательными признаками объективной стороны правонарушения
является противоправное деяние (действие или бездействие), наступившие
вредные последствия и причинная связь между ними. К факультативным
признакам
относятся
время,
место,
способ,
орудие
совершения
правонарушения. В том случае, когда они прямо указаны в диспозиции статьи,
они переходят в число обязательных признаков, подлежащих доказыванию.
Кроме того, состав проступка может конструироваться законодателем
как формальный, то есть состав правонарушения считается выполненным, как
только совершено само противоправное деяние, и материальный – когда для
квалификации необходимо наступление вредных последствий и наличие
причинной связи между ними и деянием. При этом в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 18 мая 2012 г. по делу «О проверке
конституционности положений ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, п. 3 ч. 4 ст. 5 и п. 5 ч. 3
ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях» в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова» указано, что
«устанавливая административную ответственность за нарушение правил и
норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1.3 КоАП
Российской Федерации), федеральный законодатель в силу имеющейся у него
дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых
57
общественных
отношений,
конструировать
составы
административных
правонарушений и их отдельные элементы, в частности определять такой
элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона,
исходя
из
положений
соответствующие
федерального
правоотношения,
закона,
которым
регламентирующего
противоправным
деянием
причиняется вред или создается угроза причинения вреда. В последнем случае
такая конструкция состава правонарушения, по существу, предполагает
привлечение к административной ответственности не за любое отступление от
этих нормативных положений, а лишь за то, которое создает реальную угрозу
причинения вреда охраняемому объекту».
Противоправное деяние может быть простым, представляющим собой
единый кратковременный акт противоправного поведения, и сложным,
состоящим
из
нескольких
самостоятельных
действий,
либо
действие,
растянутое по времени.
Рассмотрим
объективную
сторону
составов
правонарушений,
ответственность за которые предусмотрена соответствующими частями ст. 20.2
КоАП РФ.
Правонарушения, предусмотренные первыми шестью частями ст. 20.2
КоАП РФ, совершаются как в форме действия, так и в форме бездействия. Это
доказывает, прежде всего, тот факт, что в самом тексте частей 3, 4 и 6, имеющих
непосредственную связь с частями 1, 2 и 5 (а по сути, являющихся их
квалифицированными составами), содержится указание на то, что они могут
быть
совершены
и
в
форме
бездействия.
Совершение
указанных
правонарушений в форме бездействия связано, прежде всего, с неисполнением
обязанностей, предусмотренных для организаторов и участников публичных
мероприятий. Часть 61 предусматривает необходимость совершения действий,
выражающихся в участии в несанкционированных публичных мероприятиях,
повлекших
наступление определенных
вредных
последствий.
Часть 7
рассматриваемой статьи также предусматривает возможность совершения
58
деяния, то есть действия или бездействия, однако, по логике правового
регулирования в большей степени направлена на подавление конкретных
действий, поскольку «организация либо проведение несанкционированного
публичного мероприятия...» предопределяет активную форму поведения
субъекта
правонарушения.
Часть
8
содержит
указание
на
то,
что
правонарушение должно быть совершено повторно, т.е. одним лицом должно
быть совершено однородное правонарушение в течение года после наложения
административного наказания по статье КоАП РФ (в соответствии с
требованиями к повторности, определяемыми ст. 4.6 КоАП РФ). Теоретически
повторное совершение правонарушения может выражаться как в действии, так
и в бездействии.
Часть 1 рассматриваемой статьи предусматривает административную
ответственность
организатора
публичного
мероприятия
за
«нарушение
установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга,
демонстрации, шествия или пикетирования». Как мы уже определились выше,
подобное правонарушение может быть совершено как путем действия, так и
бездействия. Рассматриваемый состав формальный и не требует наступления
вредных последствий. По-нашему мнению, используемую при описании
диспозиции
статьи
формулировку
следует
подвергнуть
критике
как
недостаточно определенную. Действительно, ни КоАП РФ, ни профильный
федеральный закон не определяет конкретный перечень деяний, подлежащих
юридической оценке. Под указанную формулировку можно при желании
подвести любые деяния организатора публичных мероприятий, как-то
отклоняющиеся от предписаний, предусмотренных п. 4 ст. 5 Федерального
закона от 19.06.2004 г., даже если они не носят общественной опасности
(например, если организатор не надел отличительный знак или в процессе
подачи уведомления о проведении мероприятия совершил какую-либо ошибку).
Интересный пример производства по административному делу (ч. 1
ст. 20.2 КоАП РФ) произошел в г. Самара. Забегая вперед, отметим, что
59
производство по делу было прекращено на основании Постановления 5-93/2014
(17.04.2014, Советский районный суд г. Самары (Самарская область)). Но
начальником отделения по исполнению административного законодательства
УМВД России был составлен протокол, впоследствии направленный в суд, в
отношении О.В. Новиковой только лишь за то, что она не сообщила (не имела
возможности, что доказано материалами дела) об отказе от согласованного
пикетирования по причине болезни, тем самым, по мнению сотрудника
полиции, нарушив порядок организации публичного мероприятия.
Таким
образом,
рассматриваемая
часть
ст.
20.2
нуждается
в
конкретизации путем ссылки на невыполнение организатором конкретных
обязанностей, а также введения дополнительных признаков, позволяющих
квалифицировать подобные деяния лица в качестве правонарушения. В данном
случае нет необходимости перегружать текст статьи громоздким перечислением
деяний,
которые
влекут
для
организатора
публичных
мероприятий
административную ответственность по ч. 1 ст. 20.2. Это могут быть любые
действия или бездействия, связанные с несоблюдением организатором
обязанностей, которые прямо предусмотрены ст. 5 Федерального закона от
19.06.2004 г., совершенные виновно и заключающие в себе общественную
опасность. При этом признак общественной опасности и реальная возможность
нанесения вреда регулируемым общественным отношениям должны быть
обязательными
условиями
привлечения
лица
к
административной
ответственности по вышеназванной правовой норме.
Часть 2 рассматриваемой статьи предусматривает ответственность
за «организацию либо проведение публичных мероприятий без подачи
в установленном порядке уведомления...».
Конституционный Суд РФ в постановлении от 14.02.2013 г. № 4-П «По
делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении
изменений
в
Кодекс
правонарушениях
и
Российской
Федеральный
Федерации
об
закон
собраниях,
«О
административных
митингах,
60
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы
депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко»42
указал, что «возложение на организатора публичного мероприятия обязанности
подать предварительное уведомление о проведении публичного мероприятия
преследует цель заблаговременно довести до соответствующих органов
публичной власти необходимую информацию о форме, месте (маршруте
движения),
времени
начала
и
окончания
публичного
мероприятия,
предполагаемом количестве его участников, способах (методах) обеспечения
общественного порядка и организации медицинской помощи, а также об
организаторах
и
лицах,
уполномоченных
выполнять
распорядительные
функции по организации и проведению публичного мероприятия; в противном
случае органы публичной власти, не имея адекватного представления о
планируемом публичном мероприятии, его характере и масштабах, лишаются
реальной возможности исполнить возложенную на них ст. 2 Конституции
Российской Федерации обязанность по соблюдению и защите прав и свобод
человека и гражданина и принять необходимые меры, в том числе
профилактические
и
организационные,
направленные
на
обеспечение
безопасных как для самих участников публичного мероприятия, так и для иных
лиц условий проведения публичного мероприятия».
Следует отметить, что данное разъяснение вполне соответствует
имеющейся международной практике Европейского Суда в отношении
реализации свободы собраний, в частности, по делам: «Оя Атаман (Oya Ataman)
против Турции» от 18 декабря 2007 года; «Нуреттин Альдемир (Nurettin
Aldemir) и другие против Турции» от 7 октября 2008 года; «Мольнар (Molnar)
против Венгрии» от 10 июля 2012 года; «Берладир и другие против России»43.
42
Информационно-справочная
система
Консультант
Плюс
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_142234/ Дата обращения 31.03.2014 г.
43 Избранные решения Европейского суда по правам человека. Ч. 2 Свобода собраний / Сост.
К. Баранов, В. Громова, Н. Звягина, Д. Макаров. Изд. Московская Хельсинская группа. М.,
2012. Материал также расположен на сайте Московской Хельсинской группы
http://www.mhg.ru/files/2013/11ESzz.pdf
61
Подобный вывод частично подтвержден в Постановлении Конституционного
Суда РФ от 13 мая 2014 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности
части 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина А.Н. Якимова».
Диспозиция части 2 статьи 20.2 КоАП РФ не предусматривает в качестве
обязательного
правонарушения
объективного
наступление
признака
каких-либо
состава
предусмотренного
последствий.
ею
Ответственность
обусловливается реальной угрозой причинения вреда охраняемому объекту –
общественному порядку и безопасности, правам и свободам граждан, их жизни
или здоровью, имуществу физических и юридических лиц, которая может
воплотиться в связи с ограничением возможности органов государственной
власти принять меры предупреждения возможных нарушений.
Части 3 и 4 ст. 20.2 содержат квалифицированные составы частей 1 и 2
этой же статьи и предусматривают административную ответственность
организаторов в случае:
если их деяния повлекли создание помех функционированию объектов
жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи,
движению пешеходов и (или) транспортных средств либо превышение норм
предельной заполняемости территории (помещения);
если деяния повлекли причинение вреда здоровью человека или
имуществу, но не содержат уголовно наказуемого деяния.
Данные составы правонарушений являются материальными, поскольку
содержат указания на наступление вредных последствий.
Формулировка ч. 3 имеет поле для дискуссии, связанное, прежде всего,
с недостатками правового обеспечения исследуемых правоотношений. Так,
указание на создание помех пешеходам и движению транспортных средств не
вполне соответствует п. 3.2 «Руководящих принципов по свободе мирных
собраний», выдвинутых Венецианской комиссией Совета Европы. В данном
пункте указано, что «собрания являются таким же законным использованием
62
публичного
пространства,
как
и торговля,
движение
транспорта
или
пешеходов». В п. 2.2 этого же документа указано, что «государство всегда
должно
стремиться
способствовать
проведению
мирных
собраний
в
предпочтительных для их организаторов местах, защищать эти собрания, а
также должно обеспечить отсутствие помех при распространении в обществе
информации о предстоящих собраниях». Что касается превышения предельной
заполняемости территории, то, на наш взгляд, термин «превышение» носит не
юридический,
а
оценочный
характер.
Фактически
если
предельная
заполняемость 100 человек, а пришел 101, это уже будет считаться
превышением. Кроме того, в настоящее время не существует исчерпывающей
методики подсчета количества участников публичных мероприятий. Особенно
большой погрешностью такие методики обладают в связи с участием в
публичном мероприятии значительного количества лиц, которых может быть
несколько десятков тысяч и более44.
Формулировка
диспозиции
статьи
не
вполне
сочетается
и
с
разъяснениями Конституционного Суда РФ (уже упоминавшимися ранее)
относительно того, что само по себе превышение нормы предельной
заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного
мероприятия еще не является основанием привлечения к административной
ответственности, несмотря на то, что деяния организатора формально должны
быть квалифицированы по ч. 3 ст. 20.2 КоАП РФ.
Часть 4 ст. 20.2 КоАП РФ также вызывает вопросы. Главная проблема
заключается в том, чтобы не допустить возможности объективного вменения
организатору административной ответственности в том случае, если в ходе
публичного
мероприятия
организатором
были
допущены
какие-либо
нарушения, предусмотренные ч. 1, 2 статьи, но к причинению вредных
44 Интересным в этом отношении представляется исследование Д. Виноградова, результаты
которого изложены в статье «И меня посчитали. Какие бывают методы подсчета людей на
митингах» от 8.02.2012 г., подготовленной и размещенной на сайте РИА-НОВОСТИ.
http://ria.ru/politics/20120208/560356346.html#14008704882833&message=resize&relto=register
&action=addClass&value=registration Дата обращения 23.04.2014.
63
последствий, предусмотренных ч. 4, организатор не причастен. Скорее всего,
рассматриваемый раздел статьи следует оставить в неизменном виде, но пойти
по пути составления компетентных разъяснений Пленумом Верховного Суда
РФ.
Диспозиция ч. 5 ст. 20.2 содержит в себе такие же проблемы
неопределенности
объективной
стороны
состава
правонарушения,
установленного для участников публичного мероприятия, как и ч. 1 в
отношении организаторов. Состав правонарушения является формальным.
Здесь используется та же формулировка «нарушение установленного порядка
проведения...». Помимо того, что уже было сказано на этот счет, можно
добавить, что из формулировки не понятно, к какому нормативному правовому
акту отсылает эта бланкетная диспозиция и даже к какому уровню правового
регулирования. Особенно на это следует обратить внимание ввиду широчайших
полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
в части регламентации рассматриваемых правоотношений, в том числе в
вопросах установления перечня мест и территорий, на которых проведение
публичных мероприятий запрещено. Если принимать в расчет, что диспозицией
ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ имеется в виду комплексное (федеральное и
региональное) правовое регулирование, то имеющая место неопределенность
может повлечь различную практику правоприменения рассматриваемой части
статьи в различных регионах Российской Федерации. Изложенное, как нам
кажется, является основанием для конкретизации рассматриваемого раздела
статьи, которая должна выражаться в установлении конкретизированного
перечня
подобных
установленными
нарушений,
обязанностями
имеющих
участника
четкое
соотношение
публичного
с
мероприятия.
Относительно регионального уровня правового регулирования должен быть
проведен мониторинг регионального законодательства с целью выработки
рекомендаций,
касающихся
выделения
общих
критериев
ограничений, налагаемых на участника публичного мероприятия.
правомерных
64
В настоящее время, как показало исследование судебной практики, по
ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ в основном привлекаются к административной
ответственности лица, не являющиеся организаторами, но участвующие
в несанкционированных публичных мероприятиях. Одним из типичных
примеров является решение по административному делу в отношении
А.И. Ковалева (24.03.2014, Судебный участок № 238 мирового судьи
Серпуховского судебного района Московской области), который признал свою
вину в том, что принял участие в пикетировании, не согласованном с органом
местного самоуправления.
Часть 6 ст. 20.2 содержит материальный квалифицированный состав
административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 этой же статьи, где
основанием административной ответственности является совершение деяния
участником публичного мероприятия, повлекшего причинение вреда здоровью
человека или имуществу, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно
наказуемого
деяния.
предусмотренным
Исследование
данной
частью
судебной
статьи,
практики
показывает,
что
по
делам,
проблемы
квалификации правонарушений по ней отсутствуют.
Существенные проблемы для правоприменения содержит, на наш взгляд,
формулировка ч. 61 ст. 20.2 КоАП РФ. Данная часть статьи была включена
в Кодекс Федеральным законом от 21.07.2014 г. № 258-ФЗ. В связи с
незначительным сроком ее действия практика по ней еще не сложилась, но
исследование материалов имеющейся административной практики по иным
однородным правонарушениям позволяет предположить, что потенциально
следует
ожидать
значительного
числа
дел
об
административных
правонарушениях, возбужденных именно по данной части статьи. До
настоящего времени административная ответственность за организацию и
проведение
не
согласованного
в
установленном
порядке
публичного
мероприятия, а также его последствия возлагалась лишь на организатора
публичного мероприятия (в соответствии с ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ) либо лиц, по
65
вине которых было допущено причинение вреда (в соответствии с иной статьей
КоАП РФ, чаще всего ст. 20.1), но не на всех его участников. Согласно опросам
сотрудников полиции задержание участников несогласованных публичных
мероприятий, как правило, влекло за собой установление их личности и
последующее освобождение без возбуждения дела об административном
правонарушении.
Вместе с тем, имеющаяся на сегодняшний день формулировка не
отвечает
требованиям
правовой
определенности
объективной
стороны,
поскольку из нее не совсем понятно, за какие именно действия или бездействие
наступает
административная
ответственность:
то
ли
за
участие
в
«несанкционированном» публичном мероприятии, в результате которого
наступили обозначенные в части статьи негативные последствия, даже если они
не были связаны с действиями обвиняемого лица; то ли за участие в подобном
мероприятии, если действиями обвиняемого лица был причинен вред,
обозначенный в части статьи.
Если законодателем имелся в виду первый случай, то подобная норма
содержит те же противоречия, что были оспорены в уже упоминавшемся деле
«О проверке конституционности положений ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, п. 3 ч. 4 ст. 5
и п. 5 ч. 3 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова», в
результате которого Конституционный Суд РФ обозначил, что согласно
общепринятой
мировой
практике
привлечение
к
административной
ответственности должно следовать «...не за любое отступление от нормативных
положений, а лишь за то, которое создает реальную угрозу причинения вреда
охраняемому объекту»45. Кроме того, в этом случае проявилось бы правовое
неравенство
45
ответственности
лиц,
чьими
действиями
непосредственно
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2012 г. по делу «О проверке
конституционности положений ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, п. 3 ч. 4 ст. 5 и п. 5 ч. 3 ст. 7
Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова».
66
причинялся вред, и лиц, которые лишь участвовали в публичном мероприятии.
Если все же имеется в виду второй случай, что более логично и отвечает
потребностям правоприменительной практики, то, на наш взгляд, было бы
более уместно использовать следующую редакцию рассматриваемой части
статьи:
«61. Участие в несогласованных собрании, митинге, демонстрации,
шествии или пикетировании лица, действия которого повлекли создание помех
функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной
инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств
либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или
социальной инфраструктуры, –».
Кроме того, следует отметить, что мы поддерживаем критику многих
правоведов относительно формулирования ст. 20.2 в части использования
понятия «несанкционированное» в отношении свободы собраний. Этот термин
используется в ч. 61, и в ч. 7 рассматриваемой статьи.
По своему этимологическому значению санкция (от лат. sanctio –
строжайшее постановление, акт разрешения) – утверждение чего-нибудь
высшей инстанцией, разрешение46. Использование данного слова в отношении
свободы собраний, на наш взгляд, неизбежно провоцирует перекос понимания
роли органов власти различного уровня в процессе ее обеспечения и
возможную трансформацию установленного уведомительного порядка в
разрешительный, что недопустимо в демократическом правовом государстве.
Реальность и, более того, сложившуюся практику подобного подхода
подтверждает мнение Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации В.П. Лукина: «...установленный законом уведомительный порядок
проведения мирных собраний зачастую имеет тенденцию превращаться
в фактически разрешительный и притом избирательно разрешительный»47.
46 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Изд. «Азъ», 1992.
47 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год //
67
Изучение нами практики по проведению процедур обеспечения свободы
собраний органами власти субъектов Российской Федерации, а также данных,
предоставленных
уполномоченными
по
правам
человека
в
субъектах
Российской Федерации48, позволяют уяснить, что большинство местных
органов
власти
подразделяют
публичные
мероприятия
на
«санкционированные» и «несанкционированные». Наиболее наглядно это
проявляется в региональных административных регламентах, повсеместно
получивших
название
«Согласование
проведения
собраний,
митингов,
демонстраций, шествий и пикетирования»49. Термин «санкционирование»
встречается в большинстве судебных решений, в основном по ч. 2 ст. 20.2 КоАП
РФ, а также в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «О
внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации
(в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях)» и
других документах.
Для исправления указанной ситуации, по нашему мнению, следует
максимально уйти от понятия «санкционирование», и прежде всего в
диспозиции рассматриваемой части ст. 20.2 КоАП РФ, устанавливающей
административную ответственность, в числе прочих, и за наличие в действиях
лица
данного
признака.
Было
бы
целесообразно
заменить
термин
«несанкционированных» на «несогласованных», как более приемлемый при
имеющихся правовых обстоятельствах.
Российская газета № 6044 от 29 марта 2013 г.
48 Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Кировской области за 2013 год
// http://www.ombudsman.kirov.ru/documents/2/386/; Доклад о деятельности Уполномоченного
по
правам
человека
в
Саратовской
области
//
http://www.srd.ru/documents/analytics/2013dokladupch.pdf;
Доклад
о
деятельности
Уполномоченного и соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге за
2013 год // http://www.ombudsmanspb.ru/files/Doc2013/doklad_up_site_2.pdf
49 См., например: Постановление Администрации Неманского муниципального района
Калининградской области от 26 апреля 2012 года № 525 «Об утверждении
Административного Регламента по предоставлению администрацией Неманского
муниципального района муниципальной функции «Согласование проведения собраний,
митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории муниципального
образования «Неманское городское поселение».
68
Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 20.2
КоАП РФ, содержит целый ряд обязательных квалифицирующих признаков:
а) несанкционированное
публичное
мероприятие;
б)
его
организация,
проведение и активное участие в такой акции проходят в непосредственной
близости от объекта атомной энергетики; в) осложнение выполнения
персоналом такого объекта служебных обязанностей; г) создание угрозы
безопасности населения или окружающей среды.
Рассмотрим подробнее перечисленные признаки.
Относительно понятия «несанкционированное» мы уже определились
выше. Что касается следующего признака – «непосредственной близости»,
следует отметить, что нормативно его содержание весьма расплывчато и нигде
подробно не прописано. Сколько метров или иных единиц измерения должна
составлять непосредственная близость – неизвестно. По сложившейся практике,
опирающейся в основном на методические материалы органов внутренних дел,
«признак непосредственной близости следует понимать как проведение
массовой акции на границе или рядом с ограждающими (защищающими)
соответствующий объект устройствами, например стеной, забором, полосой
безопасности, контрольно-пропускными пунктом. Причем административная
ответственность может наступить только при активных действиях участников
массовых мероприятий, которые характеризовались выше»50.
Интересен случай, явившийся поводом для вынесения Постановления
Верховного Суда РФ от 01.07.2008 г. (Дело № 45-Ад08-1) об удовлетворении
ходатайства Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Лукина В.П.; отмене Постановления мирового судьи судебного участка № 3
Верх-Исетского района г. Екатеринбурга Свердловской области от 6 мая 2006
года и решения судьи Верх-Исетского городского суда г. Екатеринбурга
Свердловской области от 19 июня 2006 года по делу об административном
50 См., например: Управление МВД России по Новгородской области. Методические
материалы «Об ответственности за нарушения порядка организации и проведения массовых
и публичных мероприятий» // http://53.mvd.ru/document/911792
69
правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 20.2 Кодекса Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях,
в
отношении
Шаклеина В.А. Так, указанный гражданин проводил пикетирование вблизи
здания Свердловского областного суда, без захода на участок, ограниченный
цепью (на расстоянии 25-30 метров от здания), за что был подвергнут
административной
установить
ответственности.
границы
При
«непосредственной
детальном
близости»
не
разбирательстве
представилось
возможным, а суды первой и второй инстанции опирались на положения п. 7
ст. 36 Земельного кодекса РФ, согласно которому границы и размеры
земельного участка определяются с учетом его фактически используемой
площади. Разрешить указанный вопрос смог только Верховный суд, опираясь
на отсутствие решения уполномоченного органа городской администрации об
установлении границы территории, непосредственно прилегающей к зданию
Свердловского областного суда.
Для повышения уровня правовой определенности признака близости мы
предлагаем установить конкретное расстояние, которое не должно быть
превышено по данной статье, например, 100 метров.
Обозначенная неопределенность ч. 7 ст. 20.2 КоАП РФ, таким образом,
не в полной мере позволяет достичь единообразной практики ее применения в
различных субъектах Российской Федерации, что обусловливает необходимость
дополнительной конкретизации. Сделать это можно было бы путем внесения
в КоАП РФ примечания в том же контексте, что был процитирован выше.
Следует отметить, что рассматриваемую часть ст. 20.2 следует
рассматривать в контексте с Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170ФЗ «Об использовании атомной энергии», который подробно описывает
возможные варианты
ядерных
объектов. По
его
смыслу в
качестве
административного правонарушения рассматриваются: участие в организации и
проведении на территории ядерной установки, радиационного источника или
пункта
хранения
несанкционированных
мероприятий;
организация
и
70
проведение митингов, других общественных мероприятий вне территории
ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, если в
результате организации и проведения таких общественных мероприятий может
произойти нарушение работоспособности ядерной установки, радиационного
источника
или
пункта
хранения,
либо
будет
затруднено
выполнение
работниками указанных объектов своих трудовых обязанностей, либо будут
иметь место иные угрозы безопасности населения и окружающей среды.
Что касается «угроз безопасности», то текущее законодательство
Российской Федерации не содержит конкретного определения этого понятия.
Однако в общем смысловом контексте оно понимается, в основном, в том виде,
в котором существовало в тексте ныне утратившего юридическую силу Закона
Российской Федерации «О безопасности» 1992 г., в ст. 3 которого было дано
следующее определение угрозы: «Угроза безопасности – это совокупность
условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам
личности, общества и государства». Представляется, что подобное определение
существенно уточняет понятие угроз, что позитивно бы сказалось на
применении норм об административной ответственности. В связи с этим, на
наш взгляд, целесообразно восстановить его в правовом поле, прописав
соответствующее примечание к рассматриваемой статье.
Часть 8 ст. 20.2 КоАП РФ была введена Федеральным законом от
21.07.2014 № 258-ФЗ. Мотивом ее принятия являются неоднократные случаи
совершения правонарушения по ст. 20.2 лицами, которые менее года назад
привлекались к административной ответственности. Так, например, «6 февраля
2014 года в г. Москве на Манежной площади сотрудниками полиции задержаны
36 граждан, которые проводили не согласованное с органами исполнительной
власти пикетирование. При этом установлено, что из всех задержанных 21
человек ранее привлекался к ответственности за совершение административных
правонарушений по статье 20.2 КоАП РФ. При этом двое ранее привлекались
71
к административной ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ 16 раз»51.
Диспозиция данной статьи имеет ссылочный характер, поскольку
отсылает к правилам, определенным для повторности административных
правонарушений
ст.
4.3
правонарушения
включает
КоАП
в
РФ.
себя
Объективная
совершение
сторона
любого
из
данного
деяний,
предусмотренных частями 1-61 ст. 20.2 КоАП РФ.
При этом однородными считаются административные правонарушения,
посягающие на те же права, интересы, блага, охраняемые нормами
законодательства об административных правонарушениях52.
Следует отметить, что для применения правил о повторности должны
присутствовать следующие условия:
1) лицо ранее привлекалось к административной ответственности;
2) это лицо совершило однородное с первым правонарушение;
3) срок действия административного наказания, назначенный за первое
правонарушение, еще не истек.
От рассматриваемого административного правонарушения следует
отличать неоднократное нарушение установленного порядка организации либо
проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, за
которое предусмотрена уголовная ответственность по ст. 2121 УК РФ.
В соответствии с примечанием к данной статье нарушением установленного
порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации,
шествия
или
пикетирования,
совершенным
неоднократно,
признается
нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания,
митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, если это лицо ранее
51 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в
некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования
законодательства о публичных мероприятиях)» // Информационно-справочная система
«КонсультантПлюс».
52
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5
«О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях» указывает на то, что однородным
считается правонарушение, имеющее единый родовой объект посягательства.
72
привлекалось
к
административной
ответственности
за
совершение
административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, более
двух раз в течение 180 дней53.
Следует отметить, что третьей составной частью объективной стороны
состава правонарушения является такой признак, как причинно-следственная
связь между деянием и наступившим вредным последствием. Установить такую
причинно-следственную связь – значит выявить обстоятельства появления
вредных последствий, определить, наступили они в результате противоправного
деяния или по другим причинам, каким образом данное деяние повлияло на
величину этих последствий и др. В большинстве случаев установление наличия
причинно-следственной связи в составе административного правонарушения не
вызывает проблем и носит достаточно очевидный характер.
В целом, по нашему мнению, частично решить рассмотренные
проблемные вопросы можно путем внесения изменений и дополнений в
действующую редакцию ст. 20.2 КоАП РФ.
Так, диспозицию ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ предлагается изложить в
следующей
редакции:
«1.
Несоблюдение
организатором
публичного
мероприятия обязанностей, связанных с организацией собрания, митинга,
демонстрации, шествия или пикетирования, установленных федеральным
законодательством, за исключением случаев, предусмотренных частями 2-4
настоящей статьи, –...».
Часть 3 ст. 20.2 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «Действия
(бездействие), предусмотренные частями 1 и 2 настоящей статьи, повлекшие
создание помех движению пешеходов и транспортных средств, либо
направленные на умышленное превышение норм предельной заполняемости
территории (помещения), если это повлекло нарушение общественного
порядка, –...».
Часть 5 ст. 20.2 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
53
Данная статья была введена в УК РФ Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 258-ФЗ.
73
«5. Несоблюдение
предусмотренных
участником
публичного
законодательством
мероприятия
Российской
обязанностей,
Федерации
о
порядке
организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и
пикетирования, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 настоящей
статьи, –...».
В ч. 7 ст. 20.2 КоАП РФ внести следующие изменения: слово
«несанкционированных» заменить на слово «незаконных».
В ч. 7 ст. 20.2 КоАП РФ следует также конкретизировать признак
«непосредственной близости». Для этого следует сформулировать примечание
к указанной части статьи: «Признак непосредственной близости следует
понимать как проведение массовой акции на границе или рядом с
ограждающими (защищающими) соответствующий объект устройствами,
например стеной, забором, полосой безопасности, контрольно-пропускным
пунктом».
Помимо
указанных
изменений
следует
учесть
и
остальные
рекомендации, изложенные по тексту настоящего раздела исследования.
3. Субъективные признаки нарушения установленного порядка
организации либо проведения массовых публичных мероприятий
Перейдем теперь к рассмотрению субъективных признаков состава
правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ.
Субъективные
признаки
любого
состава
административного
правонарушения включают в себя субъект правонарушения и субъективную
сторону.
Рассмотрим, что представляют собой эти понятия, начиная с точки
зрения общей теории государства и права и заканчивая конкретным
исследуемым составом административного правонарушения – нарушением
установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга,
74
демонстрации, шествия и пикетирования.
Понятие «субъект правонарушения» тесно связано с термином «субъект
права».
Некоторые
ученые-административисты,
например,
профессор
Д.Н. Бахрах, понимают под субъектом права участника общественных
отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями54.
На наш взгляд, подобное определение универсально не в полной мере,
поскольку не все субъекты права выражают волеизъявление участвовать
в конкретных общественных отношениях, но, тем не менее, они не перестают
быть субъектами права.
Более точным в этом отношении выглядит определение профессора
Ц.А. Ямпольской:
«Субъектами
права
называются
носители
прав
и
обязанностей, которые участвуют в правоотношении или могут в нем
участвовать, то есть могут стать участниками правоотношения»55. По ее
мнению, «понятие субъекта права является более широким, чем понятие
участника правоотношения. Субъект права может быть, а может и не быть
в определенный момент участником конкретного правоотношения, хотя и
является носителем прав»56.
По аналогии, как правило, определяют и субъекта административного
права.
Субъект
административного
права
–
это
конкретный
участник
административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему
собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной
на него специальной правовой нормой57.
Соответственно,
субъектом
административного
правоотношения
54 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1990. С. 22.
55 Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Дис. ... д-ра юрид. наук.
М., 1957. С. 112.
56 Там же.
57 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. I: История. Наука.
Предмет. Нормы. Субъекты. М.: НОРМА, 2002.
75
является реальный участник такого правоотношения.
Большинство
таких
субъектов
являются
законопослушными,
добросовестными участниками правоотношений, но в некоторых случаях
субъект нарушает нормы административного законодательства и в связи с этим
обретает статус субъекта административного правонарушения и субъекта
административной ответственности.
КоАП
РФ
не
закрепляет
понятие
субъекта
административного
правонарушения, однако на основании анализа ст. 2.1, 2.3, 2.8 КоАП РФ можно
заключить,
что
административной
им
является
физическое
ответственности,
или
лицо,
достигшее
юридическое
лицо,
возраста
виновно
совершившие противоправное деяние, за которое законом установлена
административная ответственность.
Применительно к исследуемому нами составу ст. 20.2 КоАП РФ следует
говорить о том, что все субъекты в нем поделены на две группы – организаторы
и участники публичных мероприятий.
Субъектом административных правонарушений, предусмотренных ч. 1-4
ст. 20.2 КоАП РФ, является организатор публичного мероприятия – физическое
или
юридическое
лицо,
выполнившее
объективную
сторону
состава
правонарушения. Кроме того, ч. 7 рассматриваемой статьи предусматривает
в качестве субъекта правонарушения и участника, и организатора публичного
мероприятия.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19.06.2004 г.
организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько
граждан Российской Федерации, политические партии, другие общественные
объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные
структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и
проведению публичного мероприятия.
В п. 1 ст. 5 упомянутого закона установлен возраст, с которого
гражданин
может
быть
организатором
публичного
мероприятия:
для
76
демонстраций, шествий и пикетирований – 18, для митингов и собраний – 16
лет.
Некоторые авторы, например, Ю.А. Дмитриев, полагают ограничение по
возрасту необоснованным, расценивая это как нарушение прав членов
молодежных организаций и трудовых коллективов, не достигших 18 лет, и
мотивируя свою точку зрения тем, что Конституцией РФ не установлен
возрастной предел граждан, реализующих свое право на свободу собраний58.
Д. Раев считает, что правом организации публичных мероприятий
обладают и эмансипированные граждане, не достигшие 18 лет59.
На наш взгляд, современный ритм общественной жизни, сложности,
возникающие в процессе организации и проведения публичных мероприятий,
предполагают
обладание
организатором
мероприятия
определенным
жизненным опытом, опытом проведения публичных акций и реагирования на
непредвиденные ситуации, поэтому снижение имеющегося возрастного ценза
вряд ли оправдано.
Помимо
достижения
возраста
административной
ответственности
субъект должен обладать вменяемостью, которая как правовая категория
является предпосылкой вины и необходимым условием наказуемости.
Виновности и субъективной стороны состава правонарушения мы
коснемся чуть позже. Однако, как неоднократно указывал Конституционный
Суд Российской Федерации, по смыслу статей 49, 50, 52–54 и 64 Конституции
Российской Федерации, принципы презумпции невиновности и виновной
ответственности, то есть наличия вины как необходимого элемента состава
правонарушения (и, следовательно, основания привлечения к юридической
ответственности), выражают общие принципы
права при
применении
государственного принуждения в сфере публичной ответственности, в том
58 См.: Дмитриев Ю.А. Правовое обеспечение свободы манифестаций в условиях правового
государства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. С. 71.
59 См.: Раев Д. Пределы прав несовершеннолетних эмансипированных граждан // Российская
юстиция. 2001. № 8.
77
числе ответственности за административные правонарушения.
Следует отметить, что гражданин по различным причинам может быть
признан недееспособным в судебном порядке, следовательно, он не может
выступать в качестве организатора публичного мероприятия. В связи с этим
возникает проблема проверки вменяемости лиц, подающих уведомление
о проведении публичного мероприятия. Требование вместе с заявлением
представить справку о состоянии здоровья являлось бы нарушением прав
человека на личную тайну (ст. 23 Конституции РФ). Путем решения такой
проблемы может стать направление органами исполнительной власти, и в
частности органом внутренних дел, запроса в соответствующие учреждения
здравоохранения.
Законодатель установил, что для того, чтобы быть организатором
публичного мероприятия, физическое лицо должно иметь гражданство
Российской Федерации. Мы уже обращались к этому вопросу в предыдущем
разделе исследования. Многие ученые, в том числе А.В. Куракин60,
Л.А. Нудненко61, считают, что иностранные граждане вправе собираться мирно,
проводить свои собрания. По нашему мнению, это справедливо, однако на
практике
подобное
может
способствовать
осложнению
общественно-
политической ситуации, ввиду чего имеющийся на сегодняшний день порядок
в этом отношении следует оставить без изменений.
Вместе
с
тем,
существует
и
возможность
обойти
имеющиеся
ограничения. Вопрос об участии иностранных граждан и лиц без гражданства
в качестве организатора публичного мероприятия (правда, косвенно) можно
решить путем заявления в качестве организатора общественного объединения,
которое ими было создано в порядке ст. 19 Федерального закона № 82-ФЗ от
60 См.: Куракин А.В. Иностранные граждане и лица без гражданства как субъекты
административного права России // Государство и право. 2001. № 6. С. 29.
61 См.: Нудненко Л.А. Теоретические основы права граждан РФ на проведение собраний,
митингов, демонстраций, шествий и пикетирования // Журнал российского права. М.: Норма,
2000. № 12. С. 64-73.
78
19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»62.
Рассмотрим следующего субъекта административной ответственности,
фигурирующего в ч. 5-7 ст. 20.2 КоАП РФ – участника публичного мероприятия
(по ч. 61 – участника «несанкционированного» публичного мероприятия).
Участником публичного мероприятия может быть только физическое
лицо, обладающее теми же общими признаками, что и организатор.
От организатора участника отличает более пассивная роль, а его
ответственность
ограничена
только
собственными
действиями.
Это
проявляется, даже если участник совершает активные действия при проведении
мероприятия, реализуя свои права, предусмотренные в п. 2 ст. 6 Федерального
закона 19.06.2004 г., а именно:
участвует в обсуждении и принятии решений, иных коллективных
действиях в соответствии с целями публичного мероприятия;
использует
различную
символику
и
иные
средства
публичного
выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства
агитации;
участвует в принятии резолюций, требований и других обращений
к органам государственной власти и местного самоуправления, общественным,
религиозным, международным и иным органам и организациям и т.д.
В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 19.06.2004 г.
организатор публичного мероприятия вправе «уполномочивать отдельных
участников публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по
его организации и проведению. Данные лица указываются в уведомлении как
«уполномоченные»
закономерный
и
вопрос:
обязаны
Каким
иметь
образом
отличительный
они
должны
знак.
Возникает
привлекаться
к
административной ответственности, в качестве организаторов или участников?
На наш взгляд, необходимо решить этот вопрос законодательно в зависимости
от выполнения лицом объективной стороны состава правонарушения и степени
62 СЗ РФ. 22.05.1995. № 21. Ст. 1930.
79
оказываемого влияния на иных участников мероприятия.
Более простым путем решения указанного вопроса было бы дополнение
ст. 20.2 КоАП РФ ч. 41 следующего содержания: «Совершение уполномоченным
представителем организатора публичного мероприятия действий, повлекших
нарушение общественного порядка, либо причинение здоровью человека или
имуществу, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния и были
совершены
им
при
выполнении
полномочий
организационного
или
распорядительного характера, –
влечет наложение административного штрафа в размере от ста
пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей или обязательные работы на срок до
двухсот часов».
При выявлении субъектов правонарушений, предусмотренных ст. 20.2
КоАП РФ, повышенное внимание должно быть обращено на отграничение
участников от сторонних наблюдателей и случайных лиц, находящихся на месте
проведения мероприятия. Как справедливо отметил еще в начале прошлого века
английский правовед член-корреспондент СПбАН А.В. Дайси, гражданин,
«...даже присутствуя, может не быть участником митинга; он может быть там
случайно, может ничего не знать о характере митинга; может случиться, что
толпа собралась первоначально для законной цели; обстоятельства, делающие
митинг незаконным, могли произойти позже, и (гражданин) мог не принимать
никакого участия в этих действиях»63.
