close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

код для вставкиСкачать
Утвержден
Постановлением Счетной палаты №1
от 27 января 2015 г.
Отчет
аудита окружающей среды в области биотоплива
Аббревиатуры
ОМПУ
Органы местного публичного управления
АЭЭ
Агентство энергоэффективности
АНМ
Академия наук Молдовы
НБС
Национальное бюро статистики
СЕ
Совет Европы
ВЭ
Возобновляемая энергия
ЭЭ
Энергетическая эффективность
НЭФ
Национальный экологический фонд
ПГ
Парниковые газы
МОС
Министерство окружающей среды
МСХПП
Министерство сельского хозяйства и пищевой
промышленности
МЭ
Министерство экономики
ПРООН
Программа развития Организации Объединенных
Наций
ВИЭ
Возобновляемые источники энергии
ЕС
Европейский союз
1
I.
Краткий обзор
Устойчивое развитие энергетического сектора, а также охрана
окружающей среды требуют установления адекватной базы для принятия
решений относительно альтернативных источников энергии, в том числе
путем ее приведения в соответствие с законодательством европейского
сообщества и внедрения энергетической стратегии по освоению потенциала
ВИЭ.
Аудирование области биотоплива вытекает из необходимости
определить, если осуществляемая деятельность и существующие механизмы
достаточны и позволяют достигнуть намеченных целей. Вместе с тем
окружающая среда и, особенно, область биотоплива представляют особый
интерес для Рабочей группы EUROSAI по аудиту окружающей среды, членом
которой является Счетная палата Республики Молдова.
В процессе внедрения международных стандартов и передовых практик
Республика Молдова инициировала и разработала политики в данной области
с целью развития и расширения ВИЭ путем производства и использования
биотоплива. Таким образом, учитывая ее важность для страны, аудит был
инициирован с целью анализа этой области, а также оценки достигнутого
прогресса.
В качестве страны-члена Энергетического сообщества Республика
Молдова участвует в процессе принятия директив ЕС в области энергии и
окружающей среды, в том числе относящихся к энергетической
эффективности и использованию ВИЭ. Исходя из того, что в Республике
Молдова политика в области энергетики направлена на повышение
энергетической безопасности государства и сокращение отрицательного
воздействия энергетического сектора на окружающую среду, в том числе
путем увеличения использования биотоплива, ответственные органы
инициировали приведение национальной нормативной базы в соответствие со
стандартами ЕС, внедрили стимулы финансового порядка, необходимые для
освоения ВИЭ, реализуя одновременно программы по информированию и
популяризации для обеспечения доступа юридических и физических лиц к
данным об использовании ВИЭ. В результате осуществляемой деятельности
наблюдается повышение уровня освоения ресурсов биомассы и рост числа
производителей биотоплива. Таким образом, согласно данным НБС
отмечается сокращение импорта энергетических ресурсов, особенно
природного газа.
В итоге, внедрение политики в области ВИЭ позволило повысить
энергетическую эффективность в результате использования этих источников
энергии, а их дальнейшее развитие будет способствовать росту
энергетической безопасности, диверсификации источников энергии и
сокращению воздействия на окружающую среду.
В то же время проведенный аудит выявил наличие некоторых
недостатков и пробелов в нормативной и законодательной базе в данной
2
области, а также несоответствий в осуществлении специфических
мероприятий, установленных в соответствии с намеченными целями. Для
повышения эффективности этих мероприятий и улучшения их результатов,
аудит сформулировал рекомендации для субъектов, отмеченных в Отчете. В
результате анализа данных и информации в этой области были определены
достигнутые результаты, а также некоторые проблемы и связанные с ними
риски.
 Законодательную базу в сфере эффективного продвижения ВИЭ, в
том числе биотоплива (твердого, жидкого и газообразного), необходимо
актуализировать.
Осуществленные программы и мероприятия позволили приступить к
производству и использованию биотоплива, таким образом, национальная
законодательная база в этой области частично гармонизирована с
законодательством европейского сообщества. Необходимо отметить, что в
настоящее время не обеспечена разработка нормативных положений в
области производства биотоплива (качество, влияние производства сырья на
сельскохозяйственные земли, использование стимулов для продвижения и
производства), что создает трудности в достижении поставленных целей.