Примеры привлечения к административной ответственности лиц, не
являющихся организаторами либо участниками публичных мероприятий,
встречаются, хотя в последнее время ввиду усиления гражданской активности
в отношении обжалования подобных решений их становится все меньше.
В качестве таковых следует назвать решение мирового судьи г. Старый Оскол
от 28.11.2012
года
по
делу
об
административном
63 Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1907. С. 544.
правонарушении,
80
предусмотренном ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, в отношении Невзорова А.Н.64;
решение мирового судьи судебного участка № 302 Королевского судебного
района Московской области от 1.06.2011 года по делу об административном
правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 20.2 КоАП РФ, в отношении Ревежак
М.Ю.65 и ряд других, проанализированных нами в ходе диссертационного
исследования.
Любые общественно-политические акции иногда могут сопровождаться
различными эксцессами, ведущими к возникновению неблагоприятных, а
иногда и общественно опасных, последствий. В связи с этим отдельные авторы
поднимают в своих исследованиях вопрос о роли в возникновении нарушений
общественного порядка таких субъектов как провокатор и подстрекатель. Так,
А.В. Сивопляс дает следующее определение провокатора: «Провокатор – это
лицо, стремящееся своими действиями (при помощи воззваний, призывов,
специальных предметов и пр.) изменить законный ход манифестации, внести в
ряды присутствующих дестабилизацию и дискредитировать мероприятие»66.
Подстрекатель, по его мнению, стремится склонить участников к совершению
преступления, навязать свою точку зрения и подтолкнуть к действиям67.
На наш взгляд, общественная опасность подобных действий, особенно
в условиях массового скопления людей, достаточно очевидна, поэтому имеет
смысл выделить этих лиц в качестве отдельных субъектов правонарушения,
совершаемого в процессе проведения публичных мероприятий.
В связи с указанным предлагается новая статья КоАП РФ:
20.21 Подстрекательство и провокация нарушений установленного
64
Сайт
Старооскольского
городского
суда
Белгородской
области
http://starooskolskygor.blg.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=detailed_card&srv_num=1&id=31
600201112261758455151000299904 Дата обращения 15.04.2014 г.
65 Городской интернет-портал г. Королева. http://yubik.net.ru/stuff/7-1-0-160 Дата обращения
10.03.2014 г.
66 Сивопляс А.В. Юридическая природа и механизм реализации свободы манифестаций
(собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирований и других публичных
акций) в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1993. С. 156-157.
67 Там же.
81
порядка проведения публичных мероприятий
Подстрекательство и (или) провокация нарушений установленного
порядка проведения публичных мероприятий, повлекшие причинение вреда
здоровью человека или имуществу, если эти действия не содержали уголовно
наказуемого деяния, либо повлекшие создание помех движению пешеходов или
транспортных средств, –
влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от
десяти до пятидесяти тысяч рублей либо обязательные работы на срок до 100
часов.
Кроме того, при рассмотрении вопросов согласования публичных
мероприятий следует указывать на необходимость принятия незамедлительных
мер в отношении таких граждан не только со стороны органов внутренних дел,
обеспечивающих
правопорядок,
но,
в
первую
очередь,
со
стороны
организаторов акции, на которых законом прямо возложена обязанность
принятия всех зависящих от них мер по обеспечению общественного порядка и
общественной безопасности.
Следующей
составляющей
любого
состава
административного
правонарушения является субъективная сторона правонарушения, включающая
в качестве основного признака вину, то есть психическое отношение лица к
совершаемому им деянию. Лицо подлежит административной ответственности
только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
Кроме этого признака в состав может включаться мотив и цель деяния, но такие
составы редки, и в нашем случае в диспозиции статьи они не содержатся.
Вина
может
существовать
в
двух
формах
–
умышленной
и
неосторожной, о чем указано в ст. 2.2 КоАП РФ.
В большинстве случаев форма вины на квалификацию противоправного
деяния не влияет, однако следует оговориться, что составы правонарушений,
предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ, характеризуются прямым умыслом.
Рассуждения о вине справедливы только в отношении физических лиц,
82
поскольку при привлечении к ответственности юридического лица
организатора
публичного
мероприятия
определение
его
–
виновности
затруднительно, так как речь идет о коллективном субъекте.
В ст. 2.1 КоАП РФ содержится специальное определение: «Юридическое
лицо признается виновным в совершении административного правонарушения,
если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения
правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами
субъекта
Российской
Федерации
предусмотрена
административная
ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него
меры по их соблюдению».
Институт
административной
ответственности
юридических
лиц
появился достаточно давно, но до принятия в 2001 году Кодекса Российской
Федерации
об
распространен.
учреждения,
административных
Признавая
предприятия
правонарушениях
коллективные
–
образования
субъектами
не
–
был
широко
организации,
административно-правовых
отношений68, тем не менее, ученые-административисты не пришли к единому
мнению о том, кого считать субъектами административной ответственности.
Так, опираясь на положения Указа Президиума Верховного Совета СССР от
21 июля
1961
г.
в административном
«О
дальнейшем
порядке»69,
ограничении
отменившем
штрафов,
наложение
налагаемых
штрафов
в административном порядке на организации, учреждения и предприятия,
В.А. Власов, Л.В. Коваль, А.Е. Лунев, О.М. Якуба70 полагали, что к ним можно
отнести только физических лиц. За включение юридических лиц в число
68 См., напр.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Дис. ... д-ра
юрид. наук. М., 1957; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л.:
ЛЮИ, 1954; Венедиктов А.В. О субъектах социалистических правоотношений // Сов. гос-во
и право. 1955. № 6.
69 Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 35. Ст. 368.
70 См.: Власов В.А. Новое законодательство об административных штрафах. М., 1963. С. 63;
Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 11; Советское
административное право / Под ред. А.Е. Лунева. М., 1970. С. 183; Якуба О.М.
Административная ответственность. М., 1972. С. 38.
83
субъектов
административной
ответственности
выступали
Д.Н.
Бахрах,
И.А. Галаган, В.И. Новоселов71.
После проведения широкомасштабных экономических, социальных,
политических реформ 1990-х годов хозяйствующие субъекты стали занимать
значительную нишу в административно-правовых отношениях, в целях
регулирования которых было принято значительное количество нормативных
правовых актов федерального уровня, содержащих административные санкции
относительно коллективных образований.
Разрозненные административно-правовые нормы об ответственности
юридических лиц были в 2001 г. сведены в едином документе – Кодексе
Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем,
в КоАП РФ не нашло отражение само понятие юридического лица. Его
заимствование подразумевалось из гражданского права, где под «юридическим
лицом понимается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном
ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по
своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести
ответственность, быть истцом и ответчиком в суде. Кроме того, юридические
лица должны иметь самостоятельный баланс и смету»72.
В соответствии с п. 1 ст. 2.10 КоАП РФ «юридические лица подлежат
административной
ответственности
за
совершение
административных
правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II настоящего
Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных
правонарушениях». Поскольку ст. 20.2 КоАП РФ содержит санкции в
отношении юридических лиц, указанные лица могут выступать субъектами
71 См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности.
Пермь, 1969. С. 97; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970.
С. 225; Новоселов В.И. Административная ответственность юридических лиц / Сов.
юстиция, 1981, № 23. С. 10.
72 Ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (действующая редакция от
05.05.2014) // СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
84
административных
правонарушений
в
сфере
организации
публичных
мероприятий. На это указывает и Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54ФЗ, который в ст. 5 в качестве возможных организаторов публичного
мероприятия определяет не только физических, но и юридических лиц –
политические партии, другие общественные объединения и религиозные
объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения,
взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного
мероприятия, кроме тех, чья деятельность приостановлена или запрещена, либо
ликвидированных в установленном законом порядке. При этом следует
заметить, что указанный закон устанавливает и тот факт, что юридические лица,
как коллективные субъекты права, не могут выступать участниками публичных
мероприятий, поскольку в качестве таковых могут выступать только их члены,
несущие административную ответственность за свои действия на общих
основаниях.
Для понимания особенностей административно-правового статуса
отдельных юридических лиц, участвующих в организации публичных
мероприятий,
следует
обратиться
к
нормативным
правовым
актам,
устанавливающим их различные организационно-правовые формы, поскольку
в законодательстве о свободе собраний таких сведений не содержится.
Под
общественным
объединением
понимается
добровольное,
самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе
граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации
общих целей, указанных в уставе общественного объединения73. Формами
общественных
объединений
могут
быть:
общественная
организация,
общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение,
орган общественной самодеятельности, политическая партия.
Все перечисленные общественные объединения могут функционировать
73 Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Ст. 5 //
СЗ РФ. 22.05.1995. № 21. Ст. 1930.
85
как юридические лица либо без приобретения такого статуса в качестве
структурных
подразделений
общественного
объединения,
прошедшего
государственную регистрацию.
По тексту Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ законодателем
особо выделен такой организатор публичных мероприятий как политическая
партия – общественное объединение, созданное в целях участия граждан
Российской
Федерации
в
политической
жизни
общества
посредством
формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и
политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях
представления интересов граждан в органах государственной власти и органах
местного самоуправления74. Это связано с тем, что значительное количество
публичных акций происходит по инициативе либо с участием данных
субъектов.
Религиозным объединением признается добровольное объединение
граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных
основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное
в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее
соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение
богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и
религиозное воспитание своих последователей. Религиозные объединения
могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций75.
При применении мер административной ответственности следует
учитывать положения законов, регламентирующих правовой статус всех
вышеперечисленных юридических лиц. Проще говоря, для того чтобы
объединение или организация могли рассматриваться в качестве субъекта
административной ответственности, они должны быть зарегистрированы в
74 Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях». Ст. 3 // СЗ РФ.
16.07.2001. № 29. Ст. 2950.
75 Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных
объединениях». Ст. 6 // СЗ РФ. 29.09.1997. № 39. Ст. 4465.
86
таком качестве или приобрести статус юридического лица по иному законному
основанию. Как указывает О.В. Панкова: «Отсюда, в частности, следует
невозможность привлечения к административной ответственности таких
образований, как религиозные группы, международные организации, филиалы
и представительства российских юридических лиц»76.
Согласимся с мнением А.Л. Хавина, который в своем диссертационном
исследовании сделал вывод «о необходимости включения в КоАП РФ нормы,
в соответствии с которой институты, понятия и термины гражданского,
семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации,
используемые в Кодексе Российской Федерации об административных
правонарушениях, применяются в том значении, в каком они используются
в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено самим Кодексом
Российской Федерации об административных правонарушениях»77. Это создало
бы неоспоримую правовую основу для применения норм иных отраслей права
в административном процессе относительно юридических лиц.
Однако
не
все
общественные
объединения
обладают
статусом
юридического лица, но при этом некоторые из них могут являться субъектами
административной ответственности. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального
закона № 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»,
общественные объединения могут «... функционировать без государственной
регистрации и приобретения прав юридического лица». Для политической
партии, например, таким субъектом будут ее региональные отделения –
структурные подразделения политической партии, созданные по решению ее
уполномоченного руководящего органа и осуществляющие свою деятельность
на территории субъекта Российской Федерации.
По мнению многих ученых, помимо юридических лиц, субъектами
76 Панкова О.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях.
М., 2010. С. 74.
77 Хавин А.Л. Юридическое лицо в производстве по делам об административных
правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8.
87
административной ответственности могут быть и иные лица, приравненные
к ним отраслевыми или специальными законодательными актами78. В случае
нарушения такими субъектами административно-правовых норм они будут
привлекаться к ответственности как юридические лица. В основном подобное
касается
таких
публично-правовых
образований
как
организации,
не
требующие государственной регистрации или приобретшие подобный статус на
основании иных (помимо ГК РФ) актов законодательства. Так, профсоюзы,
политические партии, государственные и муниципальные учреждения хотя и не
требуют регистрации в качестве юридических лиц, но как полноценные
самостоятельные
участники
гражданского
оборота
подвержены
административной ответственности.
Следует отметить, что на практике в общем объеме лиц, привлекаемых
к административной ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ, юридических лиц
достаточно мало. Так, по итогам 2013 года к ответственности по указанной
статье было привлечено: юридических лиц – 3, должностных лиц – 26,
физических лиц – 134879. Изучение судебной практики по делам о привлечении
к административной ответственности юридических лиц за 2011-2013 гг.
выявило то обстоятельство, что субъектами подобных правонарушений
наиболее часто являются религиозные организации различного уровня,
допускающие
религиозные
мероприятия
массового
характера
без
предварительного уведомления органов исполнительной власти.
Примерами привлечения к административной ответственности за
подобные
правонарушения
являются:
Постановление
Верховного
Суда
Российской Федерации от 4 марта 2011 г. № 11-АД10-180 по делу о совершении
78 См.: Минашкин А.В. Проблемы административной ответственности юридических лиц //
Журнал российского права. 1998. № 7. С. 47; Венедиктов А.В. О субъектах социалистических
правоотношений // Советское гос-во и право. 1995. № 6. С. 25.
79 Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел первой
инстанции за 2013 год // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном суде РФ
http://www.cdep.ru Дата обращения 18.05.2014 г.
80 http://www.lawmix.ru/vas/25829
88
административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ,
в отношении религиозной организации Свидетели Иеговы; Постановление
судьи Железнодорожного районного суда г. Орла от 16 июля 2013 года81,
в соответствии с которым местная религиозная организация Свидетелей Иеговы
«Орел» признана виновной в совершении административного правонарушения,
предусмотренного ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, с назначением административного
наказания в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.
По данным информационно-аналитического центра «СОВА» только
в первом квартале 2013 года «было зафиксировано множество случаев срыва
богослужений Свидетелей Иеговы в Астрахани, Иркутской и Нижегородской
областях, в Приморском крае, а также задержания
сотрудниками
правоохранительных
органов
в
членов общины
Москве,
Белгороде,
Лениногорске, Набережных Челнах, в Краснодарском крае, Ленинградской и
Оренбургской областях за правонарушения, предусмотренные ст. 20.2 КоАП
РФ»82.
Весьма интересным является вопрос о вине юридического лица, который
в теории административного права понимается неоднозначно. Некоторые
авторы предлагают по аналогии с определением вины в ст. 110 Налогового
кодекса Российской Федерации: «Вина организации в совершении налогового
правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо
ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение
налогового правонарушения»83, рассматривать вину юридического лица как
субъективное явление, психическое отношение к противоправному деянию
либо всего коллектива, определяемого по доминирующей воле в нем, либо его
81
Официальный
сайт
орловского
областного
суда
http://oblsud.orl.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=11&cl=1&did=293
82
Сайт
информационно-аналитического
центра
«СОВА» //
http://www.sovacenter.ru/religion/news/harassment/intervention/2013/04/d26812/ Дата обращения 22.04.2014 г.
83 Налоговый кодекс Российской Федерации (действующая редакция от 05.04.2013). Ст. 110 //
Российская газета. 06.08.1998. № 148-149.
89
представителей»84.
Вина юридического лица – организатора публичного мероприятия при
таком подходе будет считаться доказанной только при наличии установленной
вины
представителей
партии,
общественного
объединения
и
т.п.,
непосредственно выполнивших объективную сторону правонарушения.
Другой подход к вине юридического лица основан на ее объективном
вменении по аналогии с гражданским и предпринимательским правом.
Согласно ч. 3 ст. 401 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, не
исполнившее обязательства, несет ответственность, если не докажет, что
надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой
силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях
обстоятельств. В этом случае вина определяется как «комплекс негативных
элементов, характеризующихся дезорганизацией деятельности юридического
лица, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения
возложенных на него обязанностей, неприложением требуемых усилий для
предупреждения правонарушений и устранения их причин»85.
Разнонаправленность мнений относительно вины юридического лица
подробно описана в работах А.Б. Панова. Автор указывает на то, что «В
настоящее время в теоретических спорах в практике судов выделяют три
подхода к определению вины юридического лица: 1) когда вина юридического
лица определяется через оценку субъектом административной юрисдикции
возможности юридического лица соблюдать требования нормы закона; 2) когда
вина юридического лица определяется через вину руководителя или иного его
работника; 3) когда юридическое лицо привлекается к административной
ответственности при отсутствии вины (объективное вменение)86.
84 Петров М.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц):
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 6; Викторов И. Административная
ответственность юридических лиц // Законность. 2001, № 6. С. 46.
85 Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических лиц: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13.
86 Панов А.Б. Административная ответственность юридических лиц: Монография. Изд.:
90
По мнению Ю.Ю. Колесниченко «вина юридического лица является
также одной из самых сложных практических проблем непосредственно в
правоприменительной,
административно-юрисдикционной
деятельности,
особенно сейчас, когда административная ответственность юридических лиц
окончательно признана законодательно, в том числе и на уровне Кодекса об
административных правонарушениях РФ 2002 г.»87.
В рамках действующего КоАП РФ (согласно ст. 2.1) вопрос о вине
юридического лица решается таким образом, что оно признается виновным в
совершении правонарушения предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, если будет
установлено, что оно имело возможность для соблюдения правил и норм,
предусмотренных законодательством о собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях
и
пикетировании,
за
нарушение
которых
предусмотрена
административная ответственность, но несмотря на это лицом не были приняты
все зависящие от него меры по их соблюдению.
В настоящее время, только государственный орган, осуществляющий
административно-юрисдикционную деятельность, решает, имелась ли у
юридического
лица
объективная
возможность
совершить
необходимые
действия и не допустить совершения административного правонарушения. На
нем же лежит бремя обязательного доказывания вины.
В представленном варианте наличие и степень вины юридического лица
превращается в оценочную категорию, возникают сложности с определением
для каждого конкретного случая и лица перечня «всех зависящих от него мер»
по соблюдению законодательства и установлением «возможностей» для их
соблюдения. Таким образом, можно согласиться с точкой зрения о том, что
«вина юридического лица связана не с чем иным, как с выходом его за пределы
отведенной праводееспособности либо ненадлежащим распоряжением ею»88.
Норма. М., 2013. С. 4.
87 Колесниченко Ю.Ю. Некоторые аспекты вины юридических лиц, привлекаемых к
административной ответственности // Журнал российского права. 2003, № 1. С. 18.
88 Там же. С. 19.
91
На наш взгляд, при определении вины организатора – юридического
лица, в целях индивидуализации наказания, должны учитываться такие
факторы как:
наличие опыта проведения публичных мероприятий;
совершение подобных противоправных деяний в прошлом, что
свидетельствует о том, что субъект уже сталкивался с той или иной проблемой
и должен был извлечь для себя выводы;
связанность допущенных нарушений с оформлением либо подачей
уведомления в органы исполнительной власти;
возникновение обстоятельств непреодолимой силы;
размер и характер последствий, наступивших в результате совершения
правонарушения, даже в случае формального состава.
Анализ ст. 20.2 КоАП РФ относительно установления административной
ответственности
юридических
лиц
в
сфере
организации
публичных
мероприятий выявляет тот факт, что последствия нарушения закона со стороны
юридического лица воспринимаются законодателем как более тяжкие, что
находит свое отражение в размере штрафных санкций, являющихся большими,
чем в отношении физических и должностных лиц.
Интересным является и тот факт, что в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП
РФ за одно и то же правонарушение может быть наказано как юридическое
лицо, так и физическое лицо виновное в совершении этого правонарушения.
Мы согласны с мнением о том, что «каждое лицо должно нести
ответственность в зависимости от степени своей вины»89 и в этом находит свое
выражение принципы справедливости и неотвратимости наказания.
На этот счет имеется и разъяснение Пленума Верховного Суда РФ,
который в Постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах,
возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об
89 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях /
Под ред. В.В. Черникова. М., 2002. С. 34.
92
административных
правонарушениях»
пояснил
следующее.
«В
случае
совершения юридическим лицом административного правонарушения и
выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было
совершено, допускается привлечение к административной ответственности по
одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных
лиц.
И,
соответственно,
привлечение
к
уголовной
ответственности
должностного лица не может служить основанием для освобождения
юридического лица от административной ответственности»90.
Данное положение, безусловно, справедливо. Единственное что здесь
вызывает критику это употребление термина «должностное лицо», которое
имеет слабое отношение к некоторым общественным организациям. Скорее
всего, подобный подход должен касаться любого работника виновного в
совершении административного правонарушения по ст. 20.2 КоАП РФ
Вместе
с
тем,
указанная
позиция
законодателя
вызывает
концептуальную критику некоторых исследователей.
Так,
профессор
В.Д.
Сорокин
в
этом
отношении
говорит
о
«...неправовом соединении двух самостоятельных видов ответственности и
превращении правонарушения в административно-уголовное деяние»91.
А.Б. Панов также размышляет о вопросе «насколько подобный подход
может быть оправдан в случае, если субъективная сторона вины юридического
лица полностью исчерпывается виновными действиями физического лица, и не
исчезает ли в таком случае фундаментальный принцип самостоятельной воли
наказываемого лица?»92.
Мы относительно указанной проблемы при исследовании вины за
правонарушения,
предусмотренные
ст.
20.2
КоАП
РФ
согласимся
с
90 Российская газета. 2005. 19 апреля.
91 Сорокин В.Д. КоАП РФ и классическое понимание вины как основания административной
ответственности // Административное и административно-процессуальное право.
Актуальные проблемы. М., 2004. С. 227.
92 Панов А.Б. Административная ответственность юридических лиц. Монография. Изд.:
Норма. М., 2013. С. 4.
93
законодателем, поскольку, несмотря на то, что организатором мероприятия
может выступать юридическое лицо, от его имени действуют конкретные люди,
которые
своими
действиями
могут
нарушить
установленный
порядок
организации публичного мероприятия и это не должно быть подменено
ответственностью юридического лица.
В целом рассмотрение административно-правовой характеристики
нарушений установленного порядка организации либо проведения публичных
мероприятий, проведенное нами в рамках первой главы исследования
позволяет сделать следующие выводы.
Сегодня степень государственного вмешательства в регулирование
конституционного права на свободу собраний повышается, что подтверждается
концептуальными изменениями, вносимыми в профильный Федеральный закон
от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ, а также КоАП РФ.
Несмотря
охранительный
на
имеющийся
потенциал
в
настоящее
время
административно-правовых
широчайший
норм,
основой
противодействия административной деликтности в сфере реализации прав
граждан на свободу собраний был и остается институт административной
ответственности. Именно он определяет обязательства правонарушителя
претерпеть лишения государственно-властного характера за совершение
административного правонарушения, что в свою очередь предоставляет
государству в лице его компетентных органов возможность запустить в
действие четко регламентированный процессуальный механизм. А.П. Шергин
пишет по этому поводу, что «Необходимость такого способа правоохраны
обусловлена наличием совершаемых в нашей стране нарушений законов и
подзаконных актов»93.
Исследование позволило выявить существенные проблемы, связанные с
большим
количеством
административных
деликтов,
нарушающих
93 Шергин А.П. Административная ответственность и ее правовая регламентация // сборник
статей адъюнктов и соискателей. М.: Научно-исследовательский и редакционно-издательский
отдел Высшей школы МООП СССР, 1968. С. 53.
94
установленный порядок организации и проведения публичных мероприятий.
Подобные факты оказывают значительное негативное влияние на состояние
правопорядка в стране, характеризуются высокой степенью общественной
опасности в связи с угрозой перерастания в акции криминального характера.
В связи с указанным, особо важное значение имеют вопросы
совершенствования административно-юрисдикционной защиты, в рамках
которой рассматривается и решается по существу юридическое дело,
оказывается правовая защита нарушенным или оспариваемым интересам,
выносится государственно-властное решение о применении соответствующей
правовой санкции.
Административно-юрисдикционная
деятельность
государственных
органов в сфере защиты установленного порядка организации и проведения
публичных
мероприятий
выступает
правовой
формой
реализации
государственно-властных полномочий в случае деформации конкретных
правоотношений и представляет собой применение норм в процессе
разрешения дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ.
При этом в работе установлено, что защита указанных правоотношений
должна восприниматься как активная деятельность государства, имеющая во
многом превентивный и принудительный характер по реализации мер
связанных: с формированием соответствующего сектора административноделиктного законодательства; с непосредственным выявлением совершенных
административных
правонарушений
и
привлечением
виновных
лиц
к
административной ответственности; с обеспечением порядка обжалования
действий и решений, нарушающих право на свободу собраний граждан и
юридических лиц.
В качестве объекта административно-юрисдикционной защиты следует
рассматривать
установленного
мероприятий.
общественные
порядка
отношения,
организации
складывающиеся
либо
проведения
в
рамках
публичных
95
Относительно самого понимания собирательного названия «порядок
организации либо проведения публичных мероприятий» следует отметить, что
его определение в законодательстве не содержится. Он, на наш взгляд,
представляет собой систему обобщенных правил, сторон и компонентов
регламентированную
правовыми
нормами
о
собраниях,
митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетировании и нуждающуюся в государственноправовом воздействии и защите.
Проведение
воспринимать
как
публичного
мероприятия
непосредственное
в
свою
публичное
очередь
выражение
следует
мнений,
общественных настроений, коллективное обсуждение каких-либо общественно
значимых вопросов и проблем, выдвижение требований и обращений.
По своей сути рассматриваемые правоотношения субъект-объектные,
что находит свое выражение в широких возможностях воздействия на них, в
том числе принудительного, со стороны органов государственного управления.
Субъектами административных правоотношений по поводу организации
и проведения публичных мероприятий являются субъекты охраны прав
граждан,
то
есть
органы
исполнительной
власти,
органы
местного
самоуправления, должностные лица данных органов, судебные органы.
Объектом рассматриваемых административных правоотношений является
поведение, волеизъявление физических и юридических лиц реализующих в
различных
формах
право
на
организацию
и
проведение
публичных
мероприятий.
Содержание
рассматриваемых
административных
правоотношений
включает в себя совокупность прав и обязанностей сторон правоотношений,
содержание
административно-правового
рассматриваемой сфере, с присущим
статуса
субъектов
охраны
в
ему перечнем организационных,
компетенционных и целевых элементов, перечень внешних обстоятельств, в
рамках которых складываются правоотношения.
Среди целого ряда объективных причин совершения административных
96
правонарушений, посягающих на установленный порядок организации и
проведения публичных мероприятий, в основном социально-политического
свойства, следует указать выявленные недостатки административно-правового
регулирования
рассматриваемых
правоотношений,
которые
являются
провоцирующим фактором высокого уровня административной деликтности в
рассматриваемой сфере.
Для нормализации создавшейся ситуации в результате исследования
были выработаны рекомендации по внесению изменений и дополнений в
Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В том числе, в п. 1-6 ст. 2, п. 2 ст.
5, п. 4-8 ч. 4 ст. 5, ч. 6 ст. 5, ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 7, п. 1.1 ч. 1 ст. 8 и др.
По нашему мнению, совершенствование административно-правового
регулирования установленного порядка организации и проведения публичных
мероприятий должно сочетаться с совершенствованием механизма привлечения
правонарушителей к административной ответственности и обеспечения
неотвратимости наказания.
В настоящее время такой механизм реализуется на базе ст. 20.2 КоАП
РФ, которая имеет бланкетный характер и направлена на охрану правовых
предписаний, предусмотренных Федеральным законом от 19.06.2004 г.
Характер вносимых в указанный закон и КоАП РФ изменений, говорит не
только
о
пристальном
внимании
органов
государственной
власти
к
правоотношениям в сфере реализации свободы собраний, но и о необходимости
ее дополнительного правового регулирования, в том числе защите уголовноправовыми и административно-правовыми средствами.
Так, внесенные в 2012 г. в указанный закон и КоАП РФ изменения не
только
повлекли
существенное
ужесточение
административной
ответственности за нарушение установленного порядка организации либо
проведения публичных мероприятий, но и усложнили и расширили диспозицию
статьи. В соответствии с изменениями, внесенными в 2014 г. диспозиция статьи
97
была расширена до девяти частей, существенно изменился размер санкций
статьи,
а
также
внесены
коррективы
в
действующее
уголовное
законодательство.
Нами установлено, что каждый факт привлечения к административной
ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ должен быть обусловлен наличием
юридического, фактического и процессуального основания, которые были
рассмотрены по тексту работы.
Это также относится к установлению ряда условий, объединенных
теоретико-правовым понятием состав административного правонарушения,
включающих в себя описание его объективных и субъективных признаков.
Ст. 20.2 КоАП РФ содержит девять частей и является полисоставной.
Это позволяет с теоретической точки зрения выделить ряд фактически
самостоятельных групп составов правонарушений: 1) нарушение порядка
организации или проведения публичных мероприятий; 2) нарушение порядка
проведения публичных мероприятий их организаторами; 3) нарушение порядка
проведения
публичных
мероприятий
их
участниками;
4)
составы
правонарушений, связанные с наличием двух непосредственных объектов
правонарушения – основного (порядка организации и проведения публичных
мероприятий) и дополнительного (ч. 3, 4, 6, 6.1, 7).
Важной особенностью квалификации правонарушений по ст. 20.2 КоАП
РФ является необходимость уточнения признаков отдельных деяний не только в
связи с описанием диспозиции данной статьи, но и в связи с правилами и
процедурами, предусмотренными в текущем федеральном и региональном
законодательстве по вопросам организации и проведения собраний, митингов,
демонстраций,
правоприменение
шествий
и
тот
факт,
пикетирования.
что
при
Еще
более
конструировании
усложняет
составов
административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ
законодатель исходит из того, что административная ответственность должна
наступать не за любое нарушение установленного порядка организации и
98
проведения публичных мероприятий, а лишь за то, которое сопряжено с
причинением вреда охраняемым правоотношениям, либо с созданием реальной
угрозы причинения такого вреда.
Для уточнения объекта правонарушения по ст. 20.2 КоАП РФ в
исследовании проведена детализация различных видов объекта: общего,
родового, видового и непосредственного применительно к рассматриваемым
правоотношениям. При этом выявлено, что в основном проблем с определением
объекта правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ не возникает, за
исключением
определения
недостаточно
содержания
четкой
позиции
правоотношений
законодателя
по
проведению
касающейся
публичных
мероприятий.
Основные трудности квалификации деяний по рассматриваемой статье
возникают, на наш взгляд, в связи с недостаточной правовой определенностью
объективной
стороны
составов
административных
правонарушений,
предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ. Это касается, прежде всего, ее частей,
предусматривающих квалифицированные составы, а также характеристики
противоправных деяний организатора публичного мероприятия, в отношении
которого созданы нормативные предпосылки для объективного вменения.
Кроме
того,
правоприменительную
практику
существенно
затрудняет
используемая в диспозициях частей статьи в достаточной мере неопределенная
терминология, например: «превышение количества», «несанкционированное»,
«в непосредственной близости», «осложнение выполнения обязанностей»,
«создание угрозы» и др.
Осмысление
объективных
признаков
составов
административных
правонарушений предусмотренных различными частями ст. 20.2 КоАП РФ
позволили сделать целый ряд предложений как теоретического, так и
нормативного характера. В частности предложена новая редакция ч. 1, 3, 5
ст. 20.2 КоАП РФ, а также изменения, конкретизирующие содержание ч. 7
указанной статьи. Кроме того, предложена новая ч. 41 ст. 20.2 КоАП РФ,
99
предусматривающая
административную
ответственность
за
совершение
противоправных действий уполномоченным представителем организатора
публичного мероприятия.
Рассмотрение субъективных признаков рассматриваемых составов
административных правонарушений в работе выразилось в исследовании
субъекта и субъективной стороны правонарушения.
Фактически
рассматриваемая
статья
предусматривает
административную ответственность двух субъектов – организатора и участника
публичных
мероприятий.
Исследованная
правоприменительная
практика
показала, что чаще всего к ответственности привлекаются их организаторы, в
качестве которых могут выступать как юридические, так и физические лица.
Исследование этого субъекта административного правонарушения, позволило
критически
отнестись
к
предложениям
исследователей
доказывающих
необходимость снижения возрастного ценза организаторов-физических лиц
некоторых публичных мероприятий. Более того, по нашему мнению, следует
связать указанный возраст для всех без исключения публичных мероприятий с
наступлением 18 лет. Кроме того, предлагается нормативно закрепить в
законодательстве
Российской
Федерации
о
собраниях,
демонстрациях,
митингах, шествиях и пикетировании положение о том, что организаторами
публичных мероприятий на территории России могут быть только ее граждане.
Для иностранных граждан возможность реализации подобных правомочий
должна быть предоставлена только в составе юридического лица официально
зарегистрированного на территории Российской Федерации.
На основании проведенного исследования высказана также идея
относительно необходимости решения вопроса о критериях привлечения к
административной
ответственности
уполномоченных
организатором
участников публичного мероприятия. Единственным правомерным критерием
для привлечения к административной ответственности в данном случае, на наш
взгляд, должны выступать фактические признаки выполнения объективной
100
стороны состава административного правонарушения.
Также
предлагается
выделить
в
качестве
отдельных
субъектов
административной ответственности провокатора и подстрекателя совершения
нарушений установленного порядка организации и проведения публичных
мероприятий.
В рамках исследования субъекта административного правонарушения по
ст. 20.2 КоАП РФ подробно рассмотрен вопрос о юридических лицах,
способных
выступать
субъектами
административной
ответственности.
Исследование правоприменительной практики в отношении указанных лиц не
выявило каких-либо принципиальных сложностей.
Относительно субъективных признаков правонарушения по ст. 20.2
КоАП РФ, следует отметить, что центральное место здесь занимает вина
нарушителя, которая по всем составам рассматриваемой статьи характеризуется
наличием умысла. Определение субъективной стороны правонарушения в
сфере
установленного
порядка
организации
и
проведения
публичных
мероприятий индивидуально в каждом конкретном случае. При этом довольно
часто ввиду сложности рассматриваемых правоотношений наличие и степень
вины как юридических, так и физических лиц в правонарушениях с
формальным составом превращается в рамках правоприменения в оценочную
категорию с необходимостью установления перечня «всех зависящих мер» по
соблюдению законодательства и установлением «возможностей» для их
соблюдения. Нами рассмотрены различные подходы к определению виновности
юридического лица, в связи с чем сделан вывод, что вина данного субъекта
правонарушения должна быть самостоятельна и связана с наличием или
отсутствием
факта
выхода
его
за пределы
праводееспособности
или
нарушениями в ходе ее реализации.
Кроме
того,
в
целях
индивидуализации
административной
ответственности и административного наказания при определении вины
юридического лица, должны учитываться такие факторы как:
101
наличие опыта проведения публичных мероприятий;
совершение подобных противоправных деяний в прошлом;
связанность допущенных нарушений с оформлением либо подачей
уведомления в органы исполнительной власти;
возникновение обстоятельств непреодолимой силы;
размер и характер последствий, наступивших в результате совершения
правонарушения, даже в случае формального состава.
102
Глава II. Реализация административной ответственности за
нарушение установленного порядка организации либо проведения
массовых публичных мероприятий
§ 1. Сущность и содержание административной ответственности за
нарушение установленного порядка организации либо проведения
массовых публичных мероприятий
Реальное воплощение права на свободу собраний, а также любые
проявления гражданских и политических инициатив объективно несут в себе
как положительные для человека, общества и государства аспекты, так и ряд
проблем, связанных с необходимостью неукоснительного обеспечения прав и
свобод граждан. В связи с этим конституционное право на свободу собраний,
как и иные закрепленные Конституцией Российской Федерации права и
свободы, не является абсолютным и может быть ограничено в интересах
обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности.
Интересным в этой
административной
связи
является
ответственности,
вопрос о природе и
являющейся
важнейшей
сущности
частью
охранительных правоотношений в рассматриваемой сфере. Согласимся с
мнением И.А. Курцева, в котором он доказывает, что «отличительной чертой
охранительных правоотношений является такое их качественное свойство, как
способность принудительного осуществления определенной меры поведения,
лежащей на обязанном субъекте…»94. Подобный подход позволяет в наиболее
общем виде воспринимать административную ответственность в качестве меры
административного
принуждения,
применяемой
уполномоченными
государственными органами в целях достижения задач правоохраны.
Вместе с тем, наукой административного права доказано, что сущность
административной ответственности гораздо разнообразнее, чем это может
показаться на первый взгляд. Разработкой подходов к этому вопросу в
различные годы занимались такие известные ученые-административисты как:
94 Курцев И.А. Проблемы реализации охранительной функции права: Дис. ... канд. юрид.
наук. Кубан. гос. аграр. ун-т. Самара, 2008. С. 10.
103
Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.С. Дугенец, М.И. Еропкин,
А.П. Коренев,
М.Я.
Масленников,
Н.Г.
Салищева,
М.С.
Студеникина,
Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин и др.
Трудами указанных и многих других ученых определено понимание того,
что административная ответственность представляет собой сложное правовое
явление, находящее свое воплощение в двух направлениях.
Первое
представляет
собой,
так
называемую
ретроспективную
ответственность или ответственность за содеянное, которая состоит в том, что
лицо, совершившее административное правонарушение должно претерпеть
определенные законом правоограничения личного неимущественного или
материально-имущественного
характера,
на
основании
решения
суда,
компетентного органа или должностного лица (по делам за нарушения
установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий –
суда).
Исследование основания административной ответственности в подобном
ключе продемонстрировано, например, в работе Е.В. Додина, который
указывает, что «целью административного пресечения и административной
ответственности является наказание за совершенное нарушение норм права»95.
На наш взгляд, в современных условиях такая трактовка выглядит не
достаточно убедительно и полновесно. Прежде всего, потому, что она не
отражает в полной мере реальных возможностей воздействия как самой угрозы
наказания, так и его размера на психику субъектов правоотношений, особенно
сопряженных с обеспечением принципа неотвратимости наказания.
Как указывают профессора А.С. Дугенец и М.Я. Масленников: «Подобное
«узкое» понимание сущности административной ответственности – не что
иное, как только ответственность за содеянное, за прошлое, называемое
ретроспективной ответственностью. Оно справедливо только в том, что в таких
95 Додин Е.В. Основание административной ответственности: Дис. ... канд. юрид. наук. М.,
1964. С. 324.
104
случаях правонарушитель обязывается претерпеть неблагоприятные для него
последствия (штраф, административный арест и т.п.) за виновное деяние, уже
совершенное, т.е. за «прошлое» поведение»96.
Второе
направление
сущности
административной
ответственности
доказано не только трудами ученых, но и многолетним практическим опытом
охраны
общественного
сбалансированное
ответственности,
порядка,
сочетание
который
выявляет
различных
установленных
за
мер
правонарушения,
тот
факт,
что
административной
допущенные
при
организации и проведении публичных мероприятий, служит не только
способом выражения государственного осуждения и наказания виновного, но и
выступает средством предупреждения правонарушений. В этом следует
согласиться с мнением В.А. Рыбакова, который указывает, что «ответственность
устанавливается, прежде всего, для стимулирования правомерного поведения, а
не для применения наказания за неисполнение правовых норм»97. Воздействие
норм об ответственности за неправомерное поведение на психику человека
выражается
в
том,
что
«юридическая
ответственность
занимает
самостоятельное место в структуре правосознания, это не только факт
понимания смысла предписаний правовых норм, но и выработка особого,
активного
отношения
к
ним,
формирование
установок
правомерного
поведения»98.
Профессор
А.П. Шергин
в своих работах об административной
ответственности отдает безусловный приоритет задаче предупреждения
правонарушений перед иными стоящими перед ней задачами. Так, он указывает,
что:
«Именно
с
помощью
административных
взысканий
государство
осуществляет общую и частную превенцию правонарушений. В этом виде
административной санкции находит свое выражение основной признак
96 Дугенец А.С., Масленников М.Я. Административная ответственность. М.: ВНИИ МВД
России, 2007. С. 4-5.
97 Рыбаков В.А. Позитивная юридическая ответственность (воспитательные аспекты).
Рязань, 1988. С. 10.
98 Юридическая психология / Под ред. Ю.В. Чуфаровского. М., 1998. С. 244.
105
юридической ответственности – государственное осуждение лица, виновного в
совершении правонарушения»99.
Эффективность предупредительного влияния норм об административной
ответственности наглядно проявляется на практике, которая показывает, что,
несмотря на далеко не бесспорные изменения, внесенные в законодательство об
административной ответственности в 2012 году, принятые меры позволили
существенно снизить количество совершаемых административных нарушений
установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий.
Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, если в 2012 г.
по ст. 20.2 КоАП РФ было привлечено к ответственности 6452 лица, то в 2013 г.
(т.е. после внесения изменений в законодательство об административной
ответственности) – 2506 лиц. Для объективности оговоримся, что на подобное
снижение статистических показателей оказывают влияние и иные меры,
принимаемые органами государственной власти, в основном политического и
социального свойства.
К сожалению, влияние поправок, ужесточающих административную
ответственность за нарушение установленного порядка организации и
проведения публичных мероприятий, внесенных в 2014 г., в настоящее время
оценить невозможно ввиду отсутствия должной административной практики.
Вместе с тем, на наш взгляд, следует ожидать дальнейшего сокращения
количества подобного рода правонарушений.
Весьма
исчерпывающе
определяют
феномен
административной
ответственности профессора А.С. Дугенец и М.Я. Масленников, которые
указывают,
что
ответственности
«есть
как
все
о
основания
сложном
говорить
об
административной
государственно-правовом
явлении,
о
правоотношении, обеспечиваемом административно-правовыми санкциями, в
числе
которых
административно-предупредительные
меры,
меры
99 Шергин А.П. Избранные труды юбиляра / Сост. и отв. ред. проф. В.Г. Татарян. М.:
Академия экономической безопасности МВД России, 2005. С. 48.
106
административного
пресечения,
административные
административно-восстановительные меры,
применение
которых
административного
обеспечивает
принуждения
комплексное
выполнение
наказания
и
установление
и
средствами
и
мерами
предупредительно-профилактических
функций»100.
Примечательно, что в вышеизложенном суждении говорится о том, что
административная ответственность именно обеспечивается административноправовыми санкциями, а не отождествляется с ними, как это указывалось
долгое время, например, в работах О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского,
И.А. Галагана и др.101.
В этом отношении мы присоединяемся и к мнению профессоров
А.С. Дугенца
и
М.Я.
Масленникова
и
к
целой
группе
ученых-
административистов, в частности А.П. Шергина, Д.Н. Бахраха, А.С. Пиголкина,
Е.В. Додина и др.102, полагающих, что административная ответственность тесно
связана с санкцией, но не тождественна ей, поскольку представляет собой
реализацию административно-правовых санкций. Действительно, с точки
зрения реального воплощения правовых предписаний достаточно очевидно, что
санкция правовой нормы вполне может существовать «на бумаге» (без
ответственности по ней) и выполнять роль сдерживающего фактора.
Ответственность же в современном правовом государстве невозможна без
санкции, установленной в норме права, это не что иное как реализация
правовых предписаний, связанных с обязанностью лица претерпеть лишения в
100 Дугенец А.С., Масленников М.Я. Указ. соч.С. 5.
101 Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961; Лунев
А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М.: Госюриздат, 1961; Галаган
И.А. Административная ответственность граждан СССР: Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1959.
102 Шергин А.П. Административная ответственность и ее правовая регламентация // Сб.
Статей адъюнктов и соискателей. М.: Научно-исследовательский и редакционноиздательский отдел Высшей школы МООП СССР, 1968; Бахрах Д.Н. Советское
законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Пиголкин А.С. Нормы
советского социалистического права и их структура / Вопросы общей теории советского
права. М., 1960; Додин Е.В. Основание административной ответственности: Дис. ... канд.
юрид. наук. М., 1964.
107
связи с совершением административного правонарушения. Именно в этом
контексте мы будем строить наше дальнейшее исследование.
Безусловно, понимание административной ответственности в том
контексте, который мы только что определили, было бы лишь чем-то
абстрактным без ее конкретного наполнения, то есть тех мер, которые могут
быть применены к лицу, совершившему правонарушение. Именно поэтому ч. 1
ст. 3.1 КоАП РФ определяет, что «административное наказание является
установленной
государством
мерой
ответственности
за
совершение
административного правонарушения и применяется в целях предупреждения
совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и
другими лицами».
Профессор А.С. Дугенец справедливо указывает, что «через применение
административных наказаний дается публично-правовая отрицательная оценка
государством совершенного административного правонарушения»103.
По своей правовой природе административные наказания являются
критерием административной ответственности и входят в единую систему мер
государственного принуждения.
И.В. Максимов по этому поводу указывает, что «обладая собственной
инфраструктурой они являются самодостаточным правовым регулятором;
имеющим материальную и процессуальную обеспеченность в праве и
законодательстве»104.
Перечисленные в ст. 3.2 КоАП РФ виды административных наказаний
составляют систему, способствующую индивидуализации административной
ответственности согласно степени общественной опасности совершенного
правонарушения. Различия между степенью государственного воздействия на
правонарушителя, проявляющиеся в применении того или иного вида
административных наказаний, позволяет избегать своеобразного вакуума в
103 Дугенец
А.С. Административная ответственность в российском праве: Дис. ... д-ра юрид.
наук. М., 2005. С. 57.
104 Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. С. 31.
108
выборе соответствующих средств.
Относительно нарушений установленного порядка организации и
проведения публичных мероприятий действующее законодательство (ст. 20.2
КоАП РФ) предусматривает применение таких видов административных
наказаний
как:
административный
штраф,
обязательные
работы,
административный арест.
Являясь центральным инструментом реализации охранительной функции
административного
применение
права,
которого
институт
воплощает
административной
в
себе
ответственности,
значительную
совокупность
возможностей принудительного воздействия, может быть задействован только в
связи с потребностью адекватной государственной реакции на неправомерное
поведение. Соответственно возникает вопрос о причинах возникновения
административной
ответственности,
наличие
которых
должно
служить
единственным условием связанных с ней ограничений. Такие причины согласно
правовой теории называются основаниями юридической ответственности.
Наука общей теории права и государства определяет, что в наиболее общем
понимании основанием любого вида ответственности является юридический
факт или их совокупность, связанные с нарушением правовых норм105.
Сопоставление
указанного
с
принципами
административной
ответственности, прямо и косвенно изложенными в КоАП РФ (ст. 1.4 – 1.8, 2.1 и
др.),
среди
которых
следует
выделить
принципы
законности,
вины,
целесообразности, неотвратимости, индивидуализации наказания позволяет
определить, что под основанием административной ответственности должны
пониматься не любые юридические факты, а заключающие в себе совокупность
так
называемых
соответствующие
объективных
направленности
и
субъективных
механизма
признаков,
а
также
административно-правовой
105 Иоффе О.С. Вопросы теории права / О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский. М.:
Госюриздат, 1961; Комаров С.А. Общая теория государства и права: учебник. 4-е изд.,
перераб. и доп. М.: Юрайт, 1998; Медведева С.В. Юридические факты как основания
правовой ответственности личности // Вопросы современной науки и практики. Университет
им. В.И. Вернадского. Специальный выпуск (38). 2012. С. 68-74.
109
охраны.
Нормативное
закрепление
данных
теоретических
положений
содержится в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, в рамках которой названы общие критерии
для выделения юридических фактов, обладающих указанной совокупностью
признаков и влекущих наступление административной ответственности, то есть
сформулировано понятие административного правонарушения.
По нашему мнению, следует говорить также о том, что основание
административной
Действительно,
ответственности
простого
обладает
формулирования
и
второй
понятия
составляющей.
административного
правонарушения в качестве основания административной ответственности явно
недостаточно для применения рассматриваемого административно-правового
института на практике. Общее понятие административного правонарушения
должно быть конкретизировано применительно к конкретным родам и видам
общественных отношений, что и продемонстрировано законодателем в
Особенной части КоАП РФ.
В целом можно говорить о том, что основание административной
ответственности состоит из двух составляющих:
во-первых, из общих положений КоАП РФ, раскрывающих понятие
административного правонарушения в целом, и, его конкретного вида;
во-вторых, из юридического факта совершения административного
правонарушения, содержащего в себе признаки, изложенные в статье
Особенной части КоАП РФ.
Применительно к правоотношениям, связанным с организацией и
проведением публичных мероприятий в качестве основания административной
ответственности
сформулированы
составы
административных
правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, которые были нами
подробно
проанализированы
в
предыдущем
разделе
диссертационного
исследования.
Следует отметить, что «меры административной ответственности,
применяемые в сфере организации и проведения собраний, митингов,
110
демонстраций,
шествий
и
пикетирований,
устанавливаются
только
федеральным законодательством»106. Это соответствует п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП
РФ, который относит к ведению Российской Федерации установление
«административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное
значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил
и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации». Таким образом, положения ст. 20.2
КоАП РФ напрямую корреспондируются лишь с положениями Федерального
закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях» (с изменениями и дополнениями) и не
распространяются на нарушения законодательства субъектов Российской
Федерации, принятого в части дополнительного правового регулирования в
рассматриваемой сфере.
Кроме того, важным является то обстоятельство, что административная
ответственность в рассматриваемой сфере, как вытекает из статей 2.1, 2.10, 20.2
КоАП РФ, может быть применена к широчайшему кругу лиц, участвующих в
реализации права на свободу собраний, то есть физическим лицам,
политическим
партиям,
общественным
организациям
и
религиозным
объединениям (их структурным подразделениям), обладающим статусом
юридического лица.
Согласно ст. 23.1 КоАП РФ субъектами, реализующими меры
административной ответственности в сфере организации и проведения
публичных
мероприятий,
являются
суды.
Причем
ранее
такие
дела
рассматривались в основном мировыми судьями, а начиная с 1 января 2013
года, в связи с вступлением в силу подпункта «б» пункта 11 статьи 1
Федерального закона от 08.06.2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях и ФЗ «О
Звягин М.М., Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовая
охрана общественного порядка при проведении публичных мероприятий в Российской
Федерации. Домодедово, 2008. С. 89.
106
111
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», дела об
административных правонарушениях, предусмотренные ст. 5.38 КоАП РФ
«Нарушение
законодательства
о
собраниях,
митингах,
демонстрациях,
шествиях и пикетировании» и ст. 20.2 КоАП РФ «Нарушение установленного
порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации,
шествия или пикетирования» отнесены к подсудности судей районных судов.
Ст. 28.3 КоАП РФ предусматривает полномочия должностных лиц
органов
внутренних
дел
составлять
протоколы
об
административных
правонарушениях по данной категории дел.
По статистике Судебного департамента при Верховном Суде Российской
Федерации
административная
рассматриваемой
сфере
ответственность
является
весьма
за
правонарушения
востребованным
в
средством
правоохраны. Так, по ст. 20.2 КоАП РФ в наиболее активном с точки зрения
проведенных массовых акций 2012 г. к ней было привлечено 6452 человека, в
более спокойном 2013 г. – 2506 человек. Для сравнения, в 2009 г. привлеченных
к административной ответственности за правонарушения подобного характера
было всего 1420 человек107 . При этом основным видом административного
наказания, применяемого за правонарушения в сфере организации и проведения
публичных мероприятий является административный штраф. «В 2013 г. судьи
назначили его почти в 92% случаев, когда признавали активистов виновными в
правонарушении. Общая сумма штрафов, назначенных в 2013 г. составила 12,82
млн. рублей»108.
На наш взгляд, при рассмотрении вопросов установления и применения
административной ответственности в сфере политических прав и свобод, каким
и является право на свободу собраний, весьма важен анализ и правовая оценка
107 Использованы данные представленные на официальном сайте Судебного департамента
при
Верховном
Суде
Российской
Федерации
http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_statistika/Svedeniya_za_2013.xls Дата обращения
6.05.2014 г.
108 Данные представлены на сайте информационного агентства «Росбизнесконсалтинг»
http://top.rbc.ru/politics/04/04/2014/915864.shtml Дата обращения 7.05.2014 г.
112
того, насколько эффективно выстроена система правового регулирования
рассматриваемых общественных отношений и насколько она соответствует
состоянию их развития. Соответственно, если правовое регулирование
вопросов организации и проведения публичных мероприятий содержит в себе
некие недоработки, а согласно проведенному в первой главе работы
исследованию так оно и есть, то это неминуемо повлечет проблемы связанные с
установлением и реализацией административной ответственности. Имея
возможность наглядно проследить подобные факты на примере иных сфер
общественной жизни (например, взаимосвязь правового регулирования и
административной ответственности в области дорожного движения), можно с
уверенностью утверждать, что указанная ситуация приводит, прежде всего, к
появлению недостаточно четко сформулированных диспозиций составов
правонарушений, ужесточению санкций за правонарушения, а также созданию
порочной практики принятия судебных и административных решений по
сложившимся моделям (прецедентам).
В связи с указанным особую актуальность, на наш взгляд, представляет
рассмотрение изменений в законодательство Российской Федерации об
административной ответственности связанное с принятием Федерального
закона от 08.06.2012 № 65-ФЗ, а также Федерального закона от 21.07.2014 №
258-ФЗ. Кроме того, поддержим мнение профессора А.П. Шергина о том, что
при изменении правового регулирования «меняются содержание и структура
правовых норм, регулирующих юридическую ответственность», при этом
«особый интерес представляет научная оценка совокупности указанных норм,
широко применяемых многочисленными государственными органами и их
должностными лицами»109.
Следует
отметить,
что
концептуальное
изменение
подходов
к
административной ответственности произошло, прежде всего, в связи с
109 Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994.
№8-9. С. 52.
113
принятием поправок 2012 г. Дальнейшие поправки 2014 г. лишь в большей
степени ужесточили меры административной ответственности, а также
расширили диспозицию статьи.
Изменение указанных подходов в 2012 г. было продемонстрировано в
пояснительной записке к тогда еще законопроекту № 70631-6 (ставшему
впоследствии Федеральным законом от 08.06.2012 № 65-ФЗ) его авторы
изложили следующее: «Исходя из принципа гуманизма, при установлении
системы наказаний предлагается использовать преимущественно «мягкие»
виды наказаний – штрафные санкции и обязательные работы в качестве
альтернативы административным арестам»110.
Показательно, что принятие всего комплекса «мягких» законодательных
мер связанных, тем не менее, с кардинальным ужесточением административной
ответственности и в целом изменения порядка организации и проведения
публичных мероприятий потребовало всего 1 месяц. Само принятие подобных
мер сопровождалось значительной критикой со стороны общественности и
представителей политических партий, что отразилось на результатах итогового
голосования
в
Государственной
Думе
Российской
Федерации
–
за
проголосовало только 53,5% депутатов111. Против голосовали фракции КПРФ и
ЛДПР, а фракция «Справедливая Россия» в голосовании не участвовала.
После принятия указанного закона подходы к административной
ответственности за правонарушения в сфере организации и проведения
публичных мероприятий были изменены следующим образом:
1)
установлен срок давности привлечения к административной
ответственности за подобные правонарушения, который составил 1 год;
110 Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности / Официальный
сайт
Государственной
Думы
Российской
Федерации
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=70631-6
Дата
обращения
7.05.2014 г.
111 Результаты голосования ГД РФ в третьем чтении по законопроекту № 70631-6 /
Официальный
сайт
Государственной
Думы
Российской
Федерации
http://vote.duma.gov.ru/vote/76890 Дата обращения 7.05.2014 г.
114
2)
виды административных наказаний дополнены обязательными
работами (ст. 3.13 КоАП РФ), которые отнесены к основным видам наказаний;
3)
установлена административная ответственность за уклонение от
отбывания обязательных работ (ч. 4 ст. 20.25 КоАП РФ);
4)
увеличены максимальные размеры административного штрафа;
5)
статья 20.2 КоАП РФ изложена в семи частях
В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении
изменений в некоторые законодательные акты РФ (в части совершенствования
законодательства о публичных мероприятиях)» 2014 г. было указано, что
«Проект федерального закона направлен на совершенствование мер по защите
прав и свобод граждан от действий, вызванных несанкционированными
собраниями... Непринятие своевременных эффективных профилактических мер
приводит к повторности совершения правонарушений».
После принятия соответствующего федерального закона 2014 г., в
законодательство об административной ответственности по данной категории
дел были внесены следующие изменения:
1) увеличен максимальный срок административного ареста;
2) санкции ч. 2-4 и 6 ст. 20.2 КоАП РФ дополнены административным
арестом;
3) введена новая ч. 61 ст. 20.2 КоАП РФ;
4) введена административная ответственность за повторное совершение
правонарушений, предусмотренных ч. 1 – 61 ст. 20.2 КоАП РФ.
Рассмотрим
основные
моменты,
касающиеся
института
административной ответственности в рассматриваемой сфере подробнее.
Что касается увеличения в 2012 г. сроков давности по делам об
административных правонарушениях в сфере организации и проведения
публичных мероприятий, то оно было неоднозначно воспринято среди юристов
и правозащитников. В частности, подобное решение критиковалось в связи с
115
тем, что увеличение указанного срока воспринималось некоторыми авторами112
как несоразмерное и непропорциональное ограничение прав и свобод граждан в
рассматриваемой сфере.
В частности доктор юридических наук Е.С. Шугрина указывает, что
«увеличение срока давности вкупе с усилением мер ответственности
свидетельствует о явно обвинительном для граждан уклоне внесенных в КоАП
РФ поправок, больше отвечает сути уголовного правонарушения, чем
административного»113.
Вместе с тем, мы не можем вполне согласиться с указанным мнением,
поскольку считаем, что направленность правового регулирования вопросов
административной ответственности за правонарушения в рассматриваемой
сфере, имеющая явную тенденцию к ее усилению, вполне логично
предполагает увеличение подобных сроков. В данном случае практика
правоохранительной деятельности при обеспечении публичных мероприятий,
как в России, так и за рубежом, свидетельствует о значительных сложностях,
связанных с проведением административно-процессуальных действий по делам
об административных правонарушениях, совершенных в период их проведения.
Это связано со значительным количеством участников публичных акций,
массовыми
противоправными
идентификацию
личности
действиями,
правонарушителей,
попытками
оказанием
затруднить
сопротивления
сотрудникам правоохранительных органов и иными негативными факторами.
Кроме того, нельзя не учитывать то обстоятельство, что «сосредоточение
112 См., напр.: Шугрина Е.С. Проверка конституционности правил организации и
проведения публичных мероприятий // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 4
(29). С. 377-388; Шугрина Е. Новые правила организации и проведения публичных
мероприятий: что скажет Конституционный Суд РФ? // Муниципальное право. 2012. № 3.
С. 2-11; Бланкенагель А., Левин И.Г. Свобода собраний и митингов в Российской
Федерации – сделано в СССР?: «Лучше мы не можем» или «По-другому не хотим»? //
Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. С. 55-62.
113 Шугрина Е.С. О конституционности правил организации и проведения публичных
мероприятий
//
Справочная
правовая
система
КонсультантПлюс
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=71642
Дата
обращения
11.05.2014 г.
116
больших масс людей на ограниченной территории само по себе создает
трудности в обеспечении общественного порядка;... массовые акции нередко
используются провокаторами для достижения своих целей...»114, что затрудняет
доказывание вины конкретных правонарушителей. Таким образом, по-нашему
мнению, увеличение срока давности по рассматриваемой категории дел
никаким образом не должно восприниматься в качестве нарушения принципа
презумпции невиновности, а лишь свидетельствует о том, что по объективным
причинам государство считает целесообразным оставлять за собой больше
времени для расследования совершенных правонарушений, рассмотрения дела
об
административном
правонарушении
и
привлечения
виновного
к
административной ответственности.
При этом следует отметить, что началом течения срока давности
привлечения к административной ответственности должен являться день
совершения
административного
правонарушения,
подтвержденный
соответствующим протоколом, а в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 28.6 КоАП
РФ, он должен быть установлен на основе других, предусмотренных КоАП РФ
обстоятельств: показаний свидетелей, потерпевших и иных фактических
данных,
относимых
к
доказательствам
по
делу
(ст.
26.2
КоАП),
зафиксированных в соответствующих процессуальных документах.
Несмотря на широту реального воплощения норм об административной
ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ и, на первый взгляд, выработанные к
этому подходы, нельзя не обратить внимание на существующие сегодня
проблемы правового регулирования и применения мер административной
ответственности в рассматриваемой сфере.
В этом следует согласиться с мнением М.В. Костенникова и А.В. Куракина,
которые указывают, что «на пути реализации мер административной
114 Проблемы привлечения негосударственных формирований к охране общественного
порядка при проведении массовых мероприятий (Аналитический обзор ВНИИ МВД России)
// Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка. Аналитический
вестник №1 Правового управления по безопасности ГД ФС РФ. М., 2007 г. С. 24.
117
ответственности в сфере организации и проведения публичных мероприятий
имеется достаточно много правовых и организационных проблем»115.
Прежде всего, это касается правомерности наличия такого вида
административного наказания по ст. 20.2 КоАП РФ как обязательные работы.
На наш взгляд, неоспоримым является тот факт, что характерной
особенностью подобного наказания является принудительность такого труда.
Фактор принуждения явно прослеживается в положениях ч. 4 ст. 20.25 КоАП
РФ, предусматривающей административную ответственность за уклонение от
отбывания обязательных работ. Именно этот момент и вызывает основную
критику правоведов. В частности, такие известные исследователи как доктора
юридических наук Б.А. Страшун, И.Г. Шаблинский, Е.С. Шугрина, кандидат
юридических наук С.А. Насонов и др.116 считают введение обязательных работ
за правонарушения, предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ, необоснованным и
противоречащим международным обязательствам Российской Федерации, в
частности, Конвенции № 105 Международной организации труда «Об
упразднении
принудительного
труда»,
ратифицированной
Федеральным
законом от 23 марта 1998 г. № 35-ФЗ, а также положениям ст. 37 Конституции
РФ и Трудового кодекса РФ.
Действительно, согласно ст. 4 Трудового кодекса Российской Федерации:
«Принудительный труд запрещен». При этом в указанной статье разъяснено, что
«Принудительный труд – выполнение работы под угрозой применения какоголибо наказания (насильственного воздействия), в том числе:
в качестве меры наказания за наличие или выражение политических
115 Костенников М.В., Куракин А.В. Административная юрисдикция. М., 2004. С. 34.
116 Страшун Б.А., Шаблинский И.Г., Насонов С.А. Экспертное заключение на федеральный
закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях» // http://russia-xxi.blogspot.com/2012/06/blog-post_19.html Дата обращения
11.05.2014 г.; Шугрина Е.С. О конституционности правил организации и проведения
публичных
мероприятий
//
Справочная
правовая
система
КонсультантПлюс
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=71642
Дата
обращения
11.05.2014 г.
118
взглядов или идеологических убеждений, противоположных установленной
политической, социальной или экономической системе».
Относительно вышеизложенного следует признать, что часто характер и
смысл
проведения
публичных
мероприятий
политического
характера,
заключаются в выражении политических взглядов или идеологических
убеждений, направленных на критику действующей власти, политического
режима и т.п. С этой точки зрения, применение в качестве меры
административной
ответственности
обязательных
работ
противоречит
действующему Трудовому кодексу РФ.
На первый взгляд, в пользу правомерности введения такого вида
административного наказания как обязательные работы можно было бы
трактовать содержащееся в ст. 4 Трудового кодекса положение о том, что: «Для
целей настоящего Кодекса принудительный труд не включает в себя:
работу, выполняемую вследствие вступившего в законную силу
приговора суда под надзором государственных органов, ответственных за
соблюдение законодательства при исполнении судебных приговоров», которое
указывает на то, что суду предоставлено право в необходимых случаях
ограничивать широту распространения указанной статьи. Однако буквальное
толкование указанной правовой нормы, а именно фраза «в силу приговора
суда», явно предполагающая судебное решение лишь по уголовному делу, не
позволяет распространить ее на иные виды судебных решений, в том числе в
виде постановлений (ст. 29.10 КоАП РФ) и определений (ст. 29.12 КоАП РФ),
выносимых по делам об административных правонарушениях. Таким образом,
мы также придерживаемся мнения о том, что положения ст. 20.2 КоАП РФ об
обязательных
работах
в
качестве
вида
административного
наказания
существуют в настоящее время с нарушением основных принципов построения
российской правовой системы и проявляют яркий пример несогласованности с
иными правовыми нормами, в том числе конституционными.
При этом по статистике Судебного департамента при Верховном Суде
119
РФ117 за 2013 год по ст. 20.2 КоАП РФ было вынесено 51 постановление о
применении в качестве меры административной ответственности обязательных
работ, что свидетельствует о несомненном нарушении прав человека.
Возможным выходом из сложившейся ситуации является, по-нашему
мнению, изменение ст. 4 Трудового кодекса РФ в части не признания
принудительным трудом обязательных работ, вынесенных на основании любого
судебного решения, как по уголовным делам, так и по делам об
административных правонарушениях.
Следует отметить, что имеющееся относительно рассматриваемого
вопроса Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П «По
делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении
изменений
в
Кодекс
правонарушениях
и
Российской
Федеральный
Федерации
об
закон
собраниях,
«О
административных
митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы
депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко», хоть и
содержит разъяснения относительно обязательных работ, их вряд ли можно в
настоящее время считать исчерпывающими и убедительными.
Следующей, не менее важной проблемой реализации административной
ответственности за правонарушения в области организации и проведения
публичных
мероприятий
являются
правовые
положения,
касающиеся
административного штрафа.
Следует отметить, что административный штраф в настоящее время
является наиболее часто применяемым видом административного наказания в
Российской Федерации. Опираясь на сводные статистические сведения о
деятельности федеральных судов общей юрисдикции, предоставляемые
Судебным департаментом при Верховном суде Российской Федерации можно с
117Статистический отчет № 1-АП «Отчет о работе судов общей юрисдикции по
рассмотрению дел об административных правонарушениях» // Официальный сайт Судебного
департамента
при
Верховном
Суде
РФ
http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_statistika/2013/f_1-APadministrativ_pravonarushen_za_2013.xls Дата обращения 11.05.2014 г.
120
уверенностью утверждать, что в последние годы административный штраф
назначается примерно 78% лиц от общего числа правонарушителей. По статьям
5.38
и
20.2
Кодекса
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ) административный штраф по
итогам 2013 года был назначен примерно в 86 % случаев от общего количества
привлеченных к административной ответственности правонарушителей. По
итогам 2013 г. административное наказание в виде административного штрафа
по ст. 20.2 КоАП РФ было назначено 1261 раза118.
В настоящее время административный штраф является денежным
взысканием, выражаемом в рублях и налагаемым в соответствии с правилами,
предусмотренными ст. 3.5 КоАП РФ. Длительной практикой его применения
доказано, что административный штраф способен самым серьезным образом
влиять
на
участников
административных
правоотношений,
как
с
психологической, так и с экономической точки зрения, а его материальные
последствия в виде существенных денежных сумм, обращаемых в доход
государства,
становятся
барьером
для
совершения
различного
рода
административных правонарушений.
Вместе
с
тем,
существующее,
на
наш
взгляд,
в
российском
нормотворчестве недопонимание юридической природы административного
штрафа снижает эффективность его применения и все более стирает
юридические границы между штрафом как видом административного и
уголовного наказания в российском правовом поле. Особенно явно подобная
проблема стала просматриваться в связи с существующей в последнее
десятилетие в административном законодательстве тенденцией к увеличению
размеров административных штрафов, налагаемых, в числе прочих, и за
правонарушения, связанные с проведением массовых публичных мероприятий.
118 Статистический отчет № 1-АП «Отчет о работе судов общей юрисдикции по
рассмотрению дел об административных правонарушениях» // Официальный сайт Судебного
департамента
при
Верховном
Суде
РФ
http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_statistika/2013/f_1-APadministrativ_pravonarushen_za_2013.xls Дата обращения 11.05.2014 г.
121
В 2012 году существенное увеличение размеров административных
штрафов произошло в связи с принятием Федерального закона от 8 июня 2012
года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В связи с внесенными
изменениями размер административных штрафов, налагаемых на граждан за
правонарушения, связанные с публичными мероприятиями, увеличился по
некоторым статьям в 300 раз и составил максимально 300 тыс. рублей. В
частности, по ст. 5.38 КоАП РФ для граждан произошло увеличение размеров
административного штрафа со 100 рублей до 20 тыс. рублей; по ст. 20.2 КоАП
РФ максимальный размер административного штрафа для граждан увеличился
с 1000 рублей до 300 тыс. рублей, для должностных лиц до 600 тыс. рублей, для
юридических лиц до 1 млн. рублей.
Характерным
является
то
обстоятельство,
что
параллельно
с
изменениями, внесенными Федеральным законом № 65-ФЗ, изменения санкций
статей КоАП РФ со смежными составами административных правонарушений
или
предусматривающих
правонарушения,
которые
наиболее
часто
совершаются в ходе массовых публичных мероприятий (например, по ст. 20.1,
20.3, 20.4, 20.18 КоАП РФ и др.) не произошло. Этот факт может говорить о
том, что законодатель не пошел по пути комплексного нормативного
обеспечения
общественной
безопасности
и
общественного
порядка, а
ограничения направлены на подавление элементов внезапной гражданской
активности в обществе, в том числе и введением чрезмерных для граждан
санкций по рассматриваемым статьям КоАП РФ. В этом следует согласиться с
мнением доктора юридических наук, профессора Е.С. Шугриной, которая
отмечает, что «… комплексное правовое регулирование отсутствует. Точечное
регулирование отдельных вопросов обеспечения безопасности и общественного
порядка представляется чрезмерным. Авторы закона никакого реального
расчета,
экономически
обосновывающего
такую
необходимость,
не
122
представили. По данным Госкомстата РФ, уровень благосостояния населения,
равно как и уровень инфляции, увеличивается на проценты, но не в разы.
Увеличение размера штрафа представляется необоснованным»119.
Указанные изменения проявляют настолько существенное отличие в
подходах к формированию административно-правовых норм касающихся
проведения
массовых
административные
мероприятий
правоотношения,
и
что
норм,
регулирующих
невольно
встает
иные
вопрос
об
отступлении от предписаний предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции
Российской Федерации, а также нарушении соотношения между размерами
административных и уголовных наказаний, степени тяжести наказаний для
нарушителя.
При
дальнейшем
юридическом
анализе
рассматриваемых
изменений административного законодательства проявляется еще большая
правовая
коллизия
о
проблемах
разграничения
административного
правонарушения и преступления, особенно в тех случаях, когда меры
административной ответственности являются для правонарушителя более
тяжелыми, чем некоторые меры предусмотренные Уголовным кодексом
Российской
Федерации.
Весьма
точно
по
этому
поводу
высказался
З.А. Тадевосян, который указал следующее: «несмотря на то, что штраф,
являясь
мерой
уголовного
наказания,
уже
обладает
определенными
карательными элементами – создает судимость, предусматривает возможность
замены в случае злостного уклонения и т.д., а административный штраф лишен
этих элементов, тем не менее, при назначении наказания общественная
опасность деяния должна быть оценена адекватно, соразмерно, то есть
совершение преступления даже небольшой тяжести должно влечь за собой
более суровое воздействие, хотя бы в материальном (денежном) его выражении,
чем любое административное правонарушение»120. Таким образом, следует
119 Шугрина Е.С. О проверке конституционности правил организации и проведения
публичных мероприятий // Актуальные проблемы российского права, 2013, № 4.
120
Тадевосян З.А. Штраф как мера наказания // Отв. ред.: Загородников Н.И.,
Курляндский В.И. Ереван: Изд-во АН АрмССР, 1978. С. 31.
123
сделать однозначный вывод о том, что допуская более высокие санкции за
совершение административных правонарушений (в чем бы они не проявлялись)
чем преступлений, законодатель неминуемо стирает четкость в понимании
различий между преступлением и административным правонарушением.
Наглядным примером в этом отношении является сравнение ч. 4 ст. 20.2
КоАП РФ и ст. 115 УК РФ в соответствии с которыми санкция в виде
административного штрафа в несколько раз выше, чем санкция по норме УК РФ
при том, что характер совершаемых действий может быть идентичен. Такая же
ситуация имеет место при сравнении ст. 7.17 КоАП РФ (умышленное
повреждение или уничтожение чужого имущества) и ч. 4 ст. 20.2 КоАП РФ
(повреждение имущества в ходе публичного мероприятия).
Здесь следует особо оговориться, что приведенные выше критические
рассуждения касаются только лишь административной ответственности
граждан за правонарушения в сфере проведения массовых мероприятий. Понашему мнению, размеры административных штрафов, предусмотренные
КоАП РФ в рассматриваемой сфере для юридических и должностных лиц
вполне корректны, поскольку следует признать, что данные специальные
субъекты правонарушений обладают, несомненно, большими, чем граждане,
возможностями претерпеть лишения материального характера, а также несут
своими
противоправными
действиями
большую
степень
общественной
опасности для регулируемых правоотношений. Установление для юридических
лиц административного штрафа по ст. 20.2 КоАП РФ максимально в пределах 1
млн. рублей, является необходимым и обоснованным, так как юридические
лица
не
являются
субъектами
преступления
и
не
несут
уголовную
ответственность. При этом юридические лица обладают большими доходами,
часто являются субъектами коммерческой деятельности и объединяют интересы
многих физических лиц. В отношении должностных лиц также должны
существовать
увеличенные
размеры
административных
штрафов
за
правонарушения в сфере проведения массовых мероприятий, поскольку являясь
124
представителем власти, должностные лица, в случае совершения ими
правонарушения, подрывают ее авторитет, имеют возможность использовать
свой статус для принятия тех или иных решений, а по ст. 5.38 КоАП РФ своими
действиями существенным образом нарушить право гражданина на свободу
собраний, в отдельных случаях избирательные права граждан, а также иногда
право на участие в управлении государством.
Возвращаясь к вопросу о размерах административных штрафов,
налагаемых на граждан за совершение правонарушений в сфере массовых
мероприятий
следует
административных
отметить,
наказаний,
что
по
общему
изложенному
в
правилу
ст.
3.1
назначения
КоАП
РФ,
административное наказание применяется в целях предупреждения совершения
новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Оно не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства
физического лица, совершившего административное правонарушение, или
причинение ему физических страданий.
Вместе с тем, возможно предположить, что для некоторых участников
массовых публичных мероприятий, особенно с низким уровнем доходов,
рассматриваемые штрафные санкции могут оказаться объективно невыполнимы
либо поставить их под угрозу невозможности нормального существования.
Сделать
подобный
вывод
не
сложно,
опираясь
на
анализ
информационных ресурсов, отражающих уровень доходов населения в
Российской Федерации в целом и по отдельным ее регионам. По данным
Федеральной службы государственной статистики, представленным на ее
официальном сайте121, к концу 2013 года средний денежный доход на душу
населения в России составлял 21069 рублей. При этом среднемесячная
номинальная начисленная заработная плата работников в целом по экономике
не превышала 29346 рублей. Средняя пенсия в России на конец 2013 года
121 http://cbsd.gks.ru Дата обращения 05.02.2014 г.
125
равнялась примерно 10,1 тыс. рублей122. При подобных доходах для
подавляющего большинства граждан Российской Федерации выплатить
административный штраф невозможно, даже если на его погашение направлять
все доходы, поскольку совокупный срок для его добросовестного исполнения,
предусмотренный ст. 32.2 и ст. 31.5 КоАП РФ, при всех возможных отсрочках и
рассрочках не превышает трех месяцев.
В свете всего вышеизложенного неудивительной выглядит ситуация с
тем, что по итогам 2013 года, согласно сведениям Судебного департамента при
Верховном суде Российской Федерации в 2013 году по ст. 20.2 КоАП РФ
наложено административных штрафов на сумму 11 863 610 рублей (как на
физических, так и на юридических лиц), а взыскано и уплачено добровольно из
них 1 493 610, что не превышает 12,6% от начисленных сумм. По-нашему
мнению, сложившаяся ситуация с завышенными размерами административных
штрафов за целый ряд административных правонарушений, предусмотренных
КоАП РФ, предопределяет уклонение от уплаты административного штрафа,
являющееся самостоятельным правонарушением в соответствии со ст. 20.25
КоАП РФ. Принимая во внимание тот факт, что за подобное правонарушение
предусмотрена
административная
ответственность
в
виде
наложения
административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного
административного штрафа либо административный арест на срок до
пятнадцати суток, либо обязательные работы на срок до пятидесяти часов,
логично предположить, что вследствие невозможности уплатить взыскиваемую
сумму лицо будет подвергаться более суровому наказанию, что является
прямым нарушением правового принципа равенства перед законом.
С учетом изложенного, считаем возможным высказать мнение о том, что
для нейтрализации правовых коллизий, вызванных чрезмерными размерами
административных штрафов за ряд правонарушений, в том числе в сфере
проведения массовых мероприятий, необходимо пересмотреть верхние границы
122 http://newsruss.ru/doc/index.php/Доходы_населения_России Дата обращения 06.02.2014 г.
126
административного штрафа, приведя их в соответствие с нижними границами
штрафа как уголовного наказания. При этом любые их изменения в дальнейшем
должны иметь четкое экономическое обоснование, а также неукоснительно
основываться на основополагающих принципах построения правовой системы
Российской Федерации.
В отношении рассматриваемого вопроса представляется уместным
привести мнение профессора А.С. Дугенца, с которым мы полностью согласны,
относительно его утверждения «о неприемлемости позиции законодательной
власти, демонстрирующей тенденцию к периодическому увеличению размеров
штрафа. Отечественный законодатель повторяет старую ошибку: рост размеров
назначаемых административных штрафов, в конечном итоге достигнув
необъяснимых величин, терпит фиаско в виде законодательного ограничения
(например, так произошло в 1928, 1949, 1961 гг.). Для исключения подобных
повторов представляется необходимым введение законодательного моратория
на увеличение размеров административных штрафов, что будет способствовать
обеспечению стабильности российской правовой системы»123.