 В отсутствие надлежащей базы данных на национальном уровне и изза недостатков в сборе и получении информации является сложным
систематизирование и составление отчетности о достигнутых результатах
в области биотоплива.
Ответственные органы не владеют полными данными о производстве,
использовании, импорте и экспорте биотоплива, таким образом,
отсутствуют необходимые условия, которые способствовали бы
систематизации достигнутых результатов, а также эффективному
мониторингу в этой области. Следовательно, отсутствие релевантных и
систематизированных статистических данных о производстве биотоплива
и источников сырья не позволяет оценить ситуацию в данной области.
Отсутствие соответствующей базы данных обусловлено, в том числе
отсутствием исчерпывающей методологии, которая бы установила
критерии, процедуры и методы ее создания.
 Внедрение политики в области производства и использования
биотоплива требует оценки финансирования мер для достижения целей,
в то же время целесообразно проведение научных исследований по
устойчивому развитию области.
 Для финансовых средств, выделяемых на поддержку и развитие
сектора
производства
биотоплива,
необходимы утвержденные
нормативные положения, а также процедуры и механизмы по
мониторингу и контролю с тем, чтобы обеспечить ответственность за
эффективное использование ресурсов, выделенных для этих целей,
достижение ожидаемых результатов, а также их анализ, регистрацию и
учет.
3
 Cегментированное и неравномерное финансирование проектов в
данной области через НЭФ, а также отсутствие аргументированных
оценок проектов обуславливает неэффективное и необоснованное
использование публичных средств и недостижение намеченных целей.
Так, в рамках анализа и проверки ряда проектов в области биотоплива,
финансируемых за счет средств НЭФ, аудитом была констатирована
недостаточная оценка, что впоследствии не позволило достигнуть
первоначально поставленных задач и обеспечить рациональное использование
финансовых ресурсов. Вместе с тем аудит констатировал отсутствие
мониторинга со стороны ответственных лиц НЭФ за осуществлением
проектов и соблюдением договорных положений, что в некоторых случаях
привело к необоснованному использованию публичных средств.
 Главные цели, которые должны быть достигнуты в сфере
биодизельного
топлива,
невыполнимы,
учитывая
отсутствие
нормативных положений, относящихся к этому типу биотоплива.
II.
Важность
Эффективное использование природных ресурсов стало важной
экологической проблемой, поскольку оно призвано поддержать продвижение
устойчивого развития, в том числе путем использования альтернативных
источников энергии.
В рамках встречи CE в Гётенбурге (15-16 июня 2001 года) была принята
стратегия устойчивого развития, были установлены меры, которые
предполагают продвижение производства и потребления биотоплива, считая,
что более 70% от сокращения выбросов ПГ от сжигания обычных видов
топлива могут быть достигнуты в том числе путем освоения ВИЭ и
использования альтернативных видов топлива.
Темпы развития экономики в значительной степени определены
расширением использования энергии ископаемого топлива (нефти, газа, угля
и т.д.). Вместе с тем прогресс по этому разделу в равной степени генерирует и
проблемы, особенно для окружающей среды, поскольку не только истощается
энергия природных ресурсов, но и ухудшается качество экологических
факторов (почвы, воды, воздуха).
В условиях, когда природные месторождения (нефть, газ, уголь и т.д.)
находятся в прогрессируемой стадии истощения, безобидные, на первый
взгляд, риски, связанные с ядерной энергией, такие как: сбор, хранение и
обработка радиоактивных отходов атомных электростанций побудили
некоторые государства остановить ядерные программы и отказаться от
строительства новых атомно-электрических групп, становится очевидной
тенденция построить энергетическую систему, которая будет учитывать
нетрадиционные ВИЭ. Так, для Республики Молдова к 2020 году
прогнозируется, что ВИ электроэнергии составят от 3-4% (пессимистический
вариант)
до
8-12%
(оптимистический
вариант)
от
мирового
4
энергопотребления1. Этот факт призван способствовать охране окружающей
среды, таким образом, наличие взаимосвязи между процессом производства и
потребления энергии и эффектом загрязнения окружающей среды очевидно,
поскольку не существует способа получения энергии из органического
топлива без отрицательного влияния на окружающую среду