Что
касается
такого
вида
административного
наказания,
предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, как административный арест, следует
отметить, что он применяется в соответствии с предписаниями ст. 3.9 КоАП РФ.
Административный арест заключается в «...содержании нарушителя в условиях
изоляции от общества... на срок до пятнадцати суток, а за нарушение
установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга,
демонстрации, шествия или пикетирования либо организацию повлекшего
нарушение общественного порядка массового одновременного пребывания или
передвижения граждан в общественных местах, за нарушение требований
режима
чрезвычайного
положения
или
правового
режима
контртеррористической операции либо за совершение административных
123 Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Дис. ... д-ра юрид.
наук. М., 2005. С. 9-10.
127
правонарушений в области законодательства о наркотических средствах,
психотропных
веществах
и
об
их
прекурсорах
до
тридцати
суток.
Административный арест назначается судьей».
Следует
отметить,
что
практика
назначения
административного
наказания по ст. 20.2 КоАП РФ в виде административного ареста вызывает в
настоящее время наименьшую критику среди ученых и практиков.
Подводя итог данному разделу диссертационного исследования, следует
отметить, что современная общественно-политическая ситуация объективно
создала предпосылки для повышенного внимания законодателей, ученых и
практических правоприменителей к вопросам установления и реализации
административной ответственности в сфере проведения собраний, митингов,
шествий, демонстраций и пикетирования. На протяжении последних трех лет
предпринимаются попытки к созданию таких норм об административной
ответственности за нарушение установленного порядка организации и
проведения публичных мероприятий, которые позволили бы на практике
поддержать
сложный
баланс
между
необходимостью
обеспечения
общественного порядка и общественной безопасности, в том числе при
применении государством важных политических решений и неотъемлемым
правом каждого гражданина демократического общества на свободу собраний.
Вместе с тем, проведенный анализ показал, что в рассматриваемой сфере еще
достаточно много острых вопросов, которые необходимо решить в ближайшем
будущем.
Преодоление указанных противоречий видится в принятии следующих
мер:
1)
проблем,
Проведение мониторинга судебной практики с целью выявления
связанных
со
сложностью
правовой
квалификации
деяний,
содержащих признаки правонарушения предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ;
2)
Внесение изменений в законодательство Российской Федерации об
административной ответственности, предложенных нами в рамках первой
128
главы настоящего исследования;
Изменение последнего абзаца ст. 4 Трудового кодекса Российской
3)
Федерации в следующей редакции:
«работу, выполняемую вследствие вступившего в законную силу
решения суда под надзором государственных органов, ответственных за
соблюдение законодательства при исполнении судебных решений»;
Внесение изменений в правовые нормы, определяющие размеры
4)
административного штрафа, с целью приведения их в соотношение с штрафом,
как видом уголовного наказания, предусмотренным ст. 46 УК РФ;
Принятие мер по скорейшей реализации правовой позиции
5)
Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении Конституционного
Суда РФ от 17 января 2013 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности
положения
части
административных
5
статьи
19.8
Кодекса
правонарушениях
в
Российской
связи
с
Федерации
жалобой
общества
об
с
ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт», а
именно
снижения
минимальных
размеров
административных
штрафов
непосредственно в санкциях статей 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП РФ;
6)
Принятие
дополнительных
мер,
связанных
с
повышением
взыскиваемости наложенных административных штрафов по ст. 20.2 КоАП РФ;
7)
Рассмотрение
Верховным
Судом
РФ
вопроса,
касающегося
составления Обзора практики рассмотрения судами общей юрисдикции дел об
административных правонарушениях в рамках реализации ст. 20.2 КоАП РФ в
целях выработки разъяснений для правоприменителей.
§ 2. Производство по делам о нарушениях установленного порядка
организации либо проведения массовых публичных мероприятий
Важнейшим
критерием
правомерности
привлечения
к
административной ответственности является неукоснительное соблюдение
органами правоприменения предусмотренных законодательством Российской
129
Федерации правовых, организационных и административно-процессуальных
условий.
В ряду таких условий ученые-административисты прежде всего
называют:
«совершенное законодательство об административной ответственности
и о порядке реализации установленных законом административно-правовых
санкций;
взаимодействие органов, обеспечивающих охрану правопорядка;
четкое административно-правовое регулирование процесса и процедур,
обеспечивающих
эффективное
правоприменение
в
сфере
реализации
административной ответственности»124.
Последнее из перечисленных условий направлено на упорядочение
действий
юрисдикционных
органов
в
рамках
административных
правоотношений и представляет собой определенный в законодательстве
Российской
Федерации
порядок,
который
необходимо
соблюсти
для
привлечения виновного лица к административной ответственности. В науке
административного права сложилось понимание того, что данная процедурная
урегулированность деятельности правоприменительных органов в наиболее
общем виде получила название административного процесса.
Вместе с тем, вопрос о сущности и содержательной стороне
административного процесса до настоящего времени не имеет однозначного
толкования среди ученых-административистов. Исследование точек зрения
различных авторов125 на этот вопрос позволило выявить, что в настоящее время
124
Рогачева О.С. Эффективность административно-правовых санкций при применении
административной ответственности юридических лиц: методика изучения // Вестник
Воронежского гос. ун-та. Сер. «Право». 2010. № 1(8). С. 237-238.
125
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М., 1998. С. 306;
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской
Федерации: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. С. 301; Тихомиров Ю.А. Об
административных процедурах: Материалы Международной НПК «Актуальные проблемы
административного и административно-процессуального права». М., 2003. С. 111-116;
Хаманева Н.Ю. Административный процесс и административная юстиция: Сборник тезисов
130
традиционно рассматриваются две основные концепции административного
процесса – «юрисдикционная»126 и «управленческая». Многие авторы127,
упоминают о рассмотрении сущности административного процесса в узком и
широком смысле, хотя, по сути, речь здесь идет также о юрисдикционной или
управленческой стороне вопроса соответственно.
Первая из названных концепций заключается в понимании того, что
основанием
административного
процесса
является
жалоба,
т.е.
спор,
следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном
производстве.
Исследование работ сторонников данной концепции128 позволило
выявить ее отличительные особенности:
1) административный процесс связан исключительно с реализацией
административно-правовых актов, изданных в отношении разрешения споров, и
включает в себя возможность применения мер принуждения;
2) административный процесс имеет общие черты с гражданским и
уголовным процессом, в связи с чем он должен иметь с ними общие тенденции
развития;
3) понятие административного производства определяется сторонниками
статей «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального
права». М., 2003. С. 130-132; Кивич Ю.В. К дискуссии по вопросу о теории и структуре
административного процесса: Сборник тезисов статей «Актуальные проблемы
административного и административно-процессуального права». М., 2003. С. 139-141 и др.
126
Традиционно считается, что основу данной концепции заложили взгляды, изложенные в
монографии Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» 1964, где автор указала,
что «административный процесс – особый вид исполнительной и распорядительной
деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном
порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и
обязанности участников материального административного отношения». (Прим. автора).
127
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 383; Панова
И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. М., 2001;
Хомякова Г.П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР // Советское
государство и право. 1963. № 1. С. 130; и др.
128
Салищева Н.Г. «Административный процесс в СССР». М., 1964; Иванов О.В. Рецензия на
книгу Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» // Труды Иркутского гос.
университета. Т. XXXIX. Сер. юрид. Вып. 7. Ч. II, 1965; Самойленко А.В.
Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1971; и др.
131
юрисдикционного
подхода
административному
разнонаправленные
как
процессу,
стороны
более
широкое,
поскольку
деятельности
оно
в
по
отношению
включает
области
в
к
себя
государственного
управления (производство, связанное с внутренней организацией аппарата
управления;
производство,
обусловливающее
связи
между
органами
государственного управления, между госорганами и гражданами);
4) нормы административно-процессуального права направлены на
регулирование обособленной группы административных правоотношений,
связанных с рассмотрением споров и применением в связи с этим мер
административного принуждения;
5) в основном административно-процессуальные нормы исчерпываются
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Вторая,
управленческая
концепция
административного
процесса
получила значительно большее число сторонников. В частности, данную
концепцию в различное время поддержали и развили такие ученые как:
Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Г.И. Петров,
В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская и др.
Характеризуя указанную концепцию, Д.Н. Бахрах определил, что
«особенностью административного процесса является то, что он регулирует не
только юрисдикционную деятельность, ...но и деятельность по реализации
регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера»129.
А.П.
Коренев
включил
в
понятие
административный
процесс
деятельность состоящую «...в реализации полномочий по осуществлению
функций государственного управления и применению норм материального
административного права» кроме того протекающую «...в порядке и формах,
установленных законодательством»130.
129
Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь,
1969. С. 276.
130
Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., Юридическая
литература, 1970. С. 67-68.
132
В
рамках
подобного
«управленческого»
понимания
ученые-
административисты131 пришли к выводу о том, что, обладая значительным
предметным полем, административный процесс, с точки зрения построения
логической цепочки «общее – и его часть» включает в себя совокупность
отдельных административных производств. В этом, в частности, наблюдается
расхождение с мнением исследователей, развивавших «юрисдикционную»
концепцию административного процесса.
При этом под административным производством в наиболее общем виде
понимаются различные виды административно-юрисдикционной деятельности
уполномоченных
субъектов,
выделяемые
в
зависимости
от
характера
рассматриваемых административных дел и имеющие специфические по
отношению друг к другу процессуальные особенности.
Следует отметить, что в работах последних лет высказываются новые
авторские точки зрения на понимание сущности административного процесса.
В них проявляется стремление максимально конкретизировать предметную
область административного процесса, а в некоторых – упростить содержание
данного термина до перечня конкретных видов входящих в его состав
производств.
В частности, профессор Ю.Н. Старилов132 предлагает ограничить
трактовку
термина
административный
процесс
совокупностью
административно-правовых норм процессуального характера, определяющих
порядок рассмотрения административных дел судом. При этом автор считает,
что заключая главный смысл административного процесса в административном
судопроизводстве, следует признать, что иные проявления правоохранительной,
131
Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 51; Шергин А.П.
Административная юрисдикция. М., 1979. С. 90; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов
Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 312; Козлов Ю.М.
Административное право. М., 2003. С. 180; Сорокин В.Д. Административный процесс и
административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 362; и др.
132
Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001.
С. 12.
133
юрисдикционной деятельности, а также деятельности иных, помимо судов,
правоохранительных органов, связанной с совершением административных
правонарушений, не должны входить в понятие административного процесса.
С.Н. Махина133 в своей кандидатской диссертации обосновывает
необходимость деления административного права на две подотрасли –
управленческое право и административно-процессуальное право, каждая из
которых имеет свою процессуальную часть (соответственно управленческий и
административный процессы). При этом автор поддерживает позицию
профессора Ю.Н. Старилова и определяет непосредственно административный
процесс как «самостоятельную отрасль российского права, содержанием
которой является рассмотрение и разрешение спора о субъективном публичном
праве судебными органами административной юстиции».
Расширяет количество видов административного процесса в своей
докторской диссертации И.В. Панова134. Рассмотрение данного вопроса с точки
зрения
положений
теории
юридического
процесса
позволяет
автору
рассматривать административный процесс как систему, объединяющую три
процесса:
административно-нормотворческий,
административно-
правонаделительный и административно-юрисдикционный. При этом в отличие
от
взглядов
предыдущих
авторов
И.В.
Панова
предполагает,
что
«административное судопроизводство не отождествляется с административным
процессом и не является частью последнего, а рассматривается как вид
судопроизводства, осуществляемый в порядке, установленном нормами
административно-процессуального права»135.
Имеющаяся в настоящее время в науке административного права
неопределенность
133
о
сущности
административного
процесса
неизбежно
Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и
перспективы правового регулирования. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов: УГЮА,
1998. С. 11-12.
134
Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской
Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.
135
Там же.
134
порождает
дискуссионность
в
отношении
огромного
перечня
административных производств, входящих в его состав. Более того, феномен
административных
правоотношений
предполагает
появление
новых
производств в связи с расширением сферы государственного управления.
В
свою
очередь
административные
производства
также
имеют
структурный характер и состоят из определенного количества стадий, на
каждой из которых решаются самостоятельные процессуальные задачи,
позволяющие
в
конечном
итоге
в
совокупности
достичь
целей
административного производства.
На этот счет весьма емко высказался профессор Д.Н. Бахрах, который
указал, что «под стадией производства следует понимать такую сравнительно
самостоятельную его часть, которая наряду с общими задачами производства
имеет свойственные только ей цели и особенности136.
В
свете
непосредственный
темы
интерес
данного
диссертационного
представляет
производство
исследования
по
делам
об
административных правонарушениях, особенно в контексте привлечения
виновных к административной ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ.
Профессор А.П. Шергин совершенно справедливо отметил, что
«производство по делам об административных правонарушениях по объему
разрешаемых в процессе его дел, по широте и разнообразию затрагиваемых
интересов, по количеству осуществляющих его субъектов является одним из
наиболее значительных производств»137.
Также как и иные административные производства, производство по
делам
об
административных
правонарушениях
проходит
обязательную
стадийность, которая не только определяет последовательность совершения
действий в рамках конкретного административного дела, но и позволяет
обеспечить полноту, законность и справедливость принятия решений в каждом
136
137
Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 250.
Шергин А.П. Указ. соч. С. 90.
135
конкретном случае. Стадии производства позволяют также претворить в жизнь
все принципы административной ответственности, а также максимально
эффективно обеспечить выполнение ее задач и целей.
Обобщая предписания КоАП РФ, профессор Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов
указывают, что согласно имеющимся правовым нормам в настоящее время
можно
выделить
следующие
стадии
производства
по
делам
об
административных правонарушениях, характерные также для иных видов
административных производств: «1) возбуждение дела; 2) его рассмотрение и
вынесение решения (постановления или определения) по делу; 3) пересмотр
решений по делу; 4) исполнение постановления по делу»138.
По сложившейся практике указанные стадии классифицируют на
обязательные и факультативные. Первые находят свое воплощение в каждом
случае привлечения к административной ответственности и включают в себя:
возбуждение производства и административное расследование, рассмотрение
дел и вынесение постановлений, исполнение постановлений. Факультативные
стадии возникают лишь при наличии ряда дополнительных условий, влекущих
необходимость: обжалования итоговых актов по конкретным делам, пересмотра
вступивших в законную силу решений. Об особенностях и порядке
прохождения указанных стадий написано значительное количество научных
работ.
В
целом,
процесс
привлечения
виновных
к
административной
ответственности за правонарушения в сфере организации и проведения
публичных мероприятий не является исключением из общего процессуального
механизма. Вместе с тем, имеющиеся сегодня проблемы правоприменительной
практики по ст. 20.2 КоАП РФ требуют выявления особенностей прохождения
всех стадий правоприменительного процесса делами данной категории.
Именно
138
поэтому
мы
не
будем
останавливаться
на
общих
Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях.
М.: Знание, 1989. С. 16.
136
процессуальных вопросах производства по делам об административных
правонарушениях, а уделим внимание особенностям, связанным с подобным
производством в отношении нарушителей установленного порядка организации
либо проведения публичных мероприятий.
Следует отметить, что выявление правонарушений, предусмотренных
ст. 20.2 КоАП РФ, уже само по себе специфично, поскольку в подавляющем
большинстве случаев оно реализуется сотрудниками полиции в процессе
обеспечения проведения публичных мероприятий либо как реакция на факт
проведения несогласованной публичной акции. Ст. 13-17 Федерального закона
от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
и пикетированиях», фактически предусматривают то обстоятельство, что
вопрос
о
наличии
в
действиях
лица
состава
административного
правонарушения предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ решается в тесном
взаимодействии органов полиции и органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации. Именно уполномоченный представитель органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации должен принимать
решение о соответствии проводимого публичного мероприятия и действий его
организаторов (участников) установленному порядку.
Фактор публичности сам по себе способствует тому, что публичное
мероприятие и совершаемые в его процессе деяния, как правило, достаточно
очевидны и могут быть оценены с точки зрения действующих правовых норм.
Наличие
достаточных
оснований
предполагать
нарушение
установленного порядка организации и проведения публичного мероприятия, а
также иные обстоятельства, обозначенные в ст. 28.1 КоАП РФ позволяют
уполномоченным сотрудникам полиции решить вопрос об инициировании
начальной стадии рассматриваемого производства – возбуждении дела об
административном правонарушении. В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ дело
об административном правонарушении может быть также возбуждено
прокурором в рамках осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ
137
и действующего законодательства.
Требования ст. 24.1 КоАП РФ обязывают уполномоченные органы на
стадии возбуждения административного дела и его расследования по ст. 20.2
КоАП РФ решить ряд задач. Они заключаются в основном в установлении
события нарушения установленного порядка организации либо проведения
публичного мероприятия, его квалификации, сборе и фиксации доказательств,
выявлении виновных, свидетелей, потерпевших и др., изъятии средств
совершения правонарушения, выяснении иных обстоятельств дела, принятии
мер обеспечения производства по делу. Данная стадия имеет специфическое
процессуальное оформление, выражающееся в составлении протокола об
административном правонарушении.
Вместе
с
тем,
во
многих
случаях
правоохранительная
и
правоприменительная деятельность органов правопорядка осложнена такими
реалиями
как:
провокаторов
мероприятия
значительное
и
подстрекателей,
действовать
правонарушителей
скопление
на
иными
людей,
попытками
грани
закона,
участниками
активная
деятельность
участников
публичного
сознательным
сокрытием
публичного
мероприятия,
сопротивлением полиции и др.
Исследование материалов дел об административных правонарушениях
позволило выявить, что наиболее часто правонарушения в рамках ст. 20.2 КоАП
РФ совершаются путем:
а) проведения несогласованного мероприятия;
б) несоответствия согласованного мероприятия обозначенному месту
проведения, а также целям, форме, количеству участников, времени начала и
окончания;
в) нарушения организаторами или участниками публичного мероприятия
общественного порядка и безопасности;
г)
ношения
участниками
публичного
мероприятия
запрещенных
предметов, распития спиртных напитков, сокрытия правонарушителей;
138
д)
оказания
публичного
неповиновения
мероприятия,
законным требованиям организатора
уполномоченных
им
лиц,
уполномоченного
представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
При наличии указанных и иных обстоятельств, имеющих признаки
административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, в
соответствии со ст. 27.1 КоАП РФ сотрудники полиции имеют право применять
меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении
в соответствии с требованиями, обозначенными в главе 27 КоАП РФ.
Практика показывает, что практически во всех случаях возбуждения дела
об административном правонарушении применяются такие меры обеспечения
как доставление и административное задержание.
В необходимых случаях и в соответствие с законом доставление может
осуществляться в принудительном порядке, в том числе с использованием
физической силы. В соответствии со ст. 20 и п. 8 ч. 1 ст. 21 Федерального закона
от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» для пресечения массовых
беспорядков и иных противоправных действий, нарушающих движение
транспорта, работу средств связи и организаций сотрудниками полиции могут
быть использованы специальные средства.
Доставление
оформляется
самостоятельным
протоколом
либо
о
применении данной меры делается запись в протоколе: об административном
правонарушении, об административном задержании.
С момента составления протокола о применении меры обеспечения лицо
в соответствии со ст. 25.1 КоАП РФ имеет право: знакомиться со всеми
материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять
ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника и др.
Если обстоятельства, препятствующие составлению протокола об
административном правонарушении, не были устранены, к доставленным
лицам может применяться административное задержание, срок которого не
может превышать трех часов.
139
Положение
об
условиях
содержания
лиц,
задержанных
за
административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского
обслуживания
таких
лиц
утверждено
постановлением
Правительства
Российской Федерации от 15 октября 2003 г. № 627.
Следует отметить, что согласно данным ГУОООП МВД России139, в
последнее время имеет место практика задержания органами полиции
активистов публичных мероприятий на три часа без дальнейшего составления
протокола
об
административном
правонарушении,
что
косвенно
свидетельствует о значительных сложностях составления материалов по
рассматриваемой категории дел.
Подобная
практика,
несомненно,
актуализирует
вопрос,
уже
неоднократно поднимавшийся в юридической литературе140, о не заложенных в
КоАП РФ основах обжалования применяемых мер обеспечения производства по
делу
об
административном
правонарушении
(ст.
30.1
КоАП
РФ
предусматривает возможность обжалования только постановления по делу об
административном правонарушении).
Серьезные трудности имеются на пути защиты прав, нарушенных
посредством применения подобных мер и в рамках гражданского процесса, о
чем свидетельствуют научные работы как в области административного, так и в
области гражданского права141.
139
Информационно-аналитический обзор ГУОООП МВД России от 25.04.2014 г. № 12/2346
«Обзор состояния правопорядка и общественной безопасности в ходе публичных
мероприятий в 1 квартале 2014 г.»
140
Салищева Н.Г. О процессуальных проблемах Кодекса РФ об административных
правонарушениях: Сборник тезисов статей «Актуальные проблемы административного и
административно-процессуального права». М., 2003. С. 135; Галлиган Д., Полянский В.В.,
Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные
концепции. М., 2002. С. 205; Купреев С.С. Правовая ответственность государства при
применении мер обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях // Административное и муниципальное право. М.: Nota Bene, 2010, № 4
(28). С. 70-75; Мельникова В.И. Проблемы реализации мер обеспечения производства по
делам об административных правонарушениях // Экономическое правосудие на Дальнем
Востоке России. 2005. № 2.
141
Дугенец А.С. .Некоторые проблемы обжалования постановлений по делам об
140
Следует отметить, что ч. 2 ст. 27.1 КоАП РФ, предусматривающая
возмещение вреда, причиненного подобными мерами в рамках гражданского
законодательства, не устанавливает порядок такого возмещения, а судебная
практика142 идет по пути отказа от возмещения такого вреда.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации
неоднократно обращал внимание на данную проблему: «Одной из актуальных
проблем доступа к правосудию в последнее время стало обжалование в суде
действий
лиц,
применяющих
меры
административного
принуждения.
Законодательство Российской Федерации четко не устанавливает порядок
обжалования подобных действий. На практике применяются два варианта: в
рамках
ГПК
РФ
(глава
25)
и
Кодекса
РФ
об
административных
правонарушениях. При этом критерии для выбора процедуры отсутствуют. В
практике
уполномоченного
имеются
примеры
того,
как
суды
общей
юрисдикции отказываются рассматривать жалобу гражданина в рамках главы
25 ГПК РФ, настаивая на необходимости подачи жалобы в порядке,
предусмотренном КоАП РФ. И прямо противоположные примеры того, как
жалоба, поданная в рамках КоАП РФ, не принимается, а заявителю упорно
рекомендуют обращаться в суд в порядке главы 25 ГПК РФ»143.
Вместе с тем, с точки зрения реализации политических прав граждан
подобное положение дел создает широкие возможности для их нарушения со
административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и
административно-процессуального права. М., 2003. С. 149-150; Грось Л.А. Игнорирование
норм гражданского процессуального права // Арбитражный и гражданский процесс. 2002.
№ 12. С. 16.
142
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. № 9-П «По делу о
проверке конституционности ряда положений ст. ст. 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса РФ
об административных правонарушениях, п. 1 ст. 1070 и абзаца третьего ст. 1100
Гражданского кодекса РФ и ст. 60 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с
жалобами граждан М.Ю. Карелина, В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова» // СЗ РФ. 2009. №
27. Ст. 3382; Информационное письмо ВАС РФ № 145 от 31.05.2011 года «Об обзоре
практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного
государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными
лицами».
143
Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г. //
Российская газета 17.04.2009.
141
стороны государственных органов. Доставление, административное задержание
и иные меры принудительного характера без последующего продолжения
административного процесса или в случае прекращения дела по основаниям,
указанным в п.п. 1, 2 п. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, являются существенным
нарушением конституционного права на свободу собраний, по своим
объективным свойствам имеющего привязку к месту, времени, персональному
составу, мотиву, целям и др. характеристикам проводимой акции, участие в
которой по вине органов государственной власти было сорвано. Фактически в
рамках действующего правового регулирования нормы, регламентирующие
применение принудительных мер обеспечения производства по делу об
административном правонарушении по ст. 20.2 КоАП РФ, позволяют
распространить широту усмотрения должностных лиц полиции на любого
участника публичной акции вне зависимости от характера его деяний и без
какой-либо
последующей
ответственности
за
неправомерные
действия
представителя власти.
В связи с указанным мы предлагаем дополнить КоАП РФ статьей 27.20
следующего содержания:
«27.20. Право на обжалование мер обеспечения производства по делу об
административном правонарушении
1. Лицо, в отношении которого были применены меры обеспечения
производства по делу об административном правонарушении, может в течение
двух месяцев со дня применения таких мер подать жалобу в вышестоящий
орган, вышестоящему должностному лицу в порядке, предусмотренном данной
статьей, или в суд в порядке, определенном для обжалования в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан.
2. После применения мер обеспечения производства по делу об
административном правонарушении, лицо, в отношении которого они были
применены или его представитель имеет право на получение копии протоколов
или
иных
материалов
подтверждающих
применение
таких
мер
от
142
уполномоченного органа государственной власти, которые должны быть ему
предоставлены незамедлительно.
3. Жалоба подается в письменной форме, подлежит обязательной
регистрации и должна быть рассмотрена вышестоящим органом или
должностным лицом – в течение пяти суток, судом – в течение сроков,
установленных в отношении обжалования в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан.
4. По результатам рассмотрения жалобы поданной в вышестоящий орган
или вышестоящему должностному лицу выносится мотивированное решение
об удовлетворении жалобы или об отказе в ее удовлетворении с указанием мер
ответственности предпринятых к нарушителю прав, а также порядка
компенсации причиненного вреда.
5. Обжалование применения мер обеспечения производства по делу об
административном правонарушении в вышестоящий орган или вышестоящему
должностному лицу, в случае отказа в удовлетворении жалобы, не является
препятствием для повторного обжалования применения указанных мер в суд.
6. Копия решения немедленно вручается лицу или его представителю, а
в случае отсутствия этих лиц высылается им в течение суток со дня
вынесения».
Представляется, что подобная норма может на практике решить
несколько важных задач. Во-первых, ввести дополнительные гарантии прав
граждан посредством установления порядка обжалования мер обеспечения. Вовторых, предоставить возможность лицу, в отношении которого были
применены меры обеспечения производства по делу об административном
правонарушении, выбирать способ защиты своих прав либо в упрощенном
порядке, т.е. в вышестоящий орган или должностному лицу, либо в судебном. Втретьих, связать положения КоАП РФ с предписаниями Закона РФ от 27.04.1993
№ 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан», а также ст. 254-258 ГПК РФ и ст. 197-
143
201 АПК РФ. В-четвертых, служить дополнительной мерой психологического
воздействия
на
должностных
лиц,
уполномоченных
применять
меры
обеспечения, в части обоснованности и законности принимаемых решений.
Следует
отметить,
что
проведенный
нами
анализ
дел
об
административных правонарушениях по ст. 20.2 КоАП РФ позволил выявить,
что несколько прецедентных решений в рамках обжалования мер обеспечения
производства с последующим взысканием компенсации имущественного и
морального вреда уже состоялось (хотя, безусловно, их следует признать
беспрецедентными в своем роде даже потому, насколько длителен и сложен был
сам процесс, который по указанным ниже делам длился от 2 до 3,5 лет), что
внушает определенную надежду на нормативное решение рассматриваемой
проблемы. Наиболее интересными из них являются: 1) Решение Ленинского
районного суда г. Екатеринбурга от 20 декабря 2012 г. о частичном
удовлетворении иска Пронищева А.В. к Министерству финансов Свердловской
области, УВД России по городу Екатеринбургу, ГУ МВД Российской Федерации
по Свердловской области о компенсации морального вреда; взыскании с
Министерства финансов Свердловской области в пользу Пронищева А.В.
компенсации морального вреда; 2) Апелляционное определение Свердловского
областного суда от 18.01.2013; 3) Решение Президиума Кемеровского
областного суда от 08.11.2011 по делу о возмещении судебных издержек и
морального вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения
при
производстве
по
делу
об
административном
правонарушении,
предусмотренном ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ в отношении М.В. Рязанова (так
называемое Дело блоггера Рязанова – прим. авт.).
Принимая в расчет несомненную сложность дел об административных
правонарушениях,
предусмотренных
ст.
20.2
КоАП
РФ,
а
также
вышеобозначенные проблемы, следует констатировать, что существенное
значение приобретает законность и качество первичных процессуальных
действий в отношении фиксации факта совершения административного
144
правонарушения рассматриваемой категории дел, а также составления
протокола об административном правонарушении.
Профессора А.С. Дугенец и М.Я. Масленников справедливо указывают,
что «одним из средств выполнения задач, сформулированных в ст. 1.2 и 24.1
КоАП РФ, является документально полное составление процессуальных
документов по каждому делу об административном правонарушении»144.
В виду достаточно упрощенного, по сравнению с уголовным процессом,
порядка производства по делу об административном правонарушении следует
согласиться с мнением о том, что «возбуждение дела об административном
правонарушении и административное расследование находятся в неразделимом
процессуально-правовом единстве и как начальный этап производства по делу
об административном правонарушении взаимно «сливаются» в единый
процессуально-правовой цикл как стадия – расследование по делу об
административном правонарушении»145.
Моментом,
свидетельствующим
о
возбуждении
дела
об
административном правонарушении являются обстоятельства, обозначенные в
ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Каждое из них предопределяет дальнейшее
разбирательство по факту нарушения установленного порядка организации
либо проведения публичных мероприятий. При этом весьма существенное
значение по правонарушениям, предусмотренным ст. 20.2 КоАП РФ среди
прочих
условий
административном
имеет
качественное
правонарушении.
составление
Именно
этот
протокола
документ
об
является
центральным и наиболее частым обстоятельством, свидетельствующим о
возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 20.2 КоАП РФ,
влекущим продолжение правоприменительного процесса.
Вместе с тем необходимо помнить, что протокол об административном
правонарушении по ст. 20.2 КоАП РФ, а также протоколы о применении
144
Дугенец А.С., Масленников М.Я. Административная ответственность. М.: ВНИИ МВД
России, 2007. С. 33.
145
Там же. С. 35.
145
обеспечительных мер не являются окончательными актами, которые влекут
административное наказание. Это, прежде всего, связано с положениями ст.
24.5
КоАП
РФ,
которая
определяет
возможность
прекращения
уже
возбужденного дела об административном правонарушении при наличии
перечисленных в ней обстоятельств.
Кроме того, вывод о том, что протокол об административном
правонарушении нельзя считать неопровержимым доказательством вины
изложен в п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5
«О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях», где указано,
что «несмотря на обязательность указания в протоколе об административном
правонарушении наряду с другими сведениями, перечисленными в части 2
статьи 28.2 КоАП РФ, конкретной статьи КоАП РФ или закона субъекта
Российской
Федерации,
предусматривающей
административную
ответственность за совершенное лицом правонарушение, право окончательной
юридической квалификации действий (бездействия) лица КоАП РФ относит к
полномочиям судьи».
В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ протоколы по рассматриваемой
категории
дел
уполномочены
составлять
должностные
лица
лиц
уполномоченных
органов
внутренних дел (полиции).
Перечень
должностных
ОВД,
составлять
протоколы об административных правонарушениях, утвержден приказом МВД
России от 5 мая 2012 г. № 403 (в ред. от 19.05.2014 г.). Согласно п.п. 3.3 и 4.2
указанного приказа такими в отношении ст. 20.2 КоАП РФ являются
соответственно: а) Должностные лица подразделений организации охраны
общественного порядка на улицах и при проведении массовых мероприятий;
отрядов мобильных особого назначения Министерств внутренних дел по
республикам, главных управлений, управлений Министерства внутренних дел
Российской
Федерации
по
иным
субъектам
Российской
Федерации,
146
федеральных казенных учреждений здравоохранения медико-санитарных
частей Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъектам
Российской Федерации; б) Должностные лица охраны общественного порядка
Управлений, отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации по
районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по
нескольким муниципальным образованиям, управлений, отделов Министерства
внутренних дел Российской Федерации по закрытым административнотерриториальным образованиям, на особо важных и режимных объектах,
Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе
«Байконур».
Процессуальное
значение
протокола
об
административном
правонарушении, предусмотренном ст. 20.2 КоАП РФ заключается в том, что
он: инициирует начало производства по делу; фиксирует основные признаки
административного правонарушения; юридически подтверждает возбуждение
дела об административном правонарушении; в некоторых случаях может быть
доказательством и по другим делам, в том числе уголовным; с момента его
составления начинается течение процессуальных сроков и т.д. В целом следует
говорить о том, что правомерно и грамотно составленный протокол о
нарушении
установленного
порядка
организации
и
(или)
проведения
публичного мероприятия определяет не только весь процесс рассмотрения дела,
но и качество судебной оценки действий соответствующего лица.
Кроме того, следует помнить об особом социальном влиянии протокола
об административном правонарушении, проявляющем негативную оценку
действий правонарушителя со стороны органов государственной власти. Такой
аспект, в частности, можно выявить в постановлении Пленума Верховного Суда
РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при
применении
Кодекса
Российской
Федерации
об
административных
147
правонарушениях»146. По делам о правонарушениях предусмотренных ст. 20.2
КоАП РФ это особенно важно, поскольку действия организаторов и участников
массовых акций лежат в плоскости публично-правовых интересов, а
привлечение к административной ответственности на длительный срок
исключает
возможность
лица-организатора
реализовать
часть
своих
правомочий в рассматриваемой сфере.
Следует отметить и особую значимость высокого качества составления
протоколов об административном правонарушении, которая неоднократно
подчеркивалась высшими судебными органами, в том числе, в решениях
Верховного Суда РФ по результатам рассмотрения отдельных дел об
административных правонарушениях147.
В настоящее время общие требования к составлению протокола об
административном правонарушении изложены в ст. 28.2 КоАП РФ. Вопрос о
форме составления протокола об административных правонарушениях, на
федеральном уровне не решен, поэтому подобные формы установлены
региональными подразделениями органов внутренних дел различных уровней,
а
также
региональными
распространяется
право
структурами
составления
иных
субъектов,
протоколов
об
на
которых
административных
правонарушениях. При этом региональная специфика может быть весьма
значительна, в том числе относительно количества заполняемых разделов (в
различных регионах их число колеблется от 11 до 26), что, безусловно, влияет
на объем фиксируемой информации.
Изучение
материалов
правоприменительной
практики,
а
также
статистики судебных органов различного уровня, проведенное в рамках
настоящего исследования выявляет необходимость рассмотрения вопроса о
мерах по повышению качества составления протоколов об административных
правонарушениях. В целом, можно говорить о том, что низкое качество таких
146
Бюллетень ВС РФ. 2005.№ 6. С. 3-12.
Бюллетень ВС РФ. 2004. № 7. С. 26; 2005. № 7. С. 5-7; 2005. № 11. С. 7; 2007. № 8. С. 2930; и др.
147
148
протоколов является причиной значительного количества отмен судебных
решений.
По сведениям, предоставляемым Верховным Судом РФ в отношении
всех дел об административных правонарушениях «суды областного уровня
отменяют до 40% постановлений, пересмотренных по жалобам и протестам, и
до 70% постановлений, вступивших в законную силу, пересмотренных в
порядке надзора»148.
На низкое качество протоколов об административном правонарушении,
составляемых органами административной юрисдикции, влекущее серьезные
процессуальные последствия неоднократно обращал внимание профессор
Б.В. Россинский. Он указывает, что «анализ протоколов об административных
правонарушениях и других материалов по делам об этих правонарушениях
показывает, что во многих случаях они составляются с немалыми ошибками, не
содержат необходимой доказательственной информации, а зачастую просто
являются «филькиной грамотой»149.
Относительно
дел
по
административным
правонарушениям,
предусмотренным ст. 20.2 КоАП РФ, следует отметить, что статистические
сведения по ним за 2014 год обобщить достаточно сложно, ввиду сокращения
подобных дел, а также отсутствия сведений о них в периодических отчетах
судебных органов. Вместе с тем, в период июль 2012 – июнь 2013 гг. такая
статистика предоставлялась достаточно активно, в том числе Судебным
департаментом при Верховном суде РФ150. Ее анализ показал, что из всех дел
данной категории 48% окончились принятием решения о привлечении к
административной ответственности, 15% было прекращено, 23% – возвращены
в полицию для устранения недостатков, 14% – переданы по подсудности. На
148
Российская юстиция. 2007. № 5. С. 67-69; 2009. № 8. С. 63-71; 2010. № 6. С. 61-71.
Россинский Б.В. Административные суды и производство по делам об административных
правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права: Материалы международной научно-практической конференции. М.:
МосУ МВД России, 2003. С. 147.
150
http://www.cdep.ru/index.php?id=37&text=20.2.
149
149
основании этих данных некоторые источники делают вывод о том, что «...судьи
подняли собственную планку, стали повышать требования к качеству
представленных материалов»151.
Более
подробно
обобщение
показателей
деятельности
судов
в
отношении каждой из частей ст. 20.2 КоАП РФ продемонстрировано нами в
Приложении 2.
Анализ правоприменительной практики выявил, что в отношении
организаторов публичных мероприятий, то есть по ч. 1-4 ст. 20.2 КоАП РФ
качество составляемых протоколов значительно более высокое, чем тех,
которые составляются по ч. 5 указанной статьи в отношении участников
публичных мероприятий. Так, например, в 2012-2013 гг. в практике Тверского
суда г. Москвы (являющегося одним из «лидеров» по количеству рассмотрений
дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.2 КоАП
РФ) было вынесено значительное число решений о прекращении производства
по делам об административных правонарушениях именно в отношении
участников публичных мероприятий, связанных с отсутствием состава
административного правонарушения.
Подобная
ситуация
подчеркивается
и
некоторыми
российскими
правозащитными организациями152.
С одной стороны это означает то, что суды в своей практике
руководствуются
принципами
судопроизводства,
а
не
политической
конъюнктурой, с другой – выявляет нерешенную проблему административноправовых
отношений,
заключающуюся
в
возбуждении
дела
об
административном правонарушении без достаточных к тому оснований.
Согласимся с мнением о том, что «…возбуждение дела об административном
правонарушении без достаточных к тому оснований, так же как и непринятие
мер к лицу, совершившему административное правонарушение, является
151
152
http://www.novayagazeta.ru/politics/62049.html.
См., напр.: http://rosuznik.org/news/548; https://rospravosudie.com/act-20.2.
150
нарушением законности, приносящим вред обществу, государству и законным
правам граждан»153.
Исследование материалов судебной практики выявило значительные
недостатки процессуального оформления соответствующих дел, в том числе в
части составления протоколов.
Так, административные дела, которые были отправлены на доработку
или которые в конечном итоге были прекращены ввиду недостатков протоколов
выявляют
проблемы
связанные
с
совершенно
определенными
обстоятельствами, повторяющимися достаточно часто154:
1)
с тем, что лица участвующие в публичном мероприятии, которое
сопровождалось
нарушениями
общественного
порядка,
были
просто
произвольно «выхвачены» из толпы сотрудниками правопорядка, а в протокол
внесены сведения, не соответствующие действительности;
2)
с нарушением процедурных правил составления протокола об
административном правонарушении, в том числе:
- лицу не были разъяснены права, предусмотренные статьей 25.1,
28.2 КоАП РФ, частью 3 статьи 14 Федерального закона от 7 февраля 2011 г.
№ 3-ФЗ «О полиции» и статьей 51 Конституции Российской Федерации;
153
написанием
идентичных
протоколов
об
административных
Кожевников И. Д., Зуев Б. Р. Возбуждение дел об административных правонарушениях,
связанных с незаконным оборотом наркотиков в условиях изменения законодательства //
Наука и практика: Материалы «круглого стола» «Проблемы административнопроцессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркотическими
средствами и психотропными веществами». Орел, 2003. С. 15.
154
См., напр.: Постановление по делу об административном правонарушении № 5-688/12 от
22.08.2012 г. и 5-684-12 от 22.08.2012 г. (мировой судья судебного участка № 31 Самарской
области Анищенко Н.А.); Постановление по делу об административном правонарушении
№ 10-301/12 от 5.10.2012 г. в отношении гр. А. Закурдаева (г. Ростов-на-Дону); Письмо
начальника Управления Судебного департамента в Самарской области Сафоненко Ю.Н. исх.
№ УСД-1/434 от 11.02.2013 г. http:/www.ombudsman63.ru/events/view/372; Анализ
правоприменительной практики Федерального закона от 08.06.2012 г. № 65-ФЗ «О внесении
изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и
Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» //
Московская
Хельсинская
группа.
http://mhgmonitoring.org/sites/default/files/files/analiz_pravoprimeneniya_fz_o_mitingah.pdf
151
правонарушениях в отношении нескольких лиц, что доказывает отсутствие
индивидуализированного разбирательства в каждом случае совершения
административного правонарушения и их централизованное изготовление;
- с затягиванием сроков составления протоколов об административном
правонарушении;
3)
с
отсутствием
в
действиях
задерживаемого
лица
угрозы
охраняемым общественным отношениям, даже если мероприятие не было
разрешено;
4)
с составлением протоколов в отношении лиц, не являющихся
участниками публичного мероприятия и др.
Следует отметить достаточно проблемный вопрос, связанный с
исполнением требований ст. 28.5 КоАП РФ, которые заключаются в том, что
протокол об административном правонарушении должен быть составлен
«немедленно»
после
выявления
совершения
административного
правонарушения. Часть 2 указанной статьи определяет, что «в случае, если
требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, либо данных о
физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых
возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об
административном правонарушении составляется в течение двух суток с
момента выявления административного правонарушения».
Во-первых, предусмотренный ч. 1 срок-момент носит субъективный
характер, не позволяющий четко установить временные рамки оформления
протокола. Во-вторых, при составлении протокола по ст. 20.2 КоАП РФ следует
учитывать, что часто организаторы и участники публичных мероприятий
находятся в состоянии повышенной психо-эмоциональной возбудимости, а
объяснения, занесенные в протокол в подобном состоянии могут быть потом
отвергнуты в качестве доказательств. В-третьих, при определении степени вины
организатора или участника публичных мероприятий и установлении иных
важных для дела обстоятельств может понадобиться дополнительный сбор
152
информации от свидетелей, просмотр результатов фото и видео фиксации, что
практически невозможно выполнить «немедленно». В-четвертых, следует
помнить о том, что правонарушение, предусмотренное ст. 20.2 КоАП РФ
представляет особую категорию дел, напрямую связанную с реализацией
конституционного права на свободу собраний, что, на наш взгляд, диктует
настоятельную необходимость более качественной подготовки материалов об
административном правонарушении.
Учитывая указанные обстоятельства и результаты изучения практики
применения ст. 20.2 КоАП РФ, считаем целесообразным увеличение срока
составления протоколов по данной категории дел до 4-х суток, внеся
соответствующие изменения в ст. 28.5 КоАП РФ.
Как
уже
было
отмечено,
к
протоколу
об
административном
правонарушении, по рассматриваемой категории дел все чаще прилагаются
данные, полученные в результате фото и видео фиксации нарушений правил
организации и проведения публичных мероприятий. По нашему мнению,
практика фиксации подобных нарушений с использованием технических
средств должна быть еще более расширена, что будет способствовать
появлению дополнительных гарантий справедливого разбирательства по делу.
Особенно важным представляется использование данных фото и видео
фиксации в качестве доказательной базы по делам о виновности организатора
публичного
мероприятия
в
превышении
участников, а также при выявлении и
запланированного
числа
его
установлении личности лиц,
совершивших нарушения общественного порядка, лиц выступивших в качестве
провокаторов и подстрекателей.
Некоторые специалисты даже полагают, что: «В случаях привлечения
участников публичных собраний к административной ответственности следует
ввести порядок обязательного использования данных, полученных с помощью
стационарных или мобильных камер наружного наблюдения. При отсутствии
таких данных у сотрудников органов внутренних дел административная
153
ответственность должна быть исключена»155.
Негативным
образом
на
качество
составления
протоколов
по
рассматриваемой категории дел влияет также отсутствие соответствующего
наработанного опыта у сотрудников полиции, отсутствие единой четко
установленной формы протоколов, а также инструкций по их составлению в
отношении нарушений установленного порядка организации и проведения
публичных мероприятий. Достаточно размытые формулировки ст. 20.2 КоАП
РФ не всегда позволяют с полной определенностью квалифицировать
соответствующие деяния и изложить их суть в процессуальном документе.
Органы внутренних дел не ведут единой статистической отчетности
относительно реализации протоколов об административных правонарушениях,
в том числе и по рассматриваемой нами категории дел, что не позволяет
выработать меры по совершенствованию данной практики. Одной из основных
причин отсутствия единой статистической отчетности МВД России о
составленных протоколах об административных правонарушениях является
отсутствие единой федеральной формы таких протоколов.
В этой связи, по нашему мнению, для улучшения имеющейся ситуации
необходимо принять следующие меры:
а) МВД России, совместно с Министерством юстиции РФ разработать и
принять
единую
типовую
форму
протокола
об
административном
правонарушении;
б) разработать приказы МВД России, утверждающие инструкции по
составлению протоколов об административных правонарушениях и подготовке
материалов об административных правонарушениях в сфере организации и
проведения публичных мероприятий;
в) в процессе обеспечения общественного порядка при проведении
155
Рекомендации Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам
человека от 4 июня 2012 года // Письмо Советника Президента РФ М.Федотова
Председателю
ГД
ФС
РФ
С.Е.
Нарышкину от
4
июня
2012 г.
/
http://www.echo.msk.ru/doc/895712-echo.html
154
публичных мероприятий исключить практику задержания их участников, если
действия последних не содержат состава административного правонарушения;
г) в целях неукоснительного соблюдения прав граждан на свободу
мирных собраний расширить практику привлечения к дисциплинарной
ответственности сотрудников полиции за недостаточную полноту материалов
об административном правонарушении, предусмотренном ст. 20.2 КоАП РФ, в
каждом случае, когда подобные недостатки явились причиной принятия
решения о прекращении дела об административном правонарушении.
Из ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ следует, что составление протокола об
административном правонарушении, не только свидетельствует о возбуждении
административного дела, но и наряду с иными указанными в статье
процессуальными
актами,
влечет
обязательное
продолжение
правоприменительного процесса. Верность такого суждения подтверждается и
положениями ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ которые указывают на то, что «По
окончании административного расследования составляется протокол об
административном
правонарушении
либо
выносится
постановление
о
прекращении дела об административном правонарушении».
Согласно требованиям ст. 28.8 КоАП РФ протокол об административном
правонарушении направляется в суд для рассмотрения дела по ч. 1 и 5 ст. 20.2
КоАП РФ – в течение трех суток с момента составления протокола, а по
остальным
частям
рассматриваемой
статьи
–
немедленно
после
его
составления.
Следующая стадия правоприменительного процесса – рассмотрение
дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 20.2 КоАП
РФ,
является
центральной, потому что
она завершается
вынесением
правоприменительного документа – постановления по делу.
Главной целью данной стадии является установление фактических
обстоятельств дела, прежде всего факта нарушения порядка организации или
проведения публичного мероприятия, а также виновности или невиновности
155
лица в совершении противоправного деяния.
На стадии рассмотрения дела реализуются материально-правовые и
процессуально-правовые
эффективность
всего
нормы,
предопределяющие
правоприменительного
процесса
социальную
по
делам
об
административных правонарушениях156.
Исследованная в рамках данной диссертационной работы судебная
практика по делам об административных правонарушениях, предусмотренных
ст. 20.2 КоАП РФ, позволяет говорить об определенных сложностях механизма
реализации данной статьи как с точки зрения норм материального права, так и
процессуальных вопросов. Обращает на себя внимание, что по делам данной
категории только за 2013-2014 г. состоялось более 17 решений высших судов
Российской Федерации, а также два разбирательства в Европейском суде по
правам человека157. Следует отметить, что из 12 дел данной категории,
рассмотренных Верховным судом РФ158 по 9 делам в отношении незаконно
привлеченных к административной ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ, были
вынесены решения о прекращении, а иски удовлетворены полностью или
частично. Значительная часть решений по делам рассматриваемой категории (в
целом по стране по данным различных правозащитных организаций около 23%)
отменяется судами второй инстанции. Все это свидетельствует о необходимости
научного
осмысления
проблемных
моментов,
возникающих
в
рамках
рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных
ст. 20.2 КоАП РФ и выработке соответствующих рекомендаций.
На основании общих требований правоприменительного процесса,
156
Дугенец А.С., Масленников М.Я. Указ. соч. С. 51.
Постановление ЕСПЧ от 03.10.2013 «Дело «Каспаров и другие (Kasparov and Others)
против Российской Федерации» (жалоба № 21613/07); Постановление ЕСПЧ от 30.05.2013
«Дело «Малофеева (Malofeyeva) против Российской Федерации» (жалоба № 36673/04).
158
См., например: Постановление Верховного Суда РФ от 02.06.2014 № 18-АД14-18;
Постановление Верховного Суда РФ от 27.03.2014 № 34-АД14-1; Постановление Верховного
Суда РФ от 03.02.2014 № 9-АД13-7; Постановление Верховного Суда РФ от 20.12.2013 № 11АД13-27; Постановление Верховного Суда РФ от 18.10.2013 № 20-АД13-5; Постановление
Верховного Суда РФ от 18.10.2013 № 20-АД13-4; Постановление Верховного Суда РФ от
19.08.2013 № 41-АД13-6 и др.
157
156
стадия рассмотрения дела об административном правонарушении по ст. 20.2
КоАП РФ включает в себя три этапа: подготовку дела к рассмотрению,
непосредственное
рассмотрение
дела,
вынесение
итогового
акта
–
постановления или определения.
Следует отметить, что исходя из требований ст. 29.6 КоАП РФ, которые
определяют, что «Дело об административном правонарушении, совершение
которого влечет административный арест либо административное выдворение,
рассматривается
в
день
получения
протокола
об
административном
правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого
административному задержанию, – не позднее 48 часов с момента его
задержания» задержка по времени, связанная с подготовкой дела к
рассмотрению, характерна только для составов, указанных в ч. 1 и 5 ст. 20.2
КоАП РФ. Квалификация правонарушения по иным частям данной статьи
сводит до минимальных сроков процесс подготовки дела к рассмотрению в
рамках сроков, обозначенных в вышеприведенной правовой норме.
В рамках подготовки к рассмотрению дела об административном
правонарушении, предусмотренном ст. 20.2 КоАП РФ судьей решаются
следующие вопросы: а) подпадает ли под его компетенцию поступившее дело;
б) имеются ли обстоятельства препятствующие рассмотрению судьей дела; в)
рассматривается правильность подготовки всех материалов дела; г) оценивается
полнота предоставленных материалов; д) имеются ли ходатайства и отводы.
Более подробно общие вопросы подготовки дела к рассмотрению
рассматривались в работах таких авторов как: А.С. Дугенец, М.Я. Масленников,
А.М. Гармаш, С.С. Москаленко, О.Н. Лаврентьева и др.159
159
См., напр.: Дугенец А.С., Масленников М.Я. Указ. соч. С. 52.; Гармаш А.М. О некоторых
вопросах подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении: Сборник
тезисов статей «Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права». М., 2003. С. 145-146; Москаленко С.С. О некоторых вопросах,
подлежащих разрешению судьей при подготовке к рассмотрению дела об административном
правонарушении в области дорожного движения // Полицейское право. 2007. №1 (9). Омск.
С. 134-138; Лаврентьева О.Н. Подготовка к рассмотрению дела об административном
157
Анализ судебной практики последних лет по ст. 20.2 КоАП РФ
показывает, что значительное количество дел этой категории вызывают
определенные вопросы на стадии подготовки дела к рассмотрению. Прежде
всего, это касается правильности составления материалов дела и их полноты.
Как уже отмечалось ранее, более 20% материалов по рассматриваемой
категории дел возвращаются для доработки в полицию, и, в основном это
связано с низким качеством протоколов об административном правонарушении.
В некоторых регионах практика возврата дел по указанной статье в последние
годы составляла более 50%.
Так, например, обобщение судебной практики ряда участков мировых
судей г. Барнаула показало, что за 2012 г. из 27 дел по ст. 20.2 КоАП РФ
возвращено для устранения недостатков 17. При этом из оставшихся дел по 7
производство было прекращено160. Безусловно, подобные показатели должны
вызывать реакцию в виде совершенствования правоохранительного механизма
в рассматриваемой сфере, как с точки зрения правовых норм, так и в рамках
дополнительного
методического
обеспечения
деятельности
всех
задействованных в этом процессе субъектов.
Исследование административной практики сформировало убежденность,
что одной из причин обозначенных выше проблем является существующий в
настоящее время механизм возврата некачественно подготовленных материалов
на доработку. Причем большей частью материалы возвращаются из-за того, что
сотрудниками полиции неправильно заполняются графы протокола, делаются
ошибки в паспортных данных, времени, дате, осуществляется неправильная
правонарушении: основные вопросы // Инновации в государстве и праве России: Материалы
международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 14-15 апреля 2011 г.).
160
Обобщение судебной практики по рассмотрению административных дел, связанных с
привлечением к ответственности лиц за нарушения, совершенные при реализации права на
митинги, шествия, демонстрации и пикетирования (Таблица 2. Сведения о количестве
административных дел, связанных с нарушением установленного порядка организации либо
проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП
РФ), рассмотренных мировыми судьями судебных участков Железнодорожного района г.
Барнаула
за
период
с
01.01.
2012
г.
по
31.12.2012
г.)
//
http://zheleznodorozhny.alt.sudrf.ru/modules.php?id=832&name=docum_sud
158
квалификация действий лица, не описываются объективная и субъективная
стороны правонарушения и т.д. Часто складывается впечатление, что
подготовка материалов осуществляется слабо подготовленными специалистами,
для которых возврат материалов это не показатель низкого качества их работы,
а обычная практика. В этом следует согласиться с высказыванием О.В.
Панковой о том, что попустительство в этом вопросе приводит к тому, что
«…до сих пор встречаются неграмотные и необъективно составленные
протоколы»161.
Следует отметить, что многие исследователи уголовного права также
выступают против процедуры дополнительного расследования в рамках
уголовного процесса.
Например, А.А. Козявин указывает, что данная процедура в основном
использовалась «...когда суд не брал на себя смелость выносить оправдательный
приговор, а предоставлял «второй шанс» стороне обвинения, часто, кстати,
бесполезный шанс»162. В.В. Конин также обращает внимание на то, что «Суды
не рискуют выносить оправдательные приговоры по уголовным делам, где
фактически не собрана доказательственная база, а доводы о виновности
обвиняемого строятся на предположениях, и возвращают уголовные дела
прокурору, который, в соответствии с предоставленными ему УПК РФ
полномочиями, возвращает уголовное дело для производства дополнительного
расследования, в ходе которого проводятся следственные действия и
собираются доказательства виновности обвиняемого, после чего уголовное дело
вновь направляется в суд для рассмотрения по существу»163.
По рассматриваемой нами категории дел об административных
правонарушениях мы видим сходную ситуацию, когда вместо того чтобы
161
Панкова О.В. Правонарушения в области дорожного движения: судебная практика
применения КоАП РФ // СПС КонсультантПлюс. 2014.
162
Козявин А.А. Теория и практика отправления правосудия по уголовным делам и их
аксиологическое противоречие // Мировой судья. 2011. № 9; СПС «КонсультантПлюс».
163
Конин В.В. Институт возвращения уголовных дел для производства дополнительного
расследования: прошлое и настоящее // Адвокат. 2012. № 9. С. 21-27.
159
поднимать проблему о качестве составления протоколов и иных материалов
дела, суд может предоставить полиции возможность исправить собственные
ошибки.
Подобное неизбежно влечет затягивание рассмотрения дела по времени,
а
значит
и
несвоевременность
привлечения
к
административной
ответственности.
К слову следует отметить, что в коммерческом бумагообороте уже давно
научились
исправлять
подобные
проблемы,
применяя
к
виновным
дисциплинарные и финансовые меры.
Представляется, что в рамках административного процесса подобное
положение дел возможно изменить путем установления более конкретного
перечня веских оснований в ст. 29.4 КоАП РФ, по которым возможно
возвращение материалов дела на доработку. Среди таких оснований мы
предлагаем предусмотреть:
-
составление
протокола
об
административном
правонарушении
неуполномоченным должностным лицом;
- отсутствие отметки о разъяснении лицу, в отношении которого
возбуждено дело, его прав и обязанностей;
- составление протокола в отношении иностранного гражданина на
русском языке и непредоставление ему переведенной на родной язык копии
протокола;
- отсутствие подписи лица, в отношении которого составлен протокол,
либо записи об отказе от подписи протокола.
Во всех остальных случаях, касающихся некачественной реализации
требований ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, а также недостатков иных, помимо протокола
об административном правонарушении материалов суд должен решать дело по
существу и выносить соответствующее решение. При этом материалы,
имеющие существенные недостатки и не позволяющие установить признаки
правонарушения предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ должны быть признаны
160
недопустимыми доказательствами.
Относительно рассматриваемого процессуального момента следует
согласиться с мнением Е.В. Ламонова о том, что «необходимо рассматривать
дело по существу и выносить определение о прекращении производства по делу
в
связи
с
недоказанностью
или
отсутствием
события
или
состава
административного проступка, а не возвращать протокол (материалы дела) …
Не следует реанимировать в административно-юрисдикционном процессе
негативную практику уголовного судопроизводства, когда в связи с отсутствием
вины в целях невынесения оправдательного приговора дело возвращалось для
производства дополнительного расследования»164.
Вместе с тем отметим, что мы не совсем согласны с указанным автором,
а также некоторыми иными критиками165 процедуры возвращения материалов
дела на доработку, которые высказываются за полное ее упразднение, предлагая
при этом следующее: «...в случае же выявления каких-либо погрешностей при
оформлении
поступившего
на
рассмотрение
протокола
и/или
других
необходимых при этом документов соответствующему органу (должностному
лицу) административной юрисдикции самому надлежит их устранять рабочем
порядке»166.
Представляется, что было бы полезнее не полностью упразднять
возможность доработки, а ввести для нее веские основания. Что касается
«устранения
в
рабочем
порядке»,
считаем
данное
предложение
противоречащим принципам судопроизводства, презумпции невиновности и
здравого смысла, поскольку суд должен объективно оценивать предоставленные
164
Ламонов Е.В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по
делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж,
2002. С. 21.
165
См., напр.: Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве:
Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005; Андреев А.И. Обеспечение прав граждан при назначении
административных наказаний: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Корхова Е.А.
Административно-правовое регулирование отношений в сфере топливно-энергетического
комплекса Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
166
Андреев А.И. Указ. соч. С. 103.
161
материалы дела, а не «подгонять» их под собственные требования.
Еще один момент, на который следует обратить внимание, это
изменения, внесенные Федеральным законом от 21.07.2014 № 258-ФЗ в ст. 29.5
КоАП
РФ,
предусматривающие
исключительную
подсудность
дел
об
административных правонарушениях предусмотренных ст. 19,3, 20.2, 20.2.2 по
месту выявления административного правонарушения. Следует признать
справедливость введения подобных требований, поскольку ранее нередко
имели место факты недобросовестного пользования своими процессуальными
правами лицами, привлекаемыми к административной ответственности именно
по ст. 20.2 КоАП РФ. Можно говорить о том, что существовала даже схема
длительного уклонения от административной ответственности посредством
последовательного заявления ходатайств об отложении рассмотрения дела по
различным
основаниям,
административном
а
впоследствии
правонарушении
по
–
о
месту
рассмотрении
жительства,
дела
где
об
вызов
свидетелей, истребование фото и видео данных, исследование предметов
совершения правонарушения были весьма затруднительны.
Кроме того, дополнение почти всех частей (за исключением ч. 1,5)
ст. 20.2 КоАП РФ таким видом наказания как административный арест
предусматривает, что такие дела должны рассматриваться в день получения
протокола
об
административном
правонарушении
и
с
обязательным
присутствием лица, в отношении которого ведется дело, что само по себе
требует рассмотрения дела по месту совершения правонарушения. Данная
позиция вполне соответствует рекомендациям, изложенным в Постановление
Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 (ред. от 19.12.2013) «О
некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях».
Подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению
завершается вынесением процессуальных документов указанных в ст. 29.4
КоАП РФ.
162
Следующее за подготовкой непосредственное рассмотрение дела по
существу является, безусловно, центральной стадией правоприменительного
процесса по делам об административных правонарушениях.
Процессуальный механизм данной стадии подробно прописан в главе 29
КоАП РФ, поэтому мы не будем останавливаться на общих моментах, а
постараемся
обратить
внимание
на
особенности
прохождения
дел
рассматриваемой категории.
Следует отметить, что дела, предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ
рассматриваются исключительно с участием лица, в отношении которого
ведется производство. Данное положение вытекает из требований ст. 25.1 КоАП
РФ предусматривающей, что «при рассмотрении дела об административном
правонарушении,
влекущем
административный
арест,
административное
выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо
лица без гражданства или обязательные работы, присутствие лица, в отношении
которого ведется производство по делу, является обязательным».
Дела об административных правонарушениях предусмотренных ч. 1 и 5
рассматриваются в двухмесячный срок, а по иным частям – в день получения
протокола
об
административном
правонарушении.
Если
применялось
административное задержание, дело должно быть рассмотрено не позднее 48
часов с его применения.
В ст. 29.7 КоАП РФ установлен порядок рассмотрения дела, который
типичен для любой категории дел об административных правонарушениях.
В рамках данного диссертационного исследования значительного
интереса, на наш взгляд, заслуживают обстоятельства подлежащие выяснению
по делу, указанные в ст. 26.1 КоАП РФ. Среди них следует назвать: наличие
события административного правонарушения; виновность лица совершившего
правонарушение; обстоятельства совершения правонарушения, в том числе
смягчающие и отягчающие ответственность; характер и размер причиненного
ущерба; обстоятельства исключающие производство по делу; и др.
163
Центральную роль в выяснении указанных и иных обстоятельств играют
доказательства (ст. 26.2 КоАП РФ). Доказательствами являются любые
фактические сведения, на основании которых судья мог бы установить истину
по делу и вынести соответствующее решение. При этом могут быть
использованы только те доказательства, которые были получены законным
путем.
Судья,
доказательства
осуществляющий
по
своему
производство
внутреннему
по
делу,
убеждению,
оценивает
основанному
на
всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в
их
совокупности.
Никакие
доказательства
не
могут
иметь
заранее
установленную силу. Практика показывает, что в настоящее время отсутствуют
какие-либо общие критерии к оценке судьями доказательственной базы по делу.
Как
правило,
доказательствами
по
делу
об
административном
правонарушении, предусмотренном ст. 20. 2 КоАП РФ являются: протокол об
административном правонарушении; рапорта сотрудников полиции; протоколы
о
применении
мер
обеспечения
производства;
документы
органов
исполнительной власти, имеющие отношение к согласованию мероприятия;
объяснения участников процесса; вещественные доказательства; информация о
норме предельной заполняемости территории, помещения; копия письменного
мотивированного
предупреждения
о
возможном
привлечении
к
ответственности и т.д. Кроме того, как уже отмечалось, в последнее время все
чаще в качестве доказательств предоставляются фото и видео материалы, что
существенно облегчает воссоздание картины происшедшего.
Что касается события административного правонарушения, то по делам,
предусмотренным ст. 20.2 КоАП РФ главными вопросами подлежащими
выяснению являются:
- подпадали ли действия лица под признаки одного из публичных
мероприятий, которые указаны в профильном законе и для проведения которых
требуется соответствующее согласование;
-
было
ли
получено
согласование
на
проведение
публичного
164
мероприятия;
- выполняло ли лицо какие-либо организационно-распорядительные
функции в отношении проводимого мероприятия или являлось обычным
участником;
- был ли нарушен установленный порядок организации и проведения
публичного мероприятия, и чем именно;
- были ли совершены действия, указанные в квалифицированных
составах ст. 20.2 КоАП РФ, и какой ущерб причинен;
- не имеется ли в действиях виновного признаков повторности,
неоднократности и др.
Одним из важных моментов для рассмотрения дела и вынесения
последующего решения является установление различий между характером
правоотношений при проведении публичных мероприятий и иных собраний.
Для выяснения вопроса о границах правового регулирования ст. 20.2 КоАП
РФ следует соотносить ее нормы с целями и основными признаками публичных
мероприятий установленных в профильном законе. Исходя из этого под данную
категорию дел не подпадают нарушения связанные, например, с проведением
собраний в рамках реализации права на местное самоуправление (регулируются
Федеральном законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации»)167,
проведение предвыборной агитации в порядке, установленном ст. 25
Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления», собрание членов трудового
коллектива, членов садоводческого товарищества, собрание членов ТСЖ, а
также одновременное массовое пребывание граждан в общественных местах и
т.д.
167
См., например: Определение Верховного суда Российской Федерации от 26 января
2005 года по делу № 71-Г04-25 // СПС Консультант Плюс
165
Весьма показательным на этот счет является Постановление Верховного
суда РФ от 2 июня 2014 г. № 18-АД14-18 отменяющее постановление судьи
Прикубанского районного суда г. Краснодара от 30 мая 2013 г., решение судьи
Краснодарского краевого суда от 22 июля 2013 г. и постановление заместителя
председателя
Краснодарского
краевого
суда
от 3
сентября
2013
г.,
состоявшиеся в отношении Дудкиной С.М. по делу об административном
правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ.
Исследование судебной практики по рассматриваемой категории дел
показывает, что выяснение вышеуказанного вопроса весьма важно еще и
потому, что лица, не согласные с привлечением к административной
ответственности
полицией
таким
наиболее
образом,
часто
что
оспаривают
не
являлись
документы,
участниками
составленные
публичного
мероприятия, т.е. шли мимо, остановились из любопытства, не знали что
мероприятие не согласовано, участвовали в одиночном пикетировании и т.д.
В таком случае суд должен установить характер действий лица
посредством имеющихся доказательств. Например, установить: в течении
какого времени лицо находилось в зоне проведения мероприятия, имелась ли
при нем какая-либо характерная атрибутика, имело ли место скандирование
лозунгов и т.д.
Установление вопроса об осведомленности лица о том, что мероприятие
не согласовано, в судебном процессе, как правило, реализуется посредством
взятия объяснений у сотрудников полиции; показаний свидетелей; сведений о
том, передавалась ли
подобная информация
через звукоусиливающую
аппаратуру и т.д.
При привлечении к административной ответственности организатора
публичного мероприятия за превышение норм предельной заполняемости
территорий, т.е. по ч. 3 ст. 20.2 КоАП РФ, важное значение имеют
доказательства его непосредственной вины в данном превышении. Кроме того,
суду необходимо принимать во внимание, имелась ли у организатора
166
возможность
до
проведения
акции
оценить
возможное
количество
присутствующих, какие действие предпринимал организатор для недопущения
подобного превышения, обращался ли он к представителям органов власти и
участникам акции с целью исправления ситуации и т.д. Согласно принципу
презумпции невиновности организатор публичного мероприятия не должен
доказывать свою невиновность, а все неустранимые сомнения в его виновности
должны трактоваться в его пользу. В случае, если в ходе разбирательства будет
выяснено, что организатор публичного мероприятия своими действиями
пытался корректировать количество участников акции в сторону соблюдения
установленных норм предельной заполняемости и согласованного количества
участников, а уполномоченные представители органов власти не оказали ему в
этом необходимую помощь, должна быть дана правовая оценка их действий.
Достаточно
часто
при
привлечении
к
административной
ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ судами решается вопрос о массовом или
одиночном характере пикетирования, который
квалификацию
действий
лица
существенно
подозреваемого
в
влияет на
совершении
административного правонарушения. Представляется, что для установления
истинного характера публичного мероприятия судами должно устанавливаться:
общались ли участники между собой, на каком расстоянии друг от друга они
находились, имелись ли признаки общего замысла, имелись ли признаки общей
организации, например, централизованно изготовленные средства наглядной
агитации, листовки и т.д.
Практика показывает, что количество нарушений установленного
порядка организации и проведения публичных мероприятий значительно
возрастает в период проведения избирательных компаний. Это связано, прежде
всего, с увеличением общего числа проводимых мероприятий. Определенную
сложность при этом представляют дела об административных правонарушениях
рассматриваемой категории, где в качестве нарушителей установленного
порядка выступают кандидаты в депутаты или члены избирательных комиссий.
167
Привлечение к административной ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ
указанных категорий граждан может быть реализовано только в порядке
соблюдения требований п. 18 ст. 29 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации», где указано, что член комиссии
с правом решающего голоса не может быть подвергнут административному
наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта
Российской Федерации. Кроме того, п. 4 ст. 41 этого же Федерального закона
установлено, что зарегистрированный кандидат не может быть подвергнут
административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия
прокурора (соответственно уровню выборов).
Проведенные нами опросы сотрудников полиции, столкнувшихся в
своей практике с составлением протоколов в отношении указанных категорий
граждан, позволило выявить достаточно спорный вопрос, не урегулированный
действующим законодательством. Он заключается в том, в какой момент
производства по делу об административном правонарушении должно быть
получено
согласие
административном
прокурора
–
правонарушении
перед
или
составлением
перед
протокола
вынесением
об
судом
постановления по делу об административном правонарушении. С одной
стороны, ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ определяет исключительный порядок
направления протокола об административном правонарушении по ст. 20.2 КоАП
РФ в суд. С другой стороны, имелись случаи, когда суд настаивал на том, что
решение о привлечении к административной ответственности должно быть
принято сотрудниками полиции после получения согласия прокурора, то есть
до
составления
протокола
об
административном
правонарушении.
Представляется, что данный вопрос требует дополнительного нормативного
регулирования.
По нашему мнению вопрос о привлечении к административной
ответственности таких категорий граждан должен решаться судом перед
168
вынесением решения по делу, то есть согласие прокурора должно быть
получено именно судьей.
Введение Федеральным законом от 21.07.2014 № 258-ФЗ новой части 8
ст. 20.2 КоАП РФ предусматривающей административную ответственность за
повторное совершение правонарушений предусмотренных ч. 1-61 данной статьи
требует от судей повышенного внимания к исследованию доказательств
повторности совершения административного правонарушения. Таковая будет
иметь место, если ранее данным лицом было совершено однородное
административное
правонарушение,
административного
и
правонарушения
за
лицо
совершение
уже
первого
подвергалось
административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный
статьей 4.6 КоАП РФ (статья 4.3 КоАП РФ). Однородным признается
правонарушение, имеющее единый родовой объект посягательства. Статья 4.6
КоАП РФ указывает на то, что лицо, которому назначено административное
наказание за совершение административного правонарушения, считается
подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания
исполнения постановления о назначении административного наказания.
При этом у суда должна не просто иметься информация о повторности, а
доказательства (вступившее в законную силу решение суда по ранее
совершенному однородному правонарушению), приобщенные к материалам
дела. Это особенно важно исходя из того, что достаточно часто сотрудниками
полиции в отношении, так называемых «гражданских активистов» в протоколе
об административном правонарушении указывается «ранее привлекался к
ответственности
за
аналогичные
правонарушения»,
без
каких-либо
подтверждающих документов, в результате чего судьями поднимался вопрос о
доработке материалов дела или даже «допускались случаи признания
повторности совершения административного правонарушения при отсутствии
169
достаточных доказательств данного обстоятельства»168. Следует также при
рассмотрении дел по ч. 8 ст.20.2 КоАП РФ устанавливать, не имелось ли в
действиях
виновного
неоднократного
совершения
правонарушений,
предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, которое влечет уголовную ответственность
по ст. 2121 УК РФ.
Еще одним моментом, имеющим важное значение по делам об
административных правонарушениях предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ,
является вопрос о ведении протокола рассмотрения дела об административном
правонарушении. В КоАП РФ данный вопрос регулируется ст. 29.8, которая
предусматривает ведение такого протокола лишь в случае рассмотрения дела
коллегиальным органом. Подобный подход неоднократно критиковался в
научной литературе169. Ранее мы приводили статистику, связанную с широкой
практикой пересмотра административных дел рассматриваемой категории,
кроме того защита политических прав граждан часто становится предметом
рассмотрения высших судов Российской Федерации. В таких обстоятельствах
возможность восстановить ход предыдущего разбирательства является весьма
важной задачей. Еще одним аргументом в пользу ведения протоколов о
рассмотрении дела по ст. 20.2 КоАП РФ является широкая практика вынесения
определений по вопросам о рассмотрении отводов, ходатайств, приводе
свидетелей, возвращении материалов дела на доработку и т.д., что, на наш
взгляд, целесообразно было бы фиксировать в протоколе. В связи с изложенным
мы
168
предлагаем
распространить
требование
о
ведении
протокола
о
Обобщение судебной практики по рассмотрению административных дел, связанных с
привлечением к ответственности лиц за нарушения, совершенные при реализации права на
митинги, шествия, демонстрации и пикетирования (Таблица 2. Сведения о количестве
административных дел, связанных с нарушением установленного порядка организации либо
проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП
РФ), рассмотренных мировыми судьями судебных участков Железнодорожного района г.
Барнаула
за
период
с
01.01.
2012
г.
по
31.12.2012
г.)
//
http://zheleznodorozhny.alt.sudrf.ru/modules.php?id=832&name=docum_sud
169
См., например: Салищева Н.Г. О процессуальных проблемах Кодекса РФ об
административных правонарушениях: Сборник тезисов статей «Актуальные проблемы
административного и административно-процессуального права». М., 2003. С. 136.
170
рассмотрении дела об административных правонарушениях на все случаи
рассмотрения таких дел коллегиальным органом и в судебном порядке. Для
этого предлагается изменить ст. 29.8 КоАП РФ изложив ее в следующей
редакции:
«Статья 29.8. Протокол о рассмотрении дела об административном
правонарушении
1. Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении
составляется при рассмотрении дела коллегиальным органом или судом.
2.
В
протоколе
о
рассмотрении
дела
об
административном
правонарушении указываются:
1) дата и место рассмотрения дела;
2) наименование и состав коллегиального органа, рассматривающего
дело либо данные о судье;
3) событие рассматриваемого административного правонарушения;
4) сведения о явке лиц, участвующих в рассмотрении дела, об извещении
отсутствующих лиц в установленном порядке;
5) отводы, ходатайства и результаты их рассмотрения;
6) объяснения, показания, пояснения и заключения соответствующих
лиц, участвующих в рассмотрении дела;
7) документы, исследованные при рассмотрении дела.
3. Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении
подписывается председательствующим в заседании коллегиального органа и
секретарем заседания коллегиального органа либо судьей и секретарем суда,
если дело рассматривалось в судебном порядке».
Предложение
некоторых
исследователей
данного
вопроса
о
распространении требований по ведению протоколов о рассмотрении дела об
административном правонарушении на всех субъектов административной
юрисдикции, на наш взгляд, нецелесообразно.
Результатом рассмотрения дела об административном правонарушении
171
является вынесение постановления или определения, в соответствии с
требованиями, изложенными в ст. 29.9 – 29.12 КоАП РФ.
Так постановления выносятся в случае назначения административного
наказания или прекращения производства по делу. При этом постановление о
прекращении производства по делу выносится в случаях: 1) наличия хотя бы
одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, установленных в
ст. 26.1 КоАП РФ; 2) при освобождении от административной ответственности
при малозначительности правонарушения в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ; 3)
прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в
орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в
действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.
Представляется, что перечень оснований для прекращения дела об
административном правонарушении должен быть дополнен еще одним
обстоятельством, а именно – прекращением производства по делу в отношении
юридического лица в случае его ликвидации.
В свою очередь определение выносится в случае передачи дела на
рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не
относится к компетенции рассмотревшего его судьи.
В отличие от иных процессуальных документов, составляемых в ходе
разбирательства по делу об административном правонарушении, постановление
по делу является итоговым документом, которое завершает рассмотрение дела.
Постановление оглашается немедленно после окончания рассмотрения
дела, а его копия передается под расписку физическому лицу, или законному
представителю физического лица, или законному представителю юридического
лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему по его
просьбе либо высылается указанным лицам в течение трех дней со дня
вынесения указанного постановления.
Исследование правоприменительной практики по ст. 20.2 КоАП РФ
показало,
что
около
90%
решений
по
делам
об
административных
172
правонарушениях рассматриваемой категории обжалуются в суды высшей
инстанции.
Стадия
пересмотра
обжалованных
решений
является
факультативной стадией и отражает действие ст. 46 Конституции РФ, которая
предусматривает возможность обжалования действий и решений органов
власти Российской Федерации и иных перечисленных в ней органов, в том
числе в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека.
Правом на обжалование постановлений по делам об административном
правонарушении, предусмотренном ст. 20.2 КоАП РФ обладают: а) лицо, в
отношении которого ведется производство; б) потерпевший; в) законные
представители физических и юридических лиц; г) защитник и представитель.
Кроме
того,
подобным
правом
обладает
Уполномоченный
при
Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей при
производстве по делу в сфере предпринимательства, что к рассматриваемой
нами категории дел отношения не имеет.
Вместе с тем вызывает недоумение, что правом на обжалование решений
по рассматриваемой категории дел не обладает Уполномоченный по правам
человека в Российской Федерации, который, судя по ежегодным докладам,
постоянно обращает повышенное внимание на нарушения прав человека в
области свободы собраний.
Следует отметить, что согласно ст. 1 Федерального конституционного
закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) «Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный осуществляет
свою деятельность «...в целях обеспечения гарантий государственной защиты
прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными
органами, органами местного самоуправления и должностными лицами», что
имеет непосредственное распространение на реализацию конституционного
права граждан на свободу собраний.
Кроме того, включение Уполномоченного в перечень лиц, имеющих право
на обжалование постановления по делу об административном правонарушении
173
вполне соответствовало бы положениям ст. 21 и ст. 29 указанного выше
Федерального конституционного закона и служило бы дополнительной
гарантией прав граждан в рассматриваемой сфере.
В отсутствие подобных правовых предписаний на практике складывается
достаточно абсурдная ситуация, когда, не имея правовых возможностей для
защиты прав граждан, Уполномоченный может лишь доводить до широкой
общественности свое мнение относительно вынесения неправосудных решений
по ст. 20.2 КоАП РФ, что он и делает достаточно часто, но, к сожалению, без
должных юридических последствий170.
В связи с указанным, предлагаем дополнить КоАП РФ ст. 25.52
следующего содержания:
«Статья 25.52 Уполномоченный по правам человека в Российской
Федерации
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации по
ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об
административном правонарушении, предусмотренном статьей 20.2 настоящего
Кодекса, может быть допущен к участию в деле в качестве защитника».
В
КоАП
РФ
установлен
определенный
порядок
обжалования
постановления по делу. Согласно ст. 30.2 КоАП РФ жалоба подается судье,
вынесшему постановление по делу и обязанному в течение трех суток со дня
поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в вышестоящий
суд. Кроме того, ст. 30.1 КоАП РФ предусматривает возможность подачи
жалобы напрямую в вышестоящий суд.
Следует отметить, что в КоАП РФ не содержится определенных
требований к подаваемой жалобе. В связи с этим данный вопрос решается
исходя из сложившейся судебной практики и общих правил искового
производства. Кроме того, понимание формы и содержания жалобы сложилось
170
См. материалы Официального сайта Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации http://ombudsmanrf.org
174
в научной и научно-практической литературе. В целом оно сводится к тому, что
по смыслу закона, жалоба должна содержать понимание заявителем сущности
обжалуемого постановления, четкое изложение конечной цели обжалования
(отмену постановления, прекращение производства по делу, снижение размера
наложенного штрафа и т.п.)171.
Временные пределы подачи жалобы составляют не более 10 суток со дня
вручения или получения копии постановления. Процедура подготовки к
рассмотрению жалобы и ее непосредственное рассмотрение включает в себя
фактически те же действия, что и при рассмотрении дела об административном
правонарушении в суде первой инстанции. Фактически судья при ее
рассмотрении не связан доводами, которые указаны в жалобе, а рассматривает
дело в полном объеме, проверяя при этом законность и обоснованность
вынесенного постановления. Как мы уже отмечали ранее, именно на этом
этапе, весьма важное значение имел бы протокол о рассмотрении дела об
административном правонарушении, который позволил бы судье более точно
уяснить ход рассмотрения дела в первой инстанции. Следует отметить, что в
рамках рассмотрения жалобы могут быть исследованы дополнительные
доказательства, опрошены новые свидетели и т.д.
Сроки рассмотрения жалоб установлены статьей 30.5 КоАП РФ. При этом
жалоба на постановление об административном аресте подлежит рассмотрению
в течение суток с момента подачи жалобы, если лицо, привлеченное к
административной ответственности, отбывает административный арест.
Исчисление
срока
рассмотрения
жалобы
начинается
с
момента
регистрации ее поступления.
В
результате
рассмотрения
жалобы
составляется
самостоятельный
процессуальный документ – решение, а в случае направления жалобы по
171
См., например: Постатейный научно-практический комментарий Кодекса РФ об
административных правонарушениях / Под ред. А.П.Шергина. М., 2002. С. 574;
Андреев А.И. Обеспечение прав граждан при назначении административных наказаний: Дис.
... канд. юрид. наук. М., 2003.
175
подведомственности, в соответствии со ст. 30.7 КоАП РФ, выносится
определение.
Решение, согласно ст. 30.7 КоАП РФ может заключать в себе один из трех
процессуальных выводов: 1) в случае если рассмотрение жалобы показало, что
постановление по делу вынесено законно – оно остается без изменения, а
жалоба без удовлетворения; 2) постановление может быть изменено, если при
этом не усиливается административное наказание или иным образом не
ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;
3) постановление может быть отменено.
Основаниями для отмены постановления по указанной статье могут быть:
а) наличие обстоятельств указанных в ст. 24.5 КоАП РФ; б) нарушение
процессуальных требований, не позволивших всесторонне рассмотреть дело
или в связи с необходимостью применения закона об административном
правонарушении, влекущем назначение более строгого административного
наказания,
если
потерпевшим
по
делу
подана
жалоба
на
мягкость
примененного административного наказания; в) вынесение постановления
неправомочным судьей.
Оглашение решения по жалобе производится немедленно после его
вынесения, а копия в течение трех суток вручается или высылается
физическому лицу или законному представителю юридического лица, в
отношении которых было вынесено постановление по делу, а также
потерпевшему в случае подачи им жалобы либо прокурору по его просьбе.
В соответствие со ст. 30.9, 30.10 КоАП РФ решение, вынесенное по
жалобе, может быть не окончательным, а обжаловаться в вышестоящий суд
либо быть опротестовано прокурором. Дальнейшие процессуальные действия
по делам об административных правонарушениях предусмотренных ст. 20.2
КоАП РФ реализуются в общем порядке, предусмотренном законодательством
Российской Федерации.
176
Последней
стадией
производства по делам об
административных
правонарушениях предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, является исполнение
постановления по делу, порядок которого регламентируется разделом V КоАП
РФ.
Статьей 31.1 КоАП РФ установлено, что постановление вступает в силу:
«1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления по
делу об административном правонарушении, если указанное постановление не
было обжаловано или опротестовано; 2) после истечения срока, установленного
для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не
было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением
отменяется вынесенное постановление; 3) немедленно после вынесения, не
подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением
случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.
По ст. 20.2 КоАП РФ обращение постановления по делу к исполнению
возлагается на судью, вынесшего решение по делу.
В рамках данного диссертационного исследования мы проанализировали
решения более чем по 70-ти делам об административных правонарушениях по
ст. 20.2 КоАП РФ, вынесенных в различных регионах страны в 2013 г. Следует
отметить, что при этом нами не выявлено каких-либо существенных проблем,
связанных с исполнением постановлений по данной категории дел.
Анализ данных, предоставляемых Судебным департаментом при
Верховном суде РФ, МВД России, а также независимым информационным
порталом «РосПравосудие», позволил установить, что наиболее часто по делам
рассматриваемой
категории
в
качестве
административного
наказания
назначался административный штраф. При этом с полной уверенностью можно
говорить о том, что суды (до вступления в силу Федерального закона от
31.12.2014 № 515-ФЗ, внесшего изменения в ст. 4.1 КоАП РФ и позволившего
назначать административное наказание в виде штрафа ниже низшего предела
обозначенного в статье, при наличии ряда обстоятельств) предпочитали не
177
руководствоваться Постановлением Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 г.
№ 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О
внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях
и
Федеральный
закон
«О
собраниях,
митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы
депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко»,
позволяющем снижать сумму штрафа ниже низшего предела санкции.
Проанализированные материалы показали, что по итогам 2013 года из всех
случаев назначения административного штрафа по ст. 20.2 КоАП РФ в 81%
случаев штраф составил 10 000 руб. (т.е. прошел по минимальной границе
уровня), в 14% случаев – от 11 000 до 20 000 руб.
По наиболее часто применяемым ч. 1 и 5 ст. 20.2 КоАП РФ (см.
Приложение 2 о количестве вынесенных решений) суммы штрафов в 20132014 гг. распределились следующим образом: 55% – штраф 10 000 руб., 20% –
штраф назначен ниже низшего предела, 8% – штраф более 15 000 руб. (см.
Приложение 1).
Для сравнения следует отметить, что в период 2009 – 1 пол. 2012 г.
средний размер примененных административных штрафов по рассматриваемой
статье составлял 1000 руб. (см. Приложение 1).
Выборочное исследование материалов по делам об административных
правонарушениях показало, что в указанный период подобные суммы штрафов
назначались, в том числе и по делам, содержавшим формальные нарушения
установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий и
не повлекшие нарушения общественного порядка или какого-либо ущерба.
Представляется, что в данной ситуации практика назначения судами
наказаний
в
виде
административного
штрафа
за
правонарушения,
предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ должна быть упорядочена в связи с
выработкой общих подходов к оценке противоправной деятельности и личности
правонарушителя.
Следует
отметить,
что
в
период
подготовки
178
диссертационного исследования данная задача виделась необходимой и в плане
последовательной реализации собственных решений Конституционным судом
РФ. При этом еще до принятия Федерального закона от 31.12.2014 № 515-ФЗ
нами были сформулированы следующие предложения: 1) Министерством
юстиции РФ, как органом, на который возложена обязанность по исполнению
решений Конституционного суда РФ, разработать пакет поправок в КоАП РФ,
позволяющий судам при наличии четко обозначенных критериев снижать
размер административных штрафов по ст. 20.2 КоАП РФ ниже низшего
предела, указанного в статье; 2) Верховным судом РФ составить обзор практики
рассмотрения дел об административных правонарушениях по ст. 20.2 КоАП РФ,
с выделением в отдельные блоки практики по различным частям указанной
статьи, для выработки разъяснений правоприменителям.
Следует констатировать, что с вступлением в силу Федерального закона
от 31.12.2014 № 515-ФЗ «О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях» первая часть
наших предложений уже реализована.
Вместе с тем, следует отметить, что, как нам представляется, данные
изменения применительно в рассматриваемой нами категории дел следует
воспринимать со сдержанным оптимизмом. Это объясняется следующими
обстоятельствами:
а)
Основанием
внесенных
изменений
является
Постановление
Конституционного суда РФ от 25.02.2014 № 4-П «По делу о проверке
конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в
связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами ООО
«Барышский
мясокомбинат»
и
«ВОЛМЕТ»,
ОАО
«Завод
«Реконд»,
«Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», ЗАО
«ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и БУЗ Удмуртской Республики «Детская
городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской
179
Республики», что само по себе ориентировало на создание законопроекта
предусматривающего снижение размеров административных штрафов для
юридических лиц;
б) указанное подтверждается и текстом пояснительной записки к проекту
рассматриваемого Федерального закона от 31.12.2014 № 515-ФЗ, который лишь
в процессе дополнительной проработки был переориентирован как на
юридических, так и на физических лиц;
в) однако, самое главное сомнение заключается в самом формулировании
внесенных изменений.
Так, в тексте указано «При наличии исключительных обстоятельств,
связанных с характером совершенного административного правонарушения и
его последствиями, личностью и имущественным положением привлекаемого к
административной ответственности...». Представляется, что в данном случае
законодатель в очередной раз вводит в текст закона неопределенные
формулировки, давая тем самым почву для широкого судебного усмотрения в
рамках разрешения конкретных дел и создавая потенциальную коррупционную
угрозу.
Из текста статьи совершенно не вытекает, что это за особые
обстоятельства,
в
чем
должен
выражаться
характер
совершенного
правонарушения и иные признаки, перечисленные в п. 2.2 и п. 3.2 ст. 4.1 КоАП
РФ. Таким образом, вопрос о том, подлежит ли применению данная статья в
каждом конкретном случае, зависит только лишь от воли и желания суда, что по
делам, предусмотренным ст. 20.2 КоАП РФ, и имеющим часто политический
подтекст, на наш взгляд, является весьма вредным.
Кроме того, имеются основания думать о возможности дальнейшего
игнорирования возможности снижать размер административных штрафов ниже
низшего предела по ст. 20.2 КоАП РФ, поскольку фактически у суда и до
внесения изменений в ст. 4.1 КоАП РФ были законные основания для принятия
подобного рода решений.
180
Представляется, что для эффективного функционирования подобных
изменений в отношении рассматриваемой нами категории дел (а скорее всего
любых дел об административных правонарушениях) должна быть введена не
просто декларативная норма, а конкретный и исчерпывающий перечень
обстоятельств, условий и признаков, при наличии которых наказание должно
назначаться ниже низшего предела.
Что касается процессуальной процедуры исполнения административных
штрафов, то в соответствии со ст. 32.2 КоАП РФ постановление о наложении
такого вида административного наказания должно быть исполнено в течение
шестидесяти дней после его вступления в законную силу. По смыслу закона его
исполнение включает в себя возможность уплаты штрафа в добровольном
порядке, а также в необходимых случаях принудительное исполнение. При
добровольной выплате сумма штрафа перечисляется в банк или иную
кредитную организацию. Требование о направлении копии документа об уплате
штрафа судье, предусмотренное ранее ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ утратило
юридическую силу с 1 января 2008 г. в соответствии с Федеральным законом от
24.07.2007 № 210-ФЗ. В настоящее время данные сведения содержатся в
Государственной
информационной
системе
о
государственных
и
муниципальных платежах. В случае отсутствия сведений о выплате штрафа в
указанной системе, а также отсутствии документа, подтверждающего такую
выплату, судья, вынесший постановление, изготавливает его второй экземпляр и
направляет в течение десяти суток судебному приставу-исполнителю для
исполнения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 02.10.2007
№ 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в ред. от 14.10.2014 г.). В
отношении лица, не уплатившего административный штраф, назначенный за
правонарушение по ст. 20.2 КоАП РФ, судебным приставом-исполнителем
составляется
протокол
об
административном
правонарушении,
предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.
Следует отметить, что согласно данным предоставляемым Судебным
181
департаментом при Верховном суде РФ172, взыскиваемость административных
штрафов по ст. 20.2 КоАП РФ составляет более 90%, что является, безусловно,
высоким показателем. Представляется, что подобный процент взыскиваемости
административных штрафов, в то время когда в целом по стране по оценкам
различных источников он вряд ли превышает 27-30%, связан: 1) с
незначительным количеством дел рассматриваемой категории в общей массе
совершаемых административных правонарушений; 2) большим вниманием
проявляемым органами государственной власти к правонарушителям подобного
рода, что стимулирует достаточно быструю добровольную уплату штрафа; 3)
значительным размером административных штрафов (в большинстве случаев
назначается штраф в размере от 10 до 12 тыс. рублей), что вызывает нежелание
платить
его
в
двойном
размере;
4)
с
особенностями
личности
правонарушителей по данной категории дел, которые являются в основном
лицами оппозиционно настроенными в каких-либо вопросах, но, при этом
обладающими достаточным уровнем правосознания.
Исполнение наказания в виде обязательных работ осуществляется в
порядке соблюдения требований ст. 32.13 КоАП РФ. Следует отметить, что по
делам рассматриваемой категории назначение обязательных работ составляют
единичные случаи.
Постановление судьи о назначении обязательных работ исполняется
судебным приставом-исполнителем в порядке, установленном федеральным
законодательством. Виды обязательных работ и перечень организаций, в
которых лица, которым назначено административное наказание в виде
обязательных работ, отбывают обязательные работы, определяются органами
местного самоуправления по согласованию с территориальными органами
ФССП России.
Частью 4 ст. 20.25 КоАП РФ установлена ответственность за уклонение
от отбывания обязательных работ, которая предусматривает санкцию в виде
172
См.: http://www.cdep.ru/index.php?id=242
182
наложения административного штрафа в размере от ста пятидесяти тысяч до
трехсот тысяч рублей или административный арест на срок до 15 суток.
Полномочия
правонарушениях
по
за
составлению
уклонение
протоколов
от
об
отбывания
административных
обязательных
работ
предоставлены должностным лицам ФССП России.
Несколько чаще за правонарушения, предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ
назначается административный арест (примерно 6% случаев). Как правило,
назначение
данного
вида
наказания
связано
с
тем,
что
действия
правонарушителя повлекли нарушение общественного порядка, а так же
причинение какого-либо вреда.
Административный арест исполняется органами внутренних дел
немедленно после вынесения судьей постановления о назначении этого вида
административного
наказания.
С
правовой
точки
зрения
подобная
формулировка ст. 32.8 КоАП РФ вступает в явное противоречие с ч. 2 ст. 31.2
КоАП РФ, которая предусматривает исполнение постановлений только после
его вступления в законную силу.
На указанное несоответствие уже неоднократно обращали внимание
ученые173.
При этом предлагается как минимум два решения проблемы: во-первых,
исключить из ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ слова: «немедленно после вынесения такого
постановления»; во-вторых, оставить все как есть, но расширить практику
компенсаций
за
ущерб,
вызванный
незаконным
привлечением
к
административной ответственности в виде административного ареста.
На наш взгляд, правовые предписания, определяющие ускоренный
порядок прохождения и рассмотрения жалобы на постановление, заключающее
в себе административный арест (ст. 30.1 и ст. 30.5 КоАП РФ) в совокупности с
173
См., например: Ламонов Е.В. Постановление судьи об административном аресте должно
исполняться с момента его вступления в законную силу // СПС «КонсультантПлюс»;
Степанова О.А. Административный арест в свете решений Конституционного Суда РФ //
Журнал российского права. 2008, № 12. С. 119; Аскеров М. Проблема исполнения
административного ареста // Пробелы в российском законодательстве. 2012, № 1. С. 281.
183
возможностью требовать возмещение причиненного вреда (которое содержится
в КоАП РФ) является достаточной правовой гарантией для лиц, оспаривающих
решение суда. Следует иметь в виду, что лица, в отношении которых избран
данный вид административного наказания могут попытаться скрыться и тем
самым уклониться от наказания, поэтому затягивание процесса исполнения
наказания в данном случае нецелесообразно.
Вместе с тем в целях исправления нормативных расхождений мы
предлагаем внести изменения в ст. 31.1 КоАП РФ, дополнив ее ч. 2 следующего
содержания:
«2. Постановление по делу об административном правонарушении
предусматривающее
в
качестве
административного
наказания
административный арест вступает в законную силу немедленно после его
вынесения. Вступление такого постановления в законную силу не исключает
возможности его обжалования в сроки и в порядке, предусмотренном ст. 30.1 и
ст. 30.5 настоящего Кодекса».
§ 3. Деятельность органов внутренних дел по предупреждению и
пресечению нарушений установленного порядка организации либо
проведения публичных мероприятий
Статьи 14-17 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от
04.10.2014)
«О
собраниях,
митингах,
демонстрациях,
шествиях
и
пикетировании» ставят перед органами внутренних дел важную задачу
оказания организатору публичного мероприятия содействия в обеспечении
установленного
порядка
организации
либо
проведения
публичных
мероприятий, а также охраны общественного порядка и безопасности граждан в
период их проведения. При этом особое внимание уделяется тому, чтобы
действия сотрудников органов внутренних дел были организованы в четком
взаимодействии
с
организаторами
публичного
мероприятия,
а
также
уполномоченными представителями органов исполнительной власти субъекта
184
Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Указанная правовая норма непосредственным образом согласуется с ч. 3
ст. 1 Федерального закона № 3-ФЗ от 07.02.2011 г. «О полиции» (ред. От
14.10.2014 г.), в которой указано, что «полиция в пределах своих полномочий
оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации,
иным
государственным органам (далее также – государственные органы), органам
местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также –
муниципальные
органы),
общественным
объединениям,
а
также
организациям...».
Статья 12 Федерального закона «О полиции» определяет обязанности
полиции, среди которых содержится обязанность «обеспечивать совместно с
представителями органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления и организаторами собраний,
митингов,
демонстраций,
шествий
и
других
публичных
мероприятий
безопасность граждан и общественный порядок, оказывать в соответствии с
законодательством
Российской
Федерации
содействие
организаторам
спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении
безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих
мероприятий».
В целях выполнения полицией перечисленных обязанностей Указом
Президента РФ № 250 от 01.03.2011 г. (ред. от 27.06.2014 г.) «Вопросы
организации
полиции»
установлено,
что
«в
состав
полиции
входят
подразделения, организации и службы, на которые возлагаются: …обеспечение
безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах
проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных
ситуациях и осложнениях оперативной обстановки».
Профессор А.П. Рыжаков на основе анализа данного Указа и иных
нормативных правовых актов указывает, что «Для решения стоящих перед
185
рассматриваемыми подразделениями полиции задач они наделены правом:
- патрулировать населенные пункты и общественные места, оборудовать
при необходимости контрольные и контрольно-пропускные пункты, выставлять
посты, в том числе стационарные, и заслоны, использовать другие формы
охраны общественного порядка;
-
осуществлять
в
целях
обеспечения
безопасности
граждан
и
общественного порядка совместно с организаторами публичных и массовых
мероприятий личный осмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе
на территории сооружений, на участки местности либо в общественные места,
где проводятся такие мероприятия, с применением в случае необходимости
технических средств, а при отказе гражданина подвергнуться личному осмотру
не допускать его на такие территории, участки местности и в такие
общественные места;
- проникать в жилые помещения, в иные помещения и на земельные
участки, принадлежащие гражданам, в помещения, на земельные участки и
территории,
занимаемые
организациями
(за
исключением
помещений,
земельных участков и территорий дипломатических представительств и
консульских
учреждений
иностранных
государств,
представительств
международных организаций), для спасения жизни граждан и (или) их
имущества,
обеспечения
безопасности
граждан
или
общественной
безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях (п. 1 ч. 3
ст. 15 Федерального закона «О полиции»);
- проводить по решению руководителя территориального органа или лица,
его замещающего, оцепление (блокирование) участков местности;
- при оцеплении (блокировании) участков местности ограничивать или
запрещать движение транспорта и пешеходов (п. 1 – 2 ч. 2, ч. 3 ст. 16
Федерального закона «О полиции);
- применять специальные средства при пресечении незаконных собраний,
митингов, демонстраций, шествий и пикетирований насильственного характера,
186
которые нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и
организаций (п. 2 ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О полиции»);
- реализовывать другие полномочия»174.
Выделение столь широкого перечня полномочий полиции в рамках
обеспечения охраны общественного порядка позволяет согласиться с мнением
Б.М. Емельянова и Н.В. Караханова, которые отмечают, что «успешная
организация и проведение массовых мероприятий зависят в первую очередь от
обеспечения образцового общественного порядка органами внутренних дел»175.
Анализ работы органов внутренних дел по предупреждению и
пресечению нарушений установленного порядка организации либо проведения
массовых публичных мероприятий показывает, что, несмотря на значительное
снижение общего количества подобных мероприятий в 2014 г., по сравнению с
«пиковым»
2012
г.,
актуальность
совершенствования
рассматриваемого
направления деятельности ОВД не вызывает сомнений. Это связано, прежде
всего, с тем, что проведение каждого публичного мероприятия влечет за собой
значительный объем вопросов, связанных с обеспечением общественного
порядка и безопасности, а также с тем, что периодически возникают всплески
активности
организуемых
публичных
мероприятий,
в
том
числе
и
несогласованных.
Так, в течение 2014 г., по данным МВД России, подобный всплеск
наблюдался в первом квартале.
В связи с этим ГУОООП МВД России176, по данным ФКУ «ГИАЦ МВД
174
Рыжаков А.П. Организация полиции в Российской Федерации. Разъяснение норм,
содержащихся в Указе Президента РФ № 250 от 01.03.2011 г. (ред. от 27.06.2014 г.) «Вопросы
организации полиции» / СПС «КонсультантПлюс».
175
Емельянов Б.М., Караханов Н.В. Правовые основы деятельности органов внутренних дел
по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении массовых
мероприятий и пути их совершенствования // Актуальные проблемы совершенствования
охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. М.,
1989.
176
Информационно-аналитический обзор ГУОООП МВД России от 25.04.2014 г. исх.
12/2346. Подготовлен для начальников департаментов, главных управлений, управлений
МВД России, образовательных организаций системы МВД России.
187
России», был подготовлен обзор состояния правопорядка и общественной
безопасности в ходе публичных мероприятий, за указанный период.
Степень усложнения оперативной обстановки можно проследить по
следующим данным:
На фоне общего сокращения публичных мероприятий по сравнению с
АППГ на 29%, на 33,3% выросло количество несогласованных публичных
мероприятий. Всего за этот период по стране было проведено 8238
мероприятий. Наибольшее их количество было проведено в крупных городах: г.
Санкт-Петербург и Ленинградская область – 765, г. Москва – 603, Иркутская
обл. – 326, Новосибирская обл. – 308. Количество участников согласованных
мероприятий выросло в 6,2 раза, несогласованных – в 2 раза. Всего при
проведении данных мероприятий было задействовано 55,2 тыс. сотрудников
органов внутренних дел, что в 1,6 раза больше чем в АППГ. Одновременно в 7
раз увеличилось число выявленных в ходе мероприятий административных
правонарушений, а количество составленных протоколов по ст. 20.2 КоАП РФ
увеличилось в 6 раз.
В целом можно говорить, что в 2014 г. наметились тенденции того, что
при
общем
мероприятий,
снижении
те
из
количества
них,
проводимых
которые
по
стране
проводятся,
публичных
становятся
более
подготовленными и массовыми, с четким распределением ролей организаторов
и наиболее активных участников. Этому способствует постоянный обмен
опытом
проведения
подобных
мероприятий
(в
том
числе
заведомо
несогласованных) в сети Интернет и социальных сетях. Исследование нами
имеющейся там информации позволило установить, что участники публичных
мероприятий предпринимают значительные усилия для поиска недостатков
действующего
законодательства
о
административных
правонарушениях,
регламентирующих
деятельность
публичных
а
полиции.
также
мероприятиях,
подзаконных
Широкое
об
актов
распространение
получили методики «Как избегнуть ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ»,
188
«Как
действовать,
мероприятия»,
если
«Что
Вас
делать,
задержали
если
на
при
Вас
проведении
составляют
публичного
протокол
об
административном правонарушении по ст. 20.2 КоАП РФ» и т.д. Данные
методики
зачастую
дают
лицам
добиваться
прекращения
дела
об
административных правонарушениях по формальным основаниям или ввиду
недостатков процессуального характера, допускаемых сотрудниками полиции.
Естественно,
в
подобных
условиях
постоянное
совершенствование
профилактической и правоприменительной деятельности ОВД, повышение ее
качества на рассматриваемом направлении является насущной задачей.
Говоря о собраниях, митингах, демонстрациях и иных видах публичных
мероприятий, в контексте обеспечения установленного порядка их проведения,
следует принимать в расчет то обстоятельство, что они не однородны. В связи с
этим достаточно разнообразны и средства, используемые ОВД для указанных
целей.
Следует отметить, что по сведениям МВД России, а также МВД по
республикам, ГУ (У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации
повышенное внимание уделяется публичным мероприятиям, проходящим в
форме
протеста,
отличающимся
большим
напряжением,
когда
при
определенных условиях могут развиваться действия, сопряженные с насилием и
экстремизмом.
Исследование
опыта
правоохранительной
деятельности
позволило установить, что основными целями проведения таких мероприятий
наиболее часто является выражение протеста относительно:
сложившейся экологической ситуации на определенной территории;
низкого уровня заработной платы, пенсионного обеспечения;
повышения налогов, тарифов, цен на услуги ЖКХ, топливо и социально
значимые товары;
решений органов государственной власти и др.
Таким
мероприятий,
образом,
как
основные
правило,
требования
носят
участников
публичных
социально-экономическую
либо
189
политическую направленность.
Нередко протестные акции перерастают в массовые беспорядки, когда
могут реализоваться экстремистские и террористические намерения разного
рода деструктивных элементов.
В целях предупреждения развития сложной оперативной обстановки,
когда на фоне усиления активности политических партий и общественных
организаций, учащаются случаи проведения публичных мероприятий и
происходит увеличение числа граждан, принимающих в них участие, а также
возникает угроза совершения террористических актов и экстремистских
проявлений в ряде субъектов Российской Федерации, реализуется комплекс мер
правоохранительной направленности, объединенных одной общей целью
охраны общественного порядка и обеспечения безопасности.
В связи с этим весьма справедливо мнение профессора С.И. Гирько,
который
указывает
на
то,
что
«вопросы
обеспечения
общественной
безопасности возможно рассматривать лишь в рамках комплексного подхода,
обеспечивающего целостное восприятие сферы общественной безопасности и
ее связи с сопредельными областями жизнедеятельности общества»177.
Многие
исследователи
рассматриваемого
вопроса
достаточно
обоснованно предлагают выделять в общем комплексе охранительных мер,
предпринимаемых в целях обеспечения установленного порядка организации и
проведения публичных мероприятий и охраны общественного порядка в период
их проведения: «превентивные меры, вводимые на стадии до проведения
мероприятия, и, меры, применяемые во время и после проведения публичных
мероприятий, в случае если потенциальная угроза реализовалась в конкретной
ситуации»178.
177
Гирько С.И. Обеспечение общественной безопасности в системе защиты личности,
общества и государства: состояние , проблемы, перспективы // Административное право и
процесс. 2009. № 5. С. 16.
178
Храмова Т.М. Право на контрдемонстрации: угроза или индикатор уровня демократии? //
Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 10–13; Безруков А.В. Участие
правоохранительных структур в обеспечении права граждан на манифестации //
190
Представляется, что совокупность всех административно-правовых
средств, применяемых как на стадии подготовки к проведению публичного
мероприятия, так и в связи с корректировкой его непосредственного проведения
составляет административно-правовой режим обеспечения порядка проведения
публичного мероприятия. При этом указанные средства включают в себя:
средства обеспечения деятельности уполномоченных субъектов по надзору за
соблюдением
законодательства
в
рассматриваемой
сфере;
средства
предупреждения нарушения установленных правил организации и проведения
публичных мероприятий; средства устранения и нейтрализации причин и
условий способствующих возникновению нарушений; средства содействия
органам власти различного уровня, органам местного самоуправления,
организациям и гражданам в вопросах реализации их прав и законных
полномочий; средства обеспечивающие пресечение нарушений установленного
порядка; средства привлечения нарушителей к ответственности, установленной
в законодательстве Российской Федерации.
Следует отметить, что обеспечение указанного режима возможно только с
участием значительного количества уполномоченных субъектов, одним из
основных
среди
которых
являются
ОВД.
При
этом
взаимодействие
многочисленных субъектов осуществляется по разным схемам в зависимости от
ситуации: 1) непосредственное обеспечение, 2) совместное обеспечение, 3)
принятие участия, 4) оказание содействия.
Ввиду
многоаспектности
выполняемой
деятельности,
а
также
теоретического осмысления вопросов ее совершенствования, в рамках
административно-правового режима обеспечения установленного порядка
организации и проведения публичных мероприятий можно, на наш взгляд,
выделять административно-правовой режим его охраны (включающий все
Конституционное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 43-45; Административная
деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная. Издание второе, исправленное и
дополненное. Учебник / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. А.П. Коренева. М.: МЮИ МВД
России. «Щит-М», 1999. С. 83-84.
191
вопросы
деятельности
установленного
субъектов
порядка,
нейтрализацию
причин
т.е.
и
управления
до
предупреждение,
условий
совершения
момента
нарушения
надзор,
содействие,
правонарушений)
и
административно-правовой режим защиты (т.е. действия юрисдикционных
органов после обнаружения нарушений установленного порядка).
Следует отметить, что рассмотрение административно-правовых режимов
обеспечения
общественного
порядка
именно
в
таком
ключе
продемонстрировано в работах профессора Ю.Е. Аврутина 179, в которых автор
убедительно доказывает эффективность обращения к вопросам обеспечения
правопорядка подобным образом.
Перейдем теперь к рассмотрению некоторых наиболее актуальных
направлений деятельности ОВД в рамках административно-правового режима
обеспечения установленного порядка организации и проведения публичных
мероприятий.
Одним из таких направлений является профилактика и предупреждение
правонарушений в рассматриваемой сфере.
Следует отметить, что реакцией ОВД на поступающие уведомления о
возможных
или
уже
согласованных
публичных
мероприятиях
от
администрации городов и районов, является разработка планов мероприятий по
обеспечению общественного порядка в период их проведения. Эти планы в
установленном порядке согласовываются с органами местного самоуправления,
при
необходимости
заинтересованными
–
с
подразделениями
ведомствами.
Проводится
ФСБ,
расчет
МЧС
и
другими
сил
и
средств,
задействованных в охране общественного порядка, предусматривающих
создание резервов и участие общественных объединений правоохранительной
направленности.
179
Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государственноправовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования): Дис.
... д-ра юрид. наук. СПб., 1998; Аврутин Ю.Е. К вопросу об административно-правовом
режиме обеспечения общественного порядка // Административное право и процесс. 2013.
№ 7.
192
В соответствии с действующими нормативными актами МВД России в
обеспечении
общественного
подразделения
порядка используются:
патрульно-постовой
службы
строевые
полиции;
части
и
подразделения
вневедомственной охраны при органах внутренних дел; подразделения ДПС
ГАИ;
подразделения
внутренних
войск
МВД
России;
общественные
формирования правоохранительной направленности. Кроме того, в зависимости
от ситуации, могут привлекаться конные наряды полиции, курсанты учебных
заведений
системы
предприятий,
МВД
другие
профилактических
России,
силы.
На
мероприятий
представители
этапе
частных
проведения
задействуется
охранных
предупредительно-
служба
участковых
уполномоченных полиции.
Важную роль в подготовке к проведению публичных мероприятий играют
кинологические
подразделения,
которые
обследуют
места
проведения
публичных мероприятий на предмет выявления взрывчатых веществ и
взрывчатых устройств, с последующим составлением актов обследования.
Так
же
осуществляются
дополнительные
меры
по
обеспечению
безопасности дорожного движения на улицах, прилегающих к местам
проведения
публичных
мероприятий.
Разрабатываются
дополнительные
маршруты движения транспортных средств на случай осложнения оперативной
обстановки.
Все указанные силы имеют свою ведомственную подчиненность и свои
непосредственные задачи. Вместе с тем они обеспечивают предотвращение и
пресечение преступлений и нарушений общественного порядка в районах их
постов и маршрутов, расположенных в непосредственной близости от места
проведения публичного мероприятия. В целях координации деятельности и
взаимодействия всех субъектов, участвующих в обеспечении проведения
публичных мероприятий создается Оперативный штаб и иные организационноуправленческие структуры. Одной из недоработок на этом направлении
является неопределенность правового обеспечения и административно-
193
правового статуса подобных структур, ввиду отсутствия общего нормативно
закрепленного положения о порядке их создания и функционирования.
В контексте темы проводимого нами диссертационного исследования
особую
обеспокоенность
вызывает
отсутствие
правового
закрепления
административных механизмов взаимодействия ГУ (У)МВД России, ГУ
(У)МВД России по субъекту Российской Федерации и региональных органов
государственной власти. В первую очередь это касается распределения
ответственности за принятие управленческих решений в период обеспечения
публичных
мероприятий,
определения
эффективности
деятельности
подразделений и служб, соблюдения законности при пресечении нарушений
установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий,
документировании и т.д.
Так, исследование, проведенное в 2012 г. в рамках подготовки
аналитического обзора ГУОООП МВД России «Обзор деятельности органов
внутренних дел и внутренних войск МВД России при проведении митингов,
демонстраций, шествий и пикетированиях за 2012 год» показало, что среди
опрошенных сотрудников полиции офицерского состава принимавших участие
в обеспечении проведения публичных мероприятий около 72 % высказались за
необходимость улучшения качества подобного взаимодействия, а 18%
посчитали такое взаимодействие неудовлетворительным180.
В
подобных
условиях
необходимо
оптимизировать
имеющийся
организационно-правовой механизм взаимодействия всех уполномоченных
субъектов в рассматриваемой сфере путем принятия следующих мер:
1) Совершенствования
правового
обеспечения
в
данной
области,
посредством определения целей, задач, функций, принципов, форм и
методов взаимодействия, а также его основных направлений;
180
Обзор деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России при
проведении митингов, демонстраций, шествий и пикетированиях за 2012 год. ДИОНИС
(файл «Обзор ГУОООП МВД России за 2012 г.»).
194
2) Принятия ряда совместных подзаконных нормативных правовых
актов, предусматривающих
порядок взаимодействия, с четким
распределением компетенции и полномочий, а также положений о
создаваемых межведомственных органах обеспечения установленного
порядка проведения публичных мероприятий;
3) Издания
внутриведомственных
инструкций
по
соблюдению
установленного порядка взаимодействия;
4) Совершенствования
возникающих
в
рамках
взаимодействия
правоотношений между уполномоченными субъектами обеспечения
правопорядка.
Представляется, что одним из основополагающих документов, на
основании которого должно осуществляться обеспечение установленного
порядка организации и проведения публичных мероприятий, может быть
Административный регламент, разработанный в соответствии с правилами,
предусмотренными
регламентов
для
исполнения
разработки
и
утверждения
государственных
функций
административных
установленными
Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 г. № 373 (ред. от 23.01.2014 г.)
«О разработке и утверждении административных регламентов исполнения
государственных функций и административных регламентов предоставления
государственных услуг».
Принятие такого документа будет способствовать целям, определяемым в
связи с принятием подобных регламентов, а именно положениям, указанным в
ч. 3 Правил разработки и утверждения административных регламентов
исполнения государственных функций: а) упорядочению административных
процедур, б) устранению избыточных административных процедур, в)
ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной
власти.
Рассматривая далее наиболее актуальные вопросы предупреждения и
пресечения нарушений в исследуемой сфере, следует указать на то, что в
195
соответствие с изменениями, внесенными в Федеральный закон «О полиции»,
Федеральным законом № 258-ФЗ от 21.07.2014 г., полиция получила право
«проводить по решению руководителя территориального органа или лица, его
замещающего,
оцепление
(блокирование)
участков
местности,
…при
проведении мероприятий по предупреждению и пресечению массовых
беспорядков и иных действий, нарушающих права и свободы граждан,
движение транспорта, работу средств связи и организаций» (ч. 2 ст. 16 ФЗ «О
полиции»).
При этом «оцепление (блокирование) участков местности, жилых
помещений, строений и иных объектов – это мероприятия, осуществляемые
полицией для перекрытия по определенному рубежу отдельных участков
территории и объектов, и действия ее подразделений, нарядов и сотрудников по
временному
установлению
специального
порядка
пропуска
людей,
транспортных средств, грузов, товаров и животных в зону оцепления
(блокирования). Для осуществления указанных мероприятий используются
обычные и специальные наряды полиции – цепочки, патрульные группы,
наряды сопровождения, контрольно-пропускные пункты, посты наблюдения,
заслоны и др. Наряды оцепления формируются из личного состава
подразделений патрульно-постовой службы, дорожно-патрульной службы,
нарядов других служб и подразделений полиции»181.
Внесенные в законодательство изменения, связанные с введением в
качестве основания оцепления (блокирования) нового п.2 ч.2 ст. 16 ФЗ «О
полиции» представляются нам целесообразными и отвечающими условиям
современного состояния правопорядка. Тем более что и до внесения в
законодательство подобных изменений такая практика полицией широко
применялась, но не имела под собой исчерпывающей правовой основы.
Говоря об иных моментах профилактическо-предупредительной работы в
181
Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный) / Ю.Е. Аврутин,
С.П. Булавин, Ю.П. Соловей и др. М.: Проспект, 2012 // СПС «КонсультантПлюс»
196
период подготовки к проведению публичных мероприятий, следует отметить
особое внимание, уделяемое мерам профилактического характера в отношении
возможных
организаторов и
государственной
власти
участников,
публичных
несогласованных
мероприятий.
При
с органами
поступлении
информации об их подготовке в органы внутренних дел, ими выносятся
официальные предупреждения организаторам мероприятий о недопустимости
совершения
противоправных
действий.
Практикой
последнего
времени
доказано, что наиболее целесообразно вручать такие предупреждения в
присутствии понятых и с фиксацией на видеоносители. Дополнительно
инициируется
внесение
предостережений
от
территориальных
органов
прокуратуры, которым направляется информация о таких мероприятиях с
просьбой о присутствии сотрудников прокуратуры в местах их проведения для
обеспечения законности, в том числе со стороны сотрудников органов
внутренних дел.
Кроме этого, осуществляется оперативное сопровождение лиц, состоящих
на учетах органов внутренних дел, в отношении которых имеется информация о
их возможном участии в несогласованных мероприятиях, в том числе с
использованием возможностей ПТК «Розыск-магистраль», «Антитеррор» и
других систем.
В целях профилактики правонарушений в период проведения публичных
мероприятий сотрудниками органов внутренних дел регулярно осуществляются
рабочие встречи с лидерами и активными членами региональных отделений
политических партий. В ходе этих встреч до них доводятся требования
действующего законодательства в рассматриваемой сфере, разъясняется
порядок и условия проведения публичных мероприятий, использования средств
наглядной агитации.
Перед каждым согласованным публичным мероприятием сотрудниками
полиции проводятся рабочие встречи с их организаторами, в ходе которых
уточняются масштаб и характер проводимых мероприятий, обсуждаются
197
вопросы взаимодействия.
В
случае
необходимости
некоторым
организаторам
публичных
мероприятий выносятся письменные предупреждения о мерах ответственности
за нарушение требований Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
В
целях
своевременного
недопущения
принятия
нарушений
упреждающих
общественного
мер,
порядка,
сотрудниками
органов
внутренних дел осуществляется постоянный мониторинг общественнополитической ситуации, социальной активности, как отдельных граждан, так и
неформальных объединений, их лидеров, а также электронных и печатных
СМИ.
Кроме того, в целях недопущения нарушений общественного порядка
личный состав оперативных подразделений и оперативные источники
ориентируются на получение упреждающей информации противоправного
характера, сбор сведений о лицах, вынашивающих намерения спровоцировать и
совершить групповые нарушения общественного порядка, экстремистские
акции и другие тяжкие преступления.
С сотрудниками, задействованными в охране общественного порядка в
период проведения публичных мероприятий, проводятся целевые инструктажи,
в ходе которых доводится специфика мероприятий, обращается внимание на
бдительное несение службы, вежливое и культурное обращение с гражданами,
строгое соблюдение законности, а также незамедлительное реагирование на
изменения
оперативной
обстановки
и
решительное
пресечение
правонарушений.
Немаловажное
значение
имеет
организация
групп
правового
информирования, создаваемых из числа наиболее подготовленных сотрудников
органов внутренних дел и экипированных средствами усиления речи. Их
основной задачей является проведение разъяснительной работы среди
участников
мероприятия
о
требованиях
законодательства
Российской
198
Федерации, регламентирующего порядок организации и проведения публичных
акций (Федерального закона № 54-ФЗ), а также правовых последствиях его не
соблюдения.
Как показал проведенный в рамках настоящего исследования анализ, во
всех случаях проведения как согласованных, так и несогласованных публичных
мероприятий либо получения информации о возможном их проведении, органы
внутренних дел прорабатывают возможность наиболее эффективного принятия
всех перечисленных и иных мер, индивидуально в зависимости от имеющейся
информации. Вместе с тем, это не препятствует наличию в территориальных
органах
внутренних
дел
разработанных
типовых
планов
обеспечения
общественного порядка в период подготовки и проведения публичных
мероприятий на обслуживаемой территории. Как правило, данные планы
объединяют мероприятия по проведению ОВД комплексной предупредительнопрофилактической работы, а также усиление борьбы с фоновыми явлениями
преступности.
Следует отметить, что, как правило, подготовительно-профилактический
этап обеспечения проведения публичных мероприятий является достаточно
отработанным и особых проблем не вызывает. Вместе с тем, считаем
целесообразным внести следующие предложения по совершенствованию
данной работы:
1) В целях информирования граждан о незаконности проведения
несогласованных публичных мероприятий ОВД необходимо более широко
использовать ресурсы сети Интернет. В том числе необходимо на постоянной
основе
на
официальных
соответствующие
сайтах
аналитические
органов
внутренних
материалы,
сведения
дел
размещать
о
состоянии
общественного порядка при проведении публичных мероприятий, мерах по его
поддержанию, последствиях его нарушения.
2) Ввести в действующее законодательство обязанность органов
исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления по
199
информированию органов внутренних дел о проведении либо отказе в
проведении
публичного
мероприятия,
порядке
и
сроках
такого
информирования. Кроме того, ввести в практику ОВД постоянный мониторинг
случаев отказа в согласовании публичных мероприятий органами местной
администрации.
3) Внести изменения в ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях» предусматривающие создание совместных штабов
и иных коллегиальных органов управления по обеспечению установленного
порядка
проведения
публичных
мероприятий.
Параллельно
на
межведомственном уровне разработать положения о деятельности подобных
структур.
4) Ввиду особой важности четкого взаимодействия всех уполномоченных
субъектов в рассматриваемой сфере рассмотреть вопрос о разработке и
последующем принятии соответствующего Административного регламента о
порядке обеспечения установленного порядка и проведения публичных
мероприятий.
5)
При
проведении
этапа
подготовки
к
обеспечению
охраны
общественного порядка в период проведения публичного мероприятия
обращать
повышенное
внимание
на
состояние
стационарных
средств
видеофиксации в местах их проведения, при необходимости обеспечить
размещение таких средств в целях фиксации возможных правонарушений,
превышения численности участников публичного мероприятия и т.д.
6) В целях обобщения сведений, изучения и прогнозирования ситуации
связанной с проведением массовых мероприятий разработать единую форму
статистической отчетности о них и внедрить ее в практику работы органов
государственной власти субъектов РФ.
Рассмотрим теперь некоторые моменты, касающиеся принятия органами
внутренних дел мер, направленных на пресечение нарушение установленного
порядка проведения публичных мероприятий, а также документирования
200
выявленных административных правонарушений (прежде всего по ст. 20.2
КоАП РФ).
Следует
отметить,
что
исследованию
административно-правового
характера мер пресечения было посвящено значительное число работ ученыхадминистративистов. Большинство из них в своих работах пришло к выводу,
что наиболее ярко меры пресечения проявляют себя в рамках деятельности
правоохранительных органов в сфере охраны общественного порядка.
Профессор Д.Н. Бахрах, с мнением которого мы полностью согласны,
определяет меры пресечения как «понуждение правонарушителя к исполнению
правовых
обязанностей.
Компетентный
государственный
орган
или
должностное лицо принимает необходимые меры для того, чтобы прекратить
противоправное поведение, угрожающее общественным интересам, лишить
нарушителя возможности совершить нарушения»182.
В похожем ключе определяет меры административного пресечения и
профессор А.П. Коренев, который указывает, что ними понимаются «способы и
средства принудительного воздействия, применяемые в целях прекращения
противоправного
деяния,
предотвращения
его
общественно
опасных
последствий, а также в целях создания возможности для последующего
привлечения нарушителя к юридической ответственности»183.
В качестве самостоятельной разновидности мер административного
принуждения, меры пресечения рассматривали профессор В.А. Тюрин и А.В.
Куракин184.
Что касается оснований для применения мер пресечения в деятельности
сотрудников полиции, то исследователи этого вопроса соглашаются с тем, что
им выступает усмотрение сотрудника относительно того, что имеет место факт
противоправного поведения. К сожалению, применительно к исследуемой нами
182
Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2004. С. 440.
Коренев А.П. Административное право России. М., 2000. С. 221.
184
Тюрин В.А., Куракин А.В. Меры административного пресечения // Юрист. 2001. № 10.
С. 59.
183
201
проблематике следует отметить, что зачастую сотрудники полиции в рамках
обеспечения установленного порядка проведения публичных мероприятий
допускают необоснованные случаи применения мер пресечения, что наиболее
ярко проявляется в связи с прекращением дел об административных
правонарушениях по реабилитирующим основаниям. Подобная ситуация
складывается в связи с многими обстоятельствами, среди которых следует
отметить: недостатки правового регулирования, не позволяющие точно
определить признаки составов правонарушений; необоснованность отдаваемых
распоряжений вышестоящим руководством; занятие заведомо обвинительной
позиции в отношении организаторов и участников публичных мероприятий со
стороны
представителей
местной
администрации;
отсутствием
в
законодательстве исчерпывающих оснований применения мер пресечения и
ответственности за их неправомерное применение. Подобная ситуация
представляет, на наш взгляд, очень серьезную проблему, поскольку речь идет о
целом массиве нарушений конституционного права граждан на свободу
собраний.
В этом отношении очень справедливо и емко высказал свое мнение Л.Л.
Попов, который указал на то, что «...практически невозможно в каждом
возможном случае применения мер административного пресечения доказывать
правомочность требования, на котором основано принуждение»185.
Именно поэтому, на наш взгляд, необходимо добиваться абсолютной
правовой определенности и совершенствования не только правовых норм,
направленных на определение дозволенных границ поведения организаторов и
участников публичных
мероприятий, но и
сотрудников правопорядка,
наделенных правом применения мер пресечения.
Практика показывает, что из всего массива возможных мер пресечения в
рамках
поддержания
установленного
порядка
проведения
публичных
мероприятий применяются меры, направленные непосредственно к личности
185
Попов Л.Л. Эффективность административно-правовых санкций. М., 1976. С. 36.
202
правонарушителя. В частности, к ним относятся: требование прекратить
противоправное
поведение,
непосредственное
физическое
воздействие,
административное задержание и доставление в орган внутренних дел, изъятие
запрещенных предметов, применение физической силы и специальных средств
и др.)
Теоретические аспекты
применения различных мер принуждения
достаточно подробно исследованы в юридической литературе. Тем не менее,
анализ материалов дел об административных правонарушениях по ст. 20.2
КоАП РФ, а также материалов служебного характера, использованных при
подготовке данной работы (документов подготовленных в соответствие с
планами научно-исследовательской работы ВНИИ МВД России, аналитических
материалов поступающих из ГУОООП МВД России, ГИАЦ МВД России,
материалов
рабочих
встреч
по
указанной
проблематике),
позволяет
сформулировать рекомендации, направленные на повышение эффективности,
целесообразности
и
законности
в
деятельности
сотрудников
ОВД,
применяющих меры пресечения в рамках обеспечения установленного порядка
проведения публичных мероприятий. Среди них хотелось бы отметить
следующие:
1. Применение мер пресечения, заключающихся в блокировании,
принудительном выводе из толпы, административном задержании, применении
физической силы и специальных средств должно производиться с учетом
целесообразности и таким образом, чтобы не допустить осложнения
оперативной обстановки;
2. В состав нарядов по задержанию и доставлению правонарушителей,
необходимо
включать
сотрудников
частных
охранных
организаций
и
сотрудников полиции с видеокамерами, что позволит исключить причинение
задержанными лицами себе телесных повреждений и снять любые обвинения с
сотрудников органов внутренних дел в неправомерном применении физической
силы и специальных средств;
203
3.
Необходимо
предусматривающие
разработать
обязанность
ведомственные
сотрудника
полиции
инструкции,
предоставить
задерживаемому право сообщить своим родственникам или иным лицам по его
усмотрению о своем задержании, местонахождении и т.д., а также сроки
реализации указанного права. Для этого может быть предоставлено право на 1
телефонный звонок или иной способ по его выбору (смс-сообщение,
электронная почта, телеграф и т.д.). При этом в протоколе об административном
задержании необходимо предусмотреть графу о внесении подобных сведений,
заверяемых подписью задерживаемого либо сведений об отказе от такого права;
4. Во избежание негативных реакций со стороны участников публичных
мероприятий и недопущения групповых нарушений общественного порядка, по
возможности избегать силовых задержаний правонарушителей, действия
которых фиксировать на средства видеофиксации, а также путем установления
свидетелей с последующим задержанием в более приемлемой обстановке и
доставлением в ОВД для последующего разбирательства.
Вопрос
о
применении
мер
пресечения
в
рамках
обеспечения
установленного порядка проведения публичных мероприятий тесно связан с
вопросом о последующем документировании противоправных действий. В
целях документирования в местах проведения публичных мероприятий,
создаются группы фиксации правонарушений, которые обеспечиваются
средствами визуального наблюдения, фотографирования, видео- и аудиозаписи.
Наиболее подходящие места для их размещения и осуществления качественной
видеосъемки,
происходящих
событий
определяются
при
проведении
рекогносцировки местности (территории).
Следует отметить, отмечаемую во многих субъектах Российской
Федерации (МВД по Республике Саха (Якутия), ГУ МВД России по
Нижегородской области и др.) эффективность в этом отношении средств
объективного контроля, т.е. сегментов вводимого в действие АПК «Безопасный
город», систем видеонаблюдения частных охранных организаций и служб
204
безопасности предприятий, расположенных в непосредственной близости от
мест проведения мероприятий.
В некоторых регионах для повышения качества собираемых материалов
по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.2
КоАП РФ, в состав групп документирования включаются дознаватели.
Вместе с тем, проведенный анализ позволил выявить наиболее типичные
ошибки, допускаемые сотрудниками полиции в процессе документирования
противоправных
действий
организаторов
и
участников
публичных
мероприятий, которые впоследствии могут привести к прекращению дел об
административных
правонарушениях
за
отсутствием
достаточных
доказательств. Такими ошибками могут быть несоблюдение требований,
предъявляемых
к
содержанию
протоколов
об
административных
правонарушениях (ст. 28.2 КоАП РФ), отсутствие в них данных, документально
подтверждающих
личность
правонарушителя,
сведений
об
очевидцах
правонарушения и другой важной информации. При оформлении и изъятии
вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного
правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об
административном правонарушении, их осмотр осуществляется небрежно,
предметы не описываются должным образом и часто не приобщаются к
материалам дела, протокол об изъятии вещей и документов не составляется или
составляется неполно (ст. 27.10 КоАП РФ).
При квалификации правонарушений по ст. 20.2 КоАП РФ сложно дать
оценку действиям правонарушителей, отграничить организаторов и участников
от лиц, наблюдающих за ходом мероприятия. Важно в протоколе об
административном правонарушении отразить сведения о роли конкретных лиц
в совершении правонарушения, являются ли они организаторами или
участниками, их отношение к своим действиям.
Негативно
на
качестве
документирования
сказывается
большое
количество одновременно доставленных в подразделения органов внутренних
205
дел
правонарушителей,
разбирательство
и
поскольку
сложно
документирование
по
произвести
делу
об
качественное
административном
правонарушении в установленные ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ сроки (3 часа).
Подобная проблема усиливается в связи с отсутствием в подразделениях
достаточного количества сотрудников полиции, имеющих опыт составления
подобных протоколов. В данном случае, по-нашему мнению, следует решать
вопросы координации усилий ОВД и доставления правонарушителей в
различные
органы
полиции,
находящиеся
вблизи
места
проводимого
мероприятия.
Представляется, что значительную пользу в рассматриваемом вопросе
может принести издание инструкций по документированию административных
правонарушений по ст. 20.2 КоАП РФ, а также методических материалов,
подготовленных с учетом изменившейся диспозиции ст. 20.2 КоАП РФ. По
нашим сведениям на сегодняшний день нет ни одного подобного документа,
подготовленного с учетом изменений действующего законодательства в
рассматриваемой сфере.
Кроме того, в период подготовки к обеспечению публичных мероприятий
следует
проводить
целевые
инструктажи
по
документированию
противоправных действий с привлечением наиболее опытных в этом
отношении сотрудников.
Целесообразно также, на наш взгляд, ввести в практику оперативных
совещаний рассмотрение вопросов, связанных с некачественным оформлением
материалов дел об административных правонарушениях, с подробным разбором
допущенных ошибок.
Таким
образом, в
современных
условиях
обеспечение
органами
внутренних дел соблюдения установленного порядка организации либо
проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований,
выявление
правонарушений,
ответственности
является
их
документирование
сложной
задачей,
и
привлечение
требующей
к
принятия
206
многоплановых решений, использования значительного количества сил и
средств, привлечения компетентных специалистов различного профиля.
Сотрудникам органов внутренних дел, осуществляющим охрану общественного
порядка, обеспечение как общественной, так и личной безопасности, при
проведении публичных мероприятий необходимо знать правила поведения в
толпе, уметь быстро и с минимальными усилиями задержать правонарушителя,
рассредоточить скопление агрессивно настроенных людей и в то же время не
превышать служебных полномочий.
В заключение данного раздела работы следует также отметить
выявленные в процессе его подготовки недостатки правового регулирования,
снижающие эффективность деятельности ОВД, связанные с отсутствием в
действующем
законодательстве
регламентирующих
проведение
о
таких
публичных
мероприятиях
участившихся
мероприятий
норм,
как
автопробег (мотопробег) и флеш-моб.
Так, автопробег (мотопробег) не подпадает под перечень публичных
мероприятий, определенных Федеральным законом № 54-ФЗ и, следовательно,
не требует согласования с органами исполнительной власти и органами
местного самоуправления. Вместе с тем, его проведение вносит существенные
коррективы в режим эксплуатации дорог общего пользования, отличается не
только значительным скоплением людей, но и средств повышенной опасности,
что неизбежно влечет необходимость охраны общественного порядка на пути
его движения и в местах остановки силами правопорядка. На практике
подобные мероприятия зачастую сопровождаются нарушениями общественного
порядка, авариями, недовольством лиц, чья нормальная жизнедеятельность
подвергается изменениям ввиду проведения подобного мероприятия. Логично
предположить, что не исключается возможность использования автопробега в
качестве несогласованного мероприятия с перекрытием автодорог, созданием
аварийных ситуаций с примкнувшими представителями националистических
движений и групп.
207
В связи с указанным предлагаем дополнить ст. 2 Федерального закона
№ 54-ФЗ подпунктом 6.1 следующего содержания:
«6.1) Автопробег (мотопробег) – периодически повторяющееся или
единичное
групповое
мероприятие,
предусматривающее
движение
на
автотранспортных средствах по дорогам общего пользования в рамках заранее
заданного маршрута движения с испытательными, пропагандистскими или
иными целями».
Так же отсутствует правовое регулирование проведения такой акции как
флеш-моб.
Английское словосочетание Flash mob (флэш-моб) в буквальном
переводе означает «мгновенная толпа», «вспышка толпы», «молниеносная
толпа». Указанное понятие означает мгновенное появление в определенном
месте группы людей, действующих по заранее определенному сценарию.
Другими словами, группа выполняет некий порядок действий. Причем люди не
знакомы друг с другом, а сценарий не имеет конкретной цели. Место, время и
сценарий проведения акции объявляется заранее через сеть Интернет либо
иные средства массовой информации.
Таким образом, организатор флэш-моба может определить любое место
его проведения. Но будет или нет там обеспечена безопасность граждан,
близлежащих объектов, имущества, санитарные нормы и т.д., никому не ясно.
В связи с указанным, предлагаем включить флеш-моб в перечень
публичных
мероприятий,
на
которые
распространяются
требования
Федерального закона № 54-ФЗ. Для этого нами сформулировано следующее
дополнение в ч. 2 указанного закона:
«6.2) Флеш-моб – заранее спланированная акция с участием 3-х и более
физических лиц, которая заключается в появлении этих лиц в общественном
месте в целях выполнения заранее определенных действий (сценария), носящая
целью
привлечение
внимания
общественности
к
самим
участникам
мероприятия либо любым вопросам социального, политического, культурного,
208
развлекательного или иного характера».
Помимо обозначенных дополнений, исследование практики деятельности
ОВД в сфере обеспечения проведения публичных мероприятий позволяет
внести
предложение
по
дополнению
положениями, предусматривающими
Федерального
закона
введение обязанности
№
54-ФЗ
организатора
публичного мероприятия с использованием транспортных средств в период его
согласования предварительно уведомлять территориальное подразделение
ГИБДД МВД России о его проведении с целью уточнения максимального
количества единиц и класса транспорта, его досмотра и маршрута движения.
Кроме
того,
представляется
целесообразным
предусмотреть
ответственность организаторов, заявивших мероприятие, за неуведомление об
отмене его проведения в письменном виде органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, ввиду
того, что для обеспечения проведения публичного мероприятия затрачиваются
значительные силы и средства органов правопорядка.
В целом, в рамках рассмотрения вопросов связанных с реализацией мер
административной ответственности за нарушение установленного порядка
организации либо проведения массовых публичных мероприятий можно
сделать следующие выводы.
Вопросы реализации административной ответственности как общей
категории административного права давно занимают внимание ученыхадминистративистов. Несмотря на это, до настоящего времени окончательно не
разрешены
споры
относительно
ее
правовой
природы,
содержания,
процессуальных аспектов реализации и иных моментов. Следует отметить
также значительно возросшее в последние годы внимание ученых к проблемам
реализации административной ответственности за нарушения установленного
порядка организации и проведения публичных мероприятий. Вместе с тем, с
сожалением следует констатировать, что научные исследования в указанной
сфере не успевают за стремительно меняющимся законодательством. Кроме
209
того,
обоснованные
рекомендации
и
мнения,
высказываемые
ученым
сообществом, часто остаются без внимания, что порождает существование
целого
ряда
проблем
на
практике,
затрудняющих
реализацию
административной ответственности в рассматриваемой сфере.
Административная ответственность существует в качестве сложного
государственно-правового явления, объединяющего помимо материальных и
процессуальных
начал
и
нормы
предупреждающего
характера,
меры
административного пресечения, меры восстановительного характера и др.
Вместе с тем, проведенное исследование показало, что в каждом из
перечисленных сегментов имеются проблемные моменты, которые требуют
скорейшего разрешения.
В первую очередь это касается видов и размеров наказаний,
предусмотренных в санкциях ст. 20.2 КоАП РФ. Всего таких видов наказания
три: административный штраф, обязательные работы и административный
арест. При этом реализация первых двух на практике представляет
значительные
сложности.
Относительно
применения
административного
штрафа по рассматриваемой категории дел представляется необходимым
отметить следующие обстоятельства:
а)
резкое
увеличение
размеров
административных
штрафов,
произошедшее в 2012 г. нарушило правовые принципы, устанавливающие
необходимость
в
балансе
между
административной
и
уголовной
ответственностью, вплоть до смешения этих видов ответственности;
б)
увеличение
размеров
административных
штрафов
по
рассматриваемой статье не носило комплексного характера, что выразилось в
отсутствии подобных нововведений по смежным составам КоАП РФ, которые
также часто выявляются в процессе обеспечения проведения публичных
мероприятий. Это создало неадекватную диспропорцию, когда совершение
административных правонарушений, повлекших более весомые последствия
влекут меньшее наказание, чем, например, совершение менее значительного
210
правонарушения, но в рамках ст. 20.2 КоАП РФ;
в) установив значительные размеры административных штрафов,
законодатель не учел тот факт, что большая часть населения России при
назначении максимального размера такого наказания, в соответствии со своим
доходом не смогут его выплатить в установленные законом сроки;
г) для нейтрализации представленной выше ситуации Конституционный
суд РФ в своем решении указал на возможность назначения наказания в виде
административного штрафа в размере ниже низшего предела санкции статьи.
При этом правоприменительная практика до начала 2015 г. упорно отказывалась
идти по такому пути, назначая наказание по нижнему пределу санкции.
В отсутствии судебной практики по применению новой формулировки ст. 4.1
КоАП РФ, внесенной Федеральным законом от 31.12.2014 г. № 515-ФЗ,
решение
вопросов,
связанных
со
снижением
размеров
налагаемых
административных штрафов, достаточно сложно.
Такой вид наказания как обязательные работы применяется судами
достаточно редко. Вместе с тем, назначение и применение обязательных работ,
в том виде, в каком они предусмотрены действующим законодательством,
существует в настоящее время с нарушением основных принципов построения
российской правовой системы и проявляет яркий пример несогласованности с
иными правовыми нормами, в том числе конституционными.
В связи с указанными проблемами в тексте соответствующих разделов
данной работы даны рекомендации, которые по нашему мнению, могли бы
служить отправной точкой для их решения.
Проведенное исследование позволило также выявить имеющиеся на
сегодняшний день существенные проблемы процессуального характера, что
негативным образом сказывается на состоянии законности в рассматриваемой
области, является причиной значительного количества нарушений со стороны
правоприменительных органов, снижении охранительного потенциала норм об
административной ответственности.
211
Основные
проблемы
административных
касаются
правонарушениях,
составления
протоколов
об
документов
подтверждающих
применение мер административного пресечения, а также иных материалов дела
об административном правонарушении. Именно некачественное составление
сотрудниками полиции указанных документов достаточно часто приводит к
прекращению дел об административных правонарушениях данной категории,
либо их возвращению для доработки. При этом осознание сотрудниками
полиции сложностей, связанных с фиксацией и доказыванием наличия в
действиях лица состава правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ
порождает
практику
применения
мер
пресечения
без
последующего
составления протокола об административном правонарушении, что является
прямым нарушением законности. Правовая непроработанность вопроса об
обжаловании примененных мер пресечения и скудная судебная практика
удовлетворения таких жалоб усугубляет правовую незащищенность лиц,
конституционное право на свободу собраний которых было ограничено.
Предусмотренный на стадии рассмотрения дела механизм возвращения
дел на доработку, также на наш взгляд, не способствует реализации принципов
законности и справедливости, поскольку объективно снижает требования к
качеству передаваемых в суд материалов.
Произошедшие в последние годы изменения, связанные с передачей
подсудности дел рассматриваемой категории под юрисдикцию судей районных
судов, а также нормативно определенные требования о рассмотрении таких дел
по
месту
совершения
правонарушения
представляются
нам
вполне
оправданными и не вызывают замечаний. То же касается и увеличения сроков
давности
привлечения
к
административной
ответственности
по
рассматриваемой категории дел до одного года.
Отсутствие
протокола
нормативных
рассмотрения
дела
установлений
об
об
обязательном
административном
ведении
правонарушении,
негативно сказывается на правоприменительной практике, особенно в контексте
212
значительного количества обжалований принимаемых по делу решений и
возбуждения процедуры пересмотра дел в судах высшей инстанции.
Исследование судебной практики по делам, предусмотренным ст. 20.2
КоАП РФ, позволило выявить значительные различия в подходах к оценке
судьями доказательств по делу, трактовке основных положений Федерального
закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»
определяющего порядок организации и проведения публичных мероприятий,
назначению административного наказания. В связи с этим сформулировано
предложение о необходимости обобщения судебной практики по делам,
предусмотренным ст. 20.2 КоАП РФ, и разработке на его базе разъяснений,
которыми следует руководствоваться судьям при выяснении обстоятельств по
делу и вынесении решения.
В рамках второй главы особое внимание обращено на деятельность
органов внутренних дел по предупреждению и пресечению нарушений
установленного порядка проведения публичных мероприятий. Исследование
показало, что существенное сокращение количества проводимых публичных
мероприятий не снижает актуальности дальнейшего совершенствования
деятельности полиции в рассматриваемой сфере. В первую очередь это касается
совершенствования
пресечения
и
рассматриваемой
предупредительно-профилактической
документирования
сфере
и
административных
организации
деятельности,
правонарушений
взаимодействия,
как
в
между
полицейскими структурами, так и с представителями органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В рамках
рассмотрения указанных вопросов нами разработаны меры комплексного
характера, позволяющие внести существенные коррективы, как в нормативное,
так и в методическое обеспечение организации данной деятельности. Кроме
того, предложены изменения в профильный ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетировании», которые позволят урегулировать
реализацию правоотношений в рассматриваемой области. Предлагаемые
213
изменения связанны, во-первых, с проведением таких акций как автопробег и
флеш-моб, которые, по логике являются публичными мероприятиями, но не
обозначены в законе и обеспечение которых вызывает ряд организационных
вопросов у сотрудников правопорядка. Во-вторых, изменений, накладывающих
на организатора публичного мероприятия дополнительные требования о
необходимости
уведомления
о
проведении
публичного
мероприятия
подразделений ГИБДД, в случае если в результате мероприятия предполагается
изменение режима эксплуатации дорог общего пользования и уведомления
местных органов исполнительной власти и территориального ОВД, в случае
отмены ранее согласованного публичного мероприятия.
Заключение
С момента проведения первых научных исследований, посвященных
феномену административной ответственности большое внимание уделялось
изучению проблемы
повышения
ее эффективности и
неотвратимости,
обеспечению ее социальной направленности и законности. Современный
уровень использования средств административно-правового регулирования в
механизме государственного управления, а также значимость элементов
административно-правовой
охраны
общественных
отношений
диктуют
настоятельную необходимость в дальнейшей научной проработке вопросов
административной ответственности, особенно в рамках противодействия
различным угрозам общественной и национальной безопасности. К числу
подобных
угроз
правонарушений,
следует
связанных
отнести
с
совершение
нарушением
административных
установленного
порядка
организации либо проведения публичных мероприятий, которые следует
воспринимать в качестве посягательства на одну из конституционных свобод –
свободу собраний.
Специфика
нормативному
реализации
правовому
указанного
регулированию
права,
согласно
заключается
в
текущему
активном
214
взаимодействии граждан с органами государственной администрации. При
этом роль административно-правовых предписаний проявляется в создании
механизма,
обеспечивающего
баланс
реализации
прав
граждан
в
рассматриваемой сфере и интересов государства, а также защиты прав граждан
в случае их нарушения. Административно-юрисдикционная деятельность
государственных органов в сфере защиты установленного порядка организации
и проведения публичных мероприятий выступает правовой формой реализации
государственно-властных полномочий в случае деформации конкретных
правоотношений и представляет собой применение норм в процессе
разрешения дел об административных правонарушениях, предусмотренных
ст. 20.2 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка организации либо
проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования».
Особая роль в указанном механизме принадлежит государственному
принуждению как методу реализации административно-юрисдикционной
защиты в целом и административной ответственности, в частности. Именно
применение указанного метода позволяет на практике реализовать в отношении
правонарушителя весь комплекс заложенных в норме об административной
ответственности средств психического, физического, материального и иного
воздействия без каких-либо нарушений в отношении прав человека, в целях
восстановления социальной справедливости и обеспечения правопорядка.
Название ст. 20.2 КоАП РФ конкретизирует объект административноюрисдикционной защиты в рассматриваемой сфере, в качестве которого следует
рассматривать правоотношения, складывающиеся в рамках установленного
порядка организации либо проведения публичных мероприятий.
При этом в диссертации предлагается обобщенное понятие порядка
организации
либо
проведения
публичных
мероприятий,
под
которым
понимается система установленных государством обобщенных правил, сторон
и компонентов, регламентированных правовыми нормами о собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании и обеспеченных
215
средствами государственно-правовой защиты. При таком понимании объектом
управления в сфере проведения публичных мероприятий является объективная
реальность, связанная как с активной реализацией лицами права на свободу
собраний, так и с перспективной возможностью реализовать данное право.
Субъектами административных правоотношений по поводу организации
и проведения публичных мероприятий являются субъекты охраны прав
граждан,
то
есть
органы
исполнительной
власти,
органы
местного
самоуправления, должностные лица данных органов, судебные органы.
Объектом рассматриваемых административных правоотношений является
поведение, волеизъявление физических и юридических лиц реализующих в
различных
формах
право
на
организацию
и
проведение
публичных
мероприятий.
Содержание
рассматриваемых
административных
правоотношений
включает в себя совокупность прав и обязанностей сторон правоотношений,
содержание
административно-правового
рассматриваемой сфере, с присущим
статуса
субъектов
охраны
в
ему перечнем организационных,
компетенционных и целевых элементов, перечень внешних обстоятельств, в
рамках которых складываются правоотношения и т.д.
Подобное
понимание
содержательной
стороны
административно-
юрисдикционной защиты установленного порядка организации и проведения
публичных мероприятий предопределяет особую роль законодательства о
собраниях,
митингах,
демонстрациях,
шествиях
и
пикетировании
в
рассмотрении вопросов связанных с нарушением такого порядка.
Исследование данного сегмента законодательства позволило выявить
существенные проблемы, оказывающие негативное действие на регулирование
правоотношений,
ответственности
действие
в
указанной
правовых
области,
норм
а
об
также
административной
принятие
решений
юрисдикционного характера уполномоченными на это должностными лицами и
судом. При этом было обращено повышенное внимание на органически
216
существующую взаимосвязь Федерального закона № 54-ФЗ и ст. 20.2 КоАП РФ,
в виду бланкетного характера последней.
В целях преодоления выявленных проблем на страницах работы
предложен ряд рекомендаций по внесению изменений и дополнений в
Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» В частности, новая редакция: п. 1,
ст. 2; п. 2-6 ст. 2; ч. 1 ст. 5; п. 1.1 ч. 2 ст. 5; п. 4, 5, 7, 8 ч. 4 ст. 5; ч. 1 ст. 6; ч. 1 ст.
7 и др. Кроме того, предлагается исключить из Закона ч. 6 ст. 5 как не
соответствующую базовым принципам гражданско-правовой ответственности,
а также переработать терминологию Закона в части замены понятия
«санкционирование» на «согласование».
Значительное место в работе было уделено исследованию основания
административной ответственности за нарушения установленного порядка
организации и проведения публичных мероприятий. В частности наличие
такого основания в работе связывается с наличием ряда условий, объединенных
общим
понятием
состав
административного
правонарушения
интерпретированному относительно содержательной стороны ст. 20.2 КоАП
РФ.
При этом установлено, что общим объектом правонарушений, по ст. 20.2
КоАП РФ, являются правоотношения, охраняемые административными
санкциями;
родовым
общественная
объектом,
безопасность;
законодательством
Российской
является
видовым
Федерации
общественный
объектом
–
порядок
порядок
и
установленный
организации
либо
проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования;
непосредственным
–
конкретное
общественное
отношение,
которому
правонарушением может быть причинен вред и охраняемое определенной
частью статьи.
Подобный подход позволил выделить ряд фактически самостоятельных
групп составов правонарушений предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ: 1)
217
нарушение порядка организации или проведения публичных мероприятий; 2)
нарушение порядка проведения публичных мероприятий их организаторами; 3)
нарушение порядка проведения публичных мероприятий их участниками; 4)
составы правонарушений, связанные с наличием двух непосредственных
объектов правонарушения – основного (порядка организации и проведения
публичных мероприятий) и дополнительного (ч. 3, 4, 6, 61, 7); 5) повторное
совершение
однородного
административного
правонарушения,
предусмотренного частями 1-61 ст. 20.2 КоАП РФ.
По каждой из указанных групп были определены особенности всех
элементов состава административного правонарушения, то есть объекта,
объективной стороны, субъекта, субъективной стороны.
Данный научный анализ позволил выявить целый ряд проблем,
касающихся
неопределенного
формулирования
объективной
стороны
практически всех вышеуказанных составов, за исключением последней из
указанных групп (т.е. административной ответственности за повторное
совершение
правонарушения
подобного
рода).
Указанное
позволило
предложить новые редакции ч. 1, 3, 5, 61 и 7 ст. 20.2 КоАП РФ, а также
предложить ряд иных рекомендаций, направленных на совершенствование
действующего законодательства об административной ответственности в
рассматриваемой сфере.
Выявлены также особенности субъектного состава правонарушения
предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, которые в частности заключаются в том,
что субъекты в нем поделены на две группы, представители которых имеют
совершенно отличный друг от друга правовой статус – организаторы и
участники публичных мероприятий. При этом в качестве организаторов
публичных мероприятий могут выступать как физические, так и юридические
лица, что предопределяет наличие у последних целого ряда особенностей,
определяющих их деликтоспособность и присущих только коллективным
субъектам права.
218
Исследование особенностей распределения ролей каждого из указанных
субъектов в рамках их участия в публичных мероприятиях позволило внести
предложения по поводу дополнения КоАП РФ самостоятельными составами
административных правонарушений (которые были предложены в тексте
диссертации) относительно противозаконной деятельности пособников и
подстрекателей,
а
также
уполномоченного
представителя
организатора
публичного мероприятия.
Выделение в качестве субъектов административной ответственности по
ст. 20.2 КоАП РФ юридических лиц, актуализировало также, на наш взгляд,
необходимость введения в КоАП РФ статьи, позволяющей использовать в
рамках административного процесса понятия, используемые в иных отраслях
права Российской Федерации за исключением случаев, когда такие понятия
прямо предусмотрены административно-правовыми нормами.
Мерой административной ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ являются
административные наказания, различные виды которых предусмотрены в
санкциях рассматриваемой статьи. Так, за нарушения установленного порядка
организации
и
проведения
публичных
мероприятий
предусматривается
применение таких видов административных наказаний как: административный
штраф, обязательные работы, административный арест.
Субъектами, реализующими меры административной ответственности в
сфере организации и проведения публичных мероприятий, являются суды. При
этом ст. 28.3 КоАП РФ предусматривает полномочия должностных лиц органов
внутренних дел составлять протоколы об административных правонарушениях
по данной категории дел.
Анализ
изменений
законодательства
об
административной
ответственности в рассматриваемой сфере в период 2012-2014 г.г. выявил
общие тенденции к ее ужесточению выражающиеся в:
1) расширении диспозиции ст. 20.2 КоАП РФ до девяти частей ;
2) беспрецедентном увеличении размеров административных штрафов;
219
3) дополнении практически каждой части статьи такими видами
наказаний как обязательные работы и административный арест;
4) увеличении срока давности привлечения к административной
ответственности по данной категории дел до 1 года.
Вместе с тем, исследование выявило тот факт, что механизм правовой
регламентации данных изменений до конца не отработан, а применение
наказания в виде административного штрафа и обязательных работ сопряжено с
наличием существенных противоречий в действующем законодательстве,
подробно рассмотренных в тексте диссертации. Кроме того, высказаны
сомнения в обоснованности установленных в настоящее время размеров
административных штрафов и их негативном влиянии на систему построения
деликтных отраслей права Российской Федерации в виду явного стирания
границ между административным и уголовным наказанием. При этом автором
предложен комплекс мер по нормализации ситуации в рассматриваемой
области.
В работе также установлено, что важнейшим критерием правомерности
привлечения к административной ответственности является неукоснительное
соблюдение органами правоприменения предусмотренных законодательством
Российской Федерации правовых, организационных и административнопроцессуальных условий.
С этой точки зрения повышенное внимание автора было обращено на
производство по делам об административных правонарушениях, в контексте
привлечения виновных к административной ответственности по ст. 20.2 КоАП
РФ. Системный подход к этому вопросу предопределил исследование таких
стадий производства по делам об административных правонарушениях
предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ как: 1) возбуждение дела; 2) его
рассмотрение и вынесение решения (постановления или определения) по делу;
3) пересмотр решений по делу; 4) исполнение постановления по делу.
Следует отметить, что особенностью возбуждения подобных дел является
220
то, обстоятельство, что вопрос о наличии в действиях лица состава
административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ
решается в тесном взаимодействии органов полиции и органов исполнительной
власти
субъекта
Российской
Федерации.
Именно
уполномоченный
представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации
должен
принимать
решение
о
соответствии
проводимого
публичного
мероприятия и действий его организаторов (участников) установленному
порядку. Кроме того, немаловажное значение оказывают сложные условия, в
которых реализуется правоприменительная деятельность уполномоченных
субъектов, а именно: значительное скопление людей, активная деятельность
провокаторов и подстрекателей, попытки участников публичного мероприятия
действовать на грани закона, оказание сопротивления, и др.
При наличии указанных и иных обстоятельств имеющих признаки
административного правонарушения предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, в
соответствии со ст. 27.1 КоАП РФ сотрудники полиции имеют право применять
меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении
в соответствии с требованиями, обозначенными в главе 27 КоАП РФ. В
результате исследования практики действий было установлено, что практически
во всех случаях возбуждения дела об административном правонарушении
применяются такие меры обеспечения как доставление и административное
задержание. При этом одной из серьезных проблем, является практика
задержания органами полиции активистов публичных мероприятий на три часа
без
дальнейшего
составления
протокола
об
административном
правонарушении, что, несомненно, нарушает конституционные права граждан.
Ситуацию усугубляет тот факт, что в КоАП РФ не заложены основы
обжалования применяемых мер обеспечения производства по делу об
административном правонарушении. В связи с указанным предложено
дополнить КоАП РФ новой статьей 27.20 «Право на обжалование мер
обеспечения производства по делу об административном правонарушении»,
221
позволяющей создать дополнительные правовые гарантии реализации права
граждан на свободу собраний.
В рамках рассмотрения процессуального порядка возбуждения дела об
административном правонарушении по ст. 20.2 КоАП РФ особые сложности
были выявлены относительно качества первичных процессуальных действий, а
именно составления протокола об административном правонарушении и иных
материалов дела.
Должностные лица полиции, уполномоченные в соответствии со ст. 28.3
КоАП РФ и Приказом МВД России от 5 мая 2012 г. № 403 (в ред. от 19.05.2014
г.)
составлять
протоколы
об
административном
правонарушении
и
осуществлять подготовку иных материалов зачастую допускают серьезные
процессуальные нарушения, ошибки, недоработки, влекущие впоследствии
значительный процент прекращенных дел либо направление их из суда на
доработку.
Основными выявленными причинами подобной ситуации явились:
а) отсутствие общих требований к протоколам об административных
правонарушениях по данной категории дел;
б) отсутствие наработанного опыта составления таких материалов;
в) доставление и задержание лиц, в действиях которых нет состава
административного правонарушения и которые были просто «выхвачены из
толпы»;
г) составление материалов в отношении лиц вообще не являющихся
участниками публичного мероприятия;
д) краткие сроки, предусмотренные для составления протокола об
административном правонарушении и т.д.
Было также высказано мнение о том, что косвенной причиной подобного
попустительства является существующая сегодня возможность возвращения
материалов дела на доработку.
В целях преодоления указанной ситуации в работе предложен комплекс
222
мер нормативного, организационного и методического характера.
Подробное исследование стадии рассмотрения дел об административных
правонарушениях по ст. 20.2 КоАП РФ в суде также позволило выявить ряд
острых, требующих разрешения вопросов.
Прежде
всего,
была
отмечена
непосредственная
зависимость
результативности рассмотрения дела в суде от качества переданных в суд
материалов. Кроме того, высказано предложение о закреплении в КоАП РФ
нормативного требования об обязательном ведении протокола рассмотрения
дела об административном правонарушении, что способствовало бы более
четкой фиксации процессуальных действий и решений, в том числе в целях
установления истины по делу в связи с обжалованием судебных решений.
В рамках рассмотрения порядка обжалования судебных решений
обосновано предложение о наделении правом на обжалование решений по
рассматриваемой категории дел Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации, в связи с чем в КоАП РФ предложена новая ст. 25.5.2
«Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации».
При исследовании последней стадии производства по делам об
административных правонарушениях по ст. 20.2 КоАП РФ, помимо краткой ее
характеристики, рассмотрены
процессуальные
проблемы,
связанные
со
спорным правовым регулированием сроков исполнения наказания в виде
административного ареста. Обосновано
мнение о том, что правовые
предписания, определяющие ускоренный порядок прохождения и рассмотрения
жалобы на постановление, заключающее в себе административный арест (ст.
30.1 и ст. 30.5 КоАП РФ) в совокупности с возможностью требовать
возмещение причиненного вреда (которое содержится в КоАП РФ) является
достаточной правовой гарантией для лиц, оспаривающих решение о назначении
и исполнении административного ареста. Вместе с тем, для того, чтобы
поставить окончательную точку в рассуждениях на этот счет в работе
предложено дополнить ст. 31.1 КоАП РФ частью 2, регламентирующей момент
223
вступления в силу постановления о наложении административного наказания в
виде административного ареста.
Объективная обусловленность того, что проведение каждого публичного
мероприятия влечет за собой значительный объем вопросов связанных с
обеспечением
общественного
порядка
и
безопасности,
способствовало
выделению отдельного блока исследования посвященного вопросам реализации
органами внутренних дел задач в рамках предупредительно-профилактической
работы, а также пресечения нарушений установленного порядка организации и
проведения публичных мероприятий. Было установлено, что деятельность ОВД
в рамках решения всего комплекса стоящих перед ними задач является
неотъемлемой
частью
административно-правового
режима
обеспечения
порядка проведения публичного мероприятия, который в свою очередь
включает в себя совокупность всех административно-правовых средств
применяемых
как
на
стадии
подготовки
к
проведению
публичного
мероприятия, так и в связи с корректировкой его непосредственного
проведения.
В связи с этим были рассмотрены отдельные элементы административноправового статуса органов внутренних дел, имеющие отношение к проблеме
исследования.
В
частности
было
установлено,
что
деятельность
ОВД
на
рассматриваемом направлении носит комплексный характер, что предполагает
задействование значительного количества подразделений различной целевой
направленности,
организацию
представителями
органа
Федерации
и
органами
взаимодействия
исполнительной
местного
с
власти
самоуправления,
уполномоченными
субъекта
участие
Российской
в
работе
межведомственных органов обеспечения правопорядка в период проведения
публичных мероприятий различного уровня, а также выполнение иных мер.
При этом взаимодействие многочисленных субъектов осуществляется по
разным схемам в зависимости от ситуации: 1) непосредственное обеспечение,
224
2) совместное обеспечение, 3) принятие участия, 4) оказание содействия.
Вместе с тем, была высказана обеспокоенность неопределенностью
правового обеспечения и административно-правового статуса совместно
создаваемых структур, таких как оперативные штабы, рабочие группы,
координационные группы и т.д., ввиду отсутствия общего нормативно
закрепленного положения о порядке их создания и функционирования. Такая же
правовая неопределенность имеется относительно правового закрепления
административных механизмов взаимодействия ГУ (У)МВД России, ГУ
(У)МВД России по субъекту Российской Федерации и региональных органов
государственной власти.
В
подобных
условиях
предложено
оптимизировать
имеющийся
организационно-правовой механизм взаимодействия всех уполномоченных
субъектов в рассматриваемой сфере путем принятия следующих мер:
1.
Совершенствования правового обеспечения в данной области,
посредством определения целей, задач, функций, принципов, форм и методов
взаимодействия, а также его основных направлений;
2.
Принятия ряда совместных подзаконных нормативных правовых
актов предусматривающих порядок взаимодействия, с четким распределением
компетенции
и
полномочий,
а
также
положений
о
создаваемых
межведомственных органах обеспечения установленного порядка проведения
публичных мероприятий;
3.
Издания
внутриведомственных
инструкций
по
соблюдению
установленного порядка взаимодействия;
4.
Совершенствования
правоотношений
между
возникающих
уполномоченными
в
рамках
субъектами
взаимодействия
обеспечения
правопорядка.
Кроме того, в работе обосновано, что одним из основополагающих
документов, на основании которого должно осуществляться обеспечение
установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий
225
должен стать соответствующий Административный регламент.
Исследование практики обеспечения публичных мероприятий органами
внутренних дел позволило дать положительную оценку изменениям, внесенным
в Федеральный закон «О полиции» Федеральным законом № 258-ФЗ от
21.07.2014 г. относительно наделения полиции правом блокирования места
проведения публичных мероприятий. Подобные меры оказывают существенное
профилактическое значение, а также существенно снижают риск возникновения
серьезных групповых нарушений общественного порядка.
В работе установлено, что наиболее часто в качестве мер пресечения
нарушения установленного порядка организации и проведения публичных
мероприятий применяются доставление и административное задержание. При
этом были разработаны меры комплексного характера, позволяющие внести
существенные коррективы, как в нормативное, так и в методическое
обеспечение организации данной деятельности.
Кроме того предложены изменения в профильный ФЗ «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании», которые позволят
урегулировать обеспечение охраны общественного порядка в связи с
проведением таких акций как автопробег и флеш-моб, которые, по логике
являются публичными мероприятиями, но не обозначены в законе и
обеспечение которых вызывает ряд организационных вопросов у сотрудников
правопорядка. Также предложены изменения, накладывающие на организатора
публичного мероприятия дополнительные требования о необходимости: 1)
уведомления о проведении публичного мероприятия подразделений ГИБДД, в
случае если в результате мероприятия предполагается изменение режима
эксплуатации дорог общего пользования; 2) уведомления местных органов
исполнительной власти и территориального ОВД, в случае отмены ранее
согласованного публичного мероприятия.
226
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Нормативные правовые акты и решения судов:
1.
Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных
Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от
30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС
КонсультантПлюс.
2.
Всеобщая декларация прав человека. 10 декабря 1948 г. //
Российская газета. 1998. 10 декабря.
3.
Международный пакт о гражданских и политических правах. 16
декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
4.
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 31.12.2014) (с изм. и доп.,
вступ. в силу с 11.01.2015) // СПС КонсультантПлюс.
5.
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ
(ред. от 31.12.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2015) // СПС
КонсультантПлюс.
6.
Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред.
от 12.03.2014) «О военном положении» // СПС КонсультантПлюс.
7.
Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред.
от 12.03.2014) «О чрезвычайном положении» // СПС КонсультантПлюс.
8.
Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 04.10.2014)
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СПС
КонсультантПлюс.
9.
Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «Об
общественных объединениях» // СПС КонсультантПлюс.
10. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 24.11.2014)
«О политических партиях» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015) // СПС
КонсультантПлюс.
227
11. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 22.12.2014)
«О полиции» // СПС КонсультантПлюс.
12. Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от
17 января 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; 2001. № 53
(ч. 1). Ст. 5018.
13. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14
декабря 1995 г.) // ВСНД И ВС РФ. 1999. № 19. Ст. 685.
14. Федеральный закон РФ «Об исполнительном производстве» (с изм.,
внесенными постановлением КС РФ от 30 июля 2001 г.) // СЗ РФ. 1997. № 30.
Ст. 3591.
15. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «Об
охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015) // СПС
КонсультантПлюс.
16. Федеральный закон от 06.02.1997 № 27-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О
внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» //
СПС КонсультантПлюс.
17. Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 (ред. от 29.12.2014) «О статусе
столицы Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
18. Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 24.11.2014)
«О статусе военнослужащих» // СПС КонсультантПлюс.
19. Федеральный закон от 08.03.2011 № 35-ФЗ (ред. от 30.11.2011)
«Устав о дисциплине работников организаций, эксплуатирующих особо
радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области
использования атомной энергии» // СПС КонсультантПлюс.
20. Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ (ред. от 31.12.2014)
«О противодействии экстремистской деятельности // СПС КонсультантПлюс.
228
21. Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ (ред. от 22.12.2014)
«О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // СПС
КонсультантПлюс.
22. Постановление Правительства РФ от 27.12.2012 № 1425 «Об
определении
органами
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников
повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа
алкогольной
продукции,
а
также
определении
органами
местного
самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам
территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной
продукции» // СПС КонсультантПлюс.
23. Распоряжение Правительства РФ от 09.10.2014 № 1999-р «О
проекте Федерального закона «О внесении изменения в статью 7 Федерального
закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» //
СПС КонсультантПлюс.
24. Распоряжение Правительства РФ от 01.04.2003 № 460-р «О проекте
Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях» // СПС КонсультантПлюс.
25. Распоряжение Правительства РФ от 06.08.2013 № 1382-р «О
проекте Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СПС
КонсультантПлюс.
26. Закон г. Москвы от 04.04.2007 № 10 (ред. от 26.12.2012) «Об
обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на
проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и
пикетирований» // СПС КонсультантПлюс.
27. Закон Кемеровской области от 9 июля 2012 г. № 81-ОЗ «О
некоторых
вопросах
проведения
публичных
мероприятий»
(принят
229
постановлением Совета народных депутатов Кемеровской области от 5 июля
2012 г.) // СПС КонсультантПлюс.
28. Закон Санкт-Петербурга от 21.06.2011 № 390-70 (ред. от 19.03.2013)
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в СанктПетербурге» (принят ЗС СПб 08.06.2011) // СПС КонсультантПлюс.
29. Закон Свердловской области от 07.12.2012 № 102-ОЗ (ред. от
03.12.2014).
30. «Об отдельных вопросах подготовки и проведения публичных
мероприятий на территории Свердловской области» (принят Законодательным
Собранием Свердловской области 04.12.2012) // СПС КонсультантПлюс.
31. Закон Чувашской Республики от 30.11.2012 № 77 «Об обеспечении
реализации права граждан Российской Федерации на проведение в Чувашской
Республике собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований»
(принят ГС ЧР 27.11.2012) // СПС КонсультантПлюс.
32. Закон Челябинской области от 29.06.2006 № 40-ЗО (ред. от
27.02.2014) «О некоторых вопросах правового регулирования проведения
публичного мероприятия на территории Челябинской области» // СПС
КонсультантПлюс.
33. Постановление Правительства Москвы от 28.08.2007 № 757-ПП
(ред. от 06.03.2013) «О мерах по реализации Закона города Москвы от 4 апреля
2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской
Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций,
шествий и пикетирований» (вместе с «Порядком проведения в городе Москве
публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками
истории и культуры») // СПС КонсультантПлюс.
34. Постановление Европейского суда по правам человека от 03.10.2013
«Дело «Каспаров и другие (Kasparov and Others) против Российской
Федерации» (жалоба № 21613/07) // Бюллетень Европейского Суда по правам
человека. 2014. № 8.
230
35. Постановление Европейского суда по правам человека от 30.05.2013
«Дело «Малофеева (Malofeyeva) против Российской Федерации» // Бюллетень
Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2014. № 2.
36. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П
«По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении
изменений
в
Кодекс
правонарушениях
и
Российской
Федеральный
Федерации
об
закон
собраниях,
«О
административных
митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы
депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» // СПС
КонсультантПлюс.
37. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. № 9-П
«По делу о проверке конституционности ряда положений ст. ст. 24.5, 27.1, 27.3,
27.5 и 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, п. 1 ст. 1070 и
абзаца третьего ст. 1100 Гражданского кодекса РФ и ст. 60 Гражданского
процессуального кодекса РФ в связи с жалобами граждан М.Ю. Карелина,
В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова» // СЗ РФ. 2009. № 27. Ст. 3382.
38. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.05.2014 № 14-П
«По делу о проверке конституционности части 1 статьи 7 Федерального закона
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с
жалобой гражданина А.Н. Якимова» // СПС КонсультантПлюс.
39. Решение
Конституционного
Суда
РФ
от
17.07.2014
«Об
утверждении обзора практики Конституционного Суда Российской Федерации
за второй квартал 2014 года» // СПС КонсультантПлюс.
40. Решение
Конституционного
Суда
РФ
от
28.05.2013
«Об
утверждении обзора практики Конституционного Суда Российской Федерации
за первый квартал 2013 года».
41. Определение Конституционного Суда РФ от 24.12.2013 № 2060-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Беляева Владимира
Михайловича
на
нарушение
его
конституционных
прав
положением
231
Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
42. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2012 № 12-П
«По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части
4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой
гражданина С.А. Каткова».
43. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2011 № 11
«О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской
направленности».
44. Постановление Верховного Суда РФ от 02.06.2014 № 18-АД14-18.
45. Постановление Верховного Суда РФ от 27.03.2014 № 34-АД14-1.
46. Постановление Верховного Суда РФ от 03.02.2014 № 9-АД13-7.
47. Постановление Верховного Суда РФ от 20.12.2013 № 11-АД13-27.
48. Постановление Верховного Суда РФ от 18.10.2013 № 20-АД13-5.
49. Постановление Верховного Суда РФ от 18.10.2013 № 20-АД13-4.
50. Постановление Верховного Суда РФ от 19.08.2013 № 41-АД13-6.
51. Приказ МВД России от 31.12.2012 № 1166 «Вопросы организации
деятельности участковых уполномоченных полиции» (Зарегистрировано в
Минюсте России 19.03.2013 № 27763).
52. Приказ Минюста РФ от 30.12.2011 № 456 «Об утверждении
Административного
регламента
исполнения
Министерством
юстиции
Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля
за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и
задачам,
филиалов
и
представительств
международных
организаций,
иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным
232
целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской
Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 19.01.2012 № 22975).
53. Приказ МВД России от 02.03.2009 № 185 (ред. от 03.10.2014) «Об
утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел
Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и
надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в
области обеспечения безопасности дорожного движения» (Зарегистрировано в
Минюсте России 18.06.2009 № 14112).
2. Монографии, учебники, учебные пособия:
1.
Административная деятельность органов внутренних дел. Часть
Особенная. Издание второе, исправленное и дополненное. Учебник / Под ред. дра юрид. наук, проф. А.П. Коренева. – М.: МЮИ МВД России, Щит-М, 1999.
2.
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. –
М., 1999.
3.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации. – М., 1997.
4.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации: Учебник. – М.: ИКД «Зерцало-М», 2003.
5.
Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 2004.
6.
Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной
ответственности. – Пермь, 1969.
7.
Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной
ответственности. – Пермь, 1969.
8.
Бахрах
Д.Н.,
Реков
Э.Н.
Производство
административных правонарушениях. – М.: Знание, 1989.
по
делам
об
233
9.
Веремеенко И.И.
Механизм
административно-правового
регулирования в сфере охраны общественного порядка. – М.: ВНИИ МВД
СССР, 1981.
10. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право.
– М., 1998.
11. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное
право: история развития и основные современные концепции. – М., 2002.
12. Дугенец
А.С.,
Масленников
М.Я.
Административная
ответственность. – М.: ВНИИ МВД России, 2007.
13. Избранные решения Европейского суда по правам человека. Ч. 2
Свобода собраний / Сост. К. Баранов, В. Громова, Н. Звягина, Д. Макаров. Изд.
Московская Хельсинская группа. – М., 2012;
14. Информационно-аналитический обзор ГУОООП МВД России от
25.04.2014 г. исх. 12/2346. Подготовлен для начальников департаментов,
главных управлений, управлений МВД России, образовательных организаций
системы МВД России.
15. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. – М.:
Госюриздат, 1961.
16. Звягин М.М., Костенников М.В., Куракин А.В. Административноправовая
охрана
общественного
порядка
при
проведении
публичных
мероприятий в Российской Федерации. – Домодедово, 2008.
17. Комментарий
к
Кодексу
Российской
Федерации
об
административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова. – М., 2002.
18. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный) /
Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей и др. – М.: Проспект, 2012 // СПС
«КонсультантПлюс».
19. Козлов Ю.М. Административное право. – М., 2003.
20. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. 4-е изд.,
перераб. и доп. – М.: Юрайт, 1998.
234
21. Коренев А.П. Административное право России. – М., 2000.
22. Коренев А.П. Кодификация советского административного права. –
М., Юридическая литература, 1970.
23. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. –
М.: Юрид. лит., 1978.
24. Костенников М.В., Куракин А.В. Административная юрисдикция. –
М., 2004.
25. Лекарь А.Г. Профилактика преступлений. – М., 1972.
26. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения.
– М.: Госюриздат, 1961.
27. Максимов И.В. Административные наказания. – М.: Норма, 2009.
28. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. –
М.: Изд. «Азъ», 1992.
29. Панкова
О.В.
Настольная
книга
судьи
по
делам
об
административных правонарушениях. – М., 2010.
30. Паннова И.В. Административно-процессуальная деятельность в
Российской Федерации. – М., 2001.
31. Панов А.Б. Административная ответственность юридических лиц:
Монография. – М.: Норма, 2013.
32. Права человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. – М., 2000.
33. Проблемы привлечения негосударственных формирований к охране
общественного
порядка
при
проведении
массовых
мероприятий
(Аналитический обзор ВНИИ МВД России) // Правовое регулирование участия
граждан в обеспечении правопорядка: Аналитический вестник № 1 Правового
управления по безопасности ГД ФС РФ. – М., 2007.
34. Попов Л.Л. Эффективность административно-правовых санкций. –
М., 1976.
35. Постатейный научно-практический комментарий Кодекса РФ об
административных правонарушениях / Под ред. А.П.Шергина. – М., 2002.
235
36. Рыжаков А.П. Организация полиции в Российской Федерации.
Разъяснение норм, содержащихся в Указе Президента РФ № 250 от 01.03.2011 г.
(ред.
от
27.06.2014
г.)
«Вопросы
организации
полиции»
/
СПС
«КонсультантПлюс».
37. Рыбаков
В.А.
Позитивная
юридическая
ответственность
(воспитательные аспекты). – Рязань, 1988.
38. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. – М., 1964.
39. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. – М., 1968.
40. Сорокин В.Д. Административный процесс и административнопроцессуальное право. – СПб., 2002.
41. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история,
перспективы. – М., 2001.
42. Тадевосян
З.А.
Штраф
как
мера наказания
//
Отв.
ред.:
Н.И. Загородников, В.И. Курляндский. – Ереван: Изд-во АН АрмССР, 1978.
43. Шергин А.П. Избранные труды юбиляра / Сост. и отв. ред. проф.
В.Г. Татарян. – М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2005.
44. Шергин А.П. Административная юрисдикция. – М., 1979.
45. Юридическая психология / Под ред. Ю.В. Чуфаровского. – М., 1998.
46. Якимов А.Ю. Правовой статус субъектов административной
юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. – М.: Проспект, 1999.
47. Якуба О.М. Административная ответственность. – М., 1972.
3. Научные статьи:
1.
Аврутин Ю.Е. К вопросу об административно-правовом режиме
обеспечения общественного порядка // Административное право и процесс.
2013. № 7.
2.
Аскеров М. Проблема исполнения административного ареста //
Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 1.
236
Безруков А.В. Участие правоохранительных структур в обеспечении
3.
права граждан на манифестации // Конституционное и муниципальное право.
2013. № 4.
Бланкенагель А., Левин И.Г. Свобода собраний и митингов в
4.
Российской Федерации-сделано в СССР?: «Лучше мы не можем» или «Подругому не хотим»? // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2.
Викторов И. Административная ответственность юридических лиц
5.
// Законность. 2001. № 6.
дела
6.
Гармаш А.М. О некоторых вопросах подготовки к рассмотрению
об
административном
«Актуальные
проблемы
правонарушении:
Сборник
административного
и
тезисов
статей
административно-
процессуального права». – М., 2003.
Грось Л.А. Игнорирование норм гражданского процессуального
7.
права // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 12.
Гирько С.И. Обеспечение общественной безопасности в системе
8.
защиты личности, общества и государства: состояние, проблемы, перспективы
// Административное право и процесс. 2009. № 5.
Дугенец А.С. .Некоторые проблемы обжалования постановлений по
9.
делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы
административного и административно-процессуального права. – М., 2003.
10. Емельянов Б.М., Караханов Н.В. Правовые основы деятельности
органов
внутренних
безопасности
при
дел
по
обеспечению
проведении
массовых
общественного
мероприятий
и
порядка
и
пути
их
совершенствования // Актуальные проблемы совершенствования охраны
общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки.
– М., 1989.
11. Иванов
О.В.
Рецензия
на
книгу
Н.Г. Салищевой
«Административный процесс в СССР» // Труды Иркутского гос. университета.
Т. XXXIX. Сер. юрид. Вып. 7. Ч. II. 1965.
237
12. Кивич Ю.В. К дискуссии по вопросу о теории и структуре
административного процесса: Сборник тезисов статей «Актуальные проблемы
административного и административно-процессуального права». – М., 2003.
13. Кожевников И. Д., Зуев Б. Р. Возбуждение дел об административных
правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков в условиях
изменения законодательства // Наука и практика: Материалы «круглого стола»
«Проблемы
административно-процессуального
правонарушениями,
связанными
с
обеспечения
наркотическими
борьбы
с
средствами
и
психотропными веществами». – Орел, 2003.
14. Козявин А.А. Теория и практика отправления правосудия по
уголовным делам и их аксиологическое противоречие // Мировой судья. 2011.
№ 9.
15. Колесниченко Ю.Ю. Некоторые аспекты вины юридических лиц,
привлекаемых к административной ответственности // Журнал российского
права. 2003. № 1.
16. Конин В.В. Институт возвращения уголовных дел для производства
дополнительного расследования: прошлое и настоящее // Адвокат. 2012. № 9.
17. Купреев
С.С.
Правовая
ответственность
государства
при
применении мер обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях // Административное и муниципальное право. М.: Nota Bene,
2010. № 4 (28).
18. Лаврентьева
О.Н.
Подготовка
к
рассмотрению
дела
об
административном правонарушении: основные вопросы // Инновации в
государстве и праве России: Материалы международной научно-практической
конференции (Нижний Новгород, 14-15 апреля 2011 г.).
19. Ламонов Е.В. Постановление судьи об административном аресте
должно исполняться с момента его вступления в законную силу // СПС
«КонсультантПлюс».
238
20. Медведева С.В. Юридические факты как основания правовой
ответственности личности // Вопросы современной науки и практики.
Университет им. В.И. Вернадского. Специальный выпуск (38). 2012.
21. Мельникова
производства
по
В.И.
делам
Проблемы
об
реализации
административных
мер
обеспечения
правонарушениях
//
Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России. 2005. № 2.
22. Минашкин А.В. Проблемы административной ответственности
юридических лиц // Журнал российского права. 1998, № 7. С. 47;
Венедиктов А.В. О субъектах социалистических правоотношений // Советское
гос-во и право. 1995. № 6.
23. Москаленко С.С. О некоторых вопросах, подлежащих разрешению
судьей
при
подготовке
к
рассмотрению
дела
об
административном
правонарушении в области дорожного движения // Полицейское право. № 1 (9).
2007.
24. Нудненко Л.А. Теоретические основы права граждан РФ на
проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования //
Журнал российского права. – М.: Норма, 2000. № 12.
25. Нудненко
Л.А.
Проблемы
правового
регулирования
конституционного права гражданина России на публичные мероприятия //
Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
26. Панкова О.В. Правонарушения в области дорожного движения:
судебная практика применения КоАП РФ. Статья // СПС КонсультантПлюс.
27. Панов А.Б. Административная ответственность юридических лиц:
Монография. – М.: Норма, 2013.
28. Пиголкин А.С. Нормы советского социалистического права и их
структура / Вопросы общей теории советского права. – М., 1960.
29. Раев Д. Пределы прав несовершеннолетних эмансипированных
граждан // Российская юстиция. № 8. 2001.
239
30. Рогачева О.С. Эффективность административно-правовых санкций
при применении административной ответственности юридических лиц:
методика изучения // Вестник Воронежского гос. ун-та. Сер. «Право». 2010.
№ 1(8).
31. Россинский Б.В. Административные суды и производство по делам
об
административных
правонарушениях
//
Актуальные
проблемы
административного и административно-процессуального права: Материалы
международной научно-практической конференции. – М.: МосУ МВД России,
2003.
32. Салищева Н.Г. О процессуальных проблемах Кодекса РФ об
административных правонарушениях: Сборник тезисов статей «Актуальные
проблемы административного и административно-процессуального права». –
М., 2003.
33. Сорокин В.Д. КоАП РФ и классическое понимание вины как
основания
административной
ответственности
//
Административное
и
административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. – М., 2004.
34. Степанова О.А. Административный арест в свете решений
Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2008. № 12.
35. Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах: Материалы
Международной
НПК
«Актуальные
проблемы
административного
и
административно-процессуального права». – М., 2003.
36. Тюрин В.А., Куракин А.В. Меры административного пресечения //
Юрист. 2001. № 10.
37. Черданцев А. Ф. Правовое регулирование и конкретизация права //
Применение советского права: Сборник ученых трудов. – Свердловск: Изд-во
Свердл. юрид. ин-та, 1974. Вып. 30.
38. Хаманева Н.Ю. Административный процесс и административная
юстиция: Сборник тезисов статей «Актуальные проблемы административного и
административно-процессуального права». – М., 2003.
240
39. Хомякова Г.П. Обсуждение проблем административного процесса в
СССР // Советское государство и право. 1963. № 1.
40. Храмова Т.М. Право на контрдемонстрации: угроза или индикатор
уровня демократии? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7.
41. Шергин А.П. Административная ответственность и ее правовая
регламентация // Сб. статей адъюнктов и соискателей. – М.: Научноисследовательский и редакционно-издательский отдел Высшей школы МООП
СССР, 1968.
42. Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права //
Государство и право. 1994. № 8-9.
43. Шугрина Е.С. Проверка конституционности правил организации и
проведения публичных мероприятий // Актуальные проблемы российского
права. 2013. № 4 (29).
44. Шугрина Е.С. Новые правила организации и проведения публичных
мероприятий: что скажет Конституционный Суд РФ? // Муниципальное право.
2012. № 3.
45. Шугрина Е.С. О конституционности правил организации и
проведения публичных мероприятий // СПС КонсультантПлюс.
4. Диссертации и авторефераты:
1.
Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних
дел (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты
изучения, оценки, проектирования): Дис. ... д-ра юрид. наук. – СПб., 1998.
2.
Андреев
А.И.
Обеспечение
прав
граждан
при
назначении
административных наказаний: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2003.
3.
Галаган И.А. Административная ответственность граждан СССР:
Дис. ... канд. юрид. наук. – Л., 1959.
4.
Дмитриев Ю.А. Правовое обеспечение свободы манифестаций в
условиях правового государства: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 1991.
241
5.
Дугенец А.С. Административная ответственность в российском
праве: Дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 2005.
6.
Додин Е.В. Основание административной ответственности: Дис. ...
канд. юрид. наук. – М., 1964.
7.
Корхова Е.А. Административно-правовое регулирование отношений
в сфере топливно-энергетического комплекса Российской Федерации: Дис. ...
канд. юрид. наук. – М., 2004.
8.
Курцев И.А. Проблемы реализации охранительной функции права:
Дис. ... канд. юрид. наук. – Самара: Кубан. гос. аграр. ун-т, 2008.
9.
Ламонов Е.В. Деятельность судьи районного (городского) суда в
производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис.
… канд. юрид. наук. – Воронеж, 2002.
10. Махина С.Н. Управленческий и административный процессы:
проблемы теории и перспективы правового регулирования: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. – Саратов: УГЮА, 1998.
11. Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических
лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2001.
12. Осипова О.В. Субъекты административной юрисдикции: Дис. …
канд. юрид. наук. – М., 2004.
13. Петров М.П. Административная ответственность организаций
(юридических лиц): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Саратов, 1998.
14. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в
Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Екатеринбург, 2000.
15. Петрухин А.А. Судебно-административная юрисдикция: Дис. ...
канд. юрид. наук. – М., 2005.
16. Самойленко
А.В.
Административные
штрафы
милиции
как
средство охраны советского правопорядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. –
Киев, 1971.
242
17. Севрюгин
В.Е.
Теоретические
проблемы
административного
проступка: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1994.
18. Сивопляс А.В. Юридическая природа и механизм реализации
свободы манифестаций (собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций,
пикетирований и других публичных акций) в Российской Федерации: Дис. ...
канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 1993.
19. Степаненко
Ю.В.
Теоретические
и
прикладные
проблемы
деятельности ОВД на транспорте: Дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 2004.
20. Тюрина
А.А.
Функция
защиты
в
административно-
юрисдикционном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2007.
21. Хавин А.Л. Юридическое лицо в производстве по делам об
административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2010.
22. Шергин А.П. Проблемы административной юрисдикции: Автореф.
дис. ... д-ра юрид. наук. – М.: МГУ, 1979.
23. Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права:
Дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 1957.
5. Материалы сети Интернет:
1.
Автоматизированная
система
обеспечения
законодательной
деятельности / Официальный сайт Государственной Думы Российской
Федерации http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=706316. Дата обращения 7.05.2014.
2.
людей
Виноградов Д. И меня посчитали. Какие бывают методы подсчета
на
митингах:
Статья.
8.02.2012
//
http://ria.ru/politics/20120208/560356346.html#14008704882833&message=resize&
relto=register&action=addClass&value=registration. Дата обращения 23.04.2014.
3.
Городской интернет портал г. Королева http://yubik.net.ru/stuff/7-1-0-
160. Дата обращения 10.03.2014.
243
Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в
4.
Саратовской области // http://www.srd.ru/documents/analytics/2013dokladupch.pdf.
Доклад о деятельности Уполномоченного и соблюдении прав и
5.
свобод
человека
и
гражданина
в
Санкт-Петербурге
за
2013
год
//
http://www.ombudsmanspb.ru/files/Doc2013/doklad_up_site_2.pdf.
6.
Доклад уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации
за
2012
год.
Опубликован
29
марта
2013
г.
http://ombudsmanrf.org/doklady/5381-доклад-уполномоченного-по-правамчеловека-в-российской-федерации-за-2012-год.
7.
Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в
Кировской
области
за
2013
год
//
http://www.ombudsman.kirov.ru/documents/2/386/.
8.
Обобщение
судебной
практики
по
рассмотрению
административных дел, связанных с привлечением к ответственности лиц за
нарушения, совершенные при реализации права на митинги, шествия,
демонстрации
и
пикетирования
(Таблица
2.
Сведения
о
количестве
административных дел, связанных с нарушением установленного порядка
организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или
пикетирования (ст. 20.2 КоАП РФ), рассмотренных мировыми судьями
судебных участков Железнодорожного района г. Барнаула за период с 01.01.
2012
г.
по
31.12.2012
г.)
//
http://zheleznodorozhny.alt.sudrf.ru/modules.php?id=832&name=docum_sud.
9.
Определение № 11-КГ
13-15
Верховного
Суда Российской
Федерации / Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый
квартал 2013 г. (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 04.06.2014 г. //
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70569700/#review#ixzz3GtkoYgBq.
10. Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению
гражданских дел первой инстанции за 2013 год // http://www.cdep.ru. Дата
обращения 18.05.2014.
244
11. Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению
гражданских дел первой инстанции за 2013 год // Официальный сайт Судебного
департамента при Верховном суде РФ http://www.cdep.ru. Дата обращения
18.05.2014.
12. Официальный
сайт
орловского
областного
суда
//
http://oblsud.orl.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=11&cl=1&did=293.
13. Результаты голосования ГД РФ в третьем чтении по законопроекту
№ 70631-6 / Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации
http://vote.duma.gov.ru/vote/76890. Дата обращения 7.05.2014.
14. Сайт Старооскольского городского суда Белгородской области
http://starooskolskygor.blg.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=detailed_card&srv_
num=1&id=31600201112261758455151000299904. Дата обращения 15.04.2014.
15. Сайт
информационно-аналитического
центра
«СОВА»
//
http://www.sova-center.ru/religion/news/harassment/intervention/2013/04/d26812/
Дата обращения 22.04.2014.
16. Сводные статистические сведения о деятельности федеральных
судов
общей
юрисдикции
и
мировых
судей
за
2011-2013
годы.
http://www.cdep.ru.
17. Статистика Судебного департамента РФ / Новая газета. 31.01.2014 г.
// http://www.novayagazeta.ru/politics/62049.html.
18. Статистический отчет № 1-АП «Отчет о работе судов общей
юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях» //
Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде РФ
http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_statistika/2013/f_1-APadministrativ_pravonarushen_za_2013.xls. Дата обращения 11.05.2014.
19. Страшун Б.А., Шаблинский И.Г., Насонов С.А. Экспертное
заключение на федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» //
245
Дата
http://russia-xxi.blogspot.com/2012/06/blog-post_19.html.
обращения
11.05.2014.
20. Управление МВД России по Новгородской области. Методические
материалы «Об ответственности за нарушения порядка организации и
проведения
массовых
и
публичных
мероприятий»
//
http://53.mvd.ru/document/911792.
21. Шугрина Е.С. О конституционности правил организации и
проведения
публичных
мероприятий
//
Справочная
правовая
система
КонсультантПлюс.
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=71642.
обращения 11.05.2014.
Дата
246
Приложение 1
Суммы штрафов по ч. 1 и 5 ст. 20.2 КоАП РФ в 2013 году
247
Приложение 2
Сводная таблица рассмотрения дел
об административных правонарушениях,
предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ (01.01.2012 – 25.11.2014)
20.2 20.2 20.2 20.2 20.2 20.2
ч. 1 ч. 2 ч. 3 ч. 4 ч. 5 ч. 6
адм. 199 602 30
1
573 1
Вынесено постановлений о назначении
наказания
2 Оставлено без изменения
3 Вынесено
постановлений
о
прекращении
производства
4 Отменено с прекращением производства
5 Отменено с возвращением на новое рассмотрение
6 Вынесено определение о возвращении протокола и
др. материалов дела на доработку
7 Оставлены без изменения постановление и др.
материалы дела
8 Оставлены без рассмотрения
9 Вынесено определение о передаче дела по
подведомственности (п. 2 ч. 2 ст. 29.9 и п. 5 ч. 1
ст. 29.4)
10 Изменено
11 Отменено с направлением по подведомственности
1
148
115
195
200
25
1
108
87
34
27
27
132
34
113
5
33
10
106
21
33
8
8
24
1
16
8
21
5
2
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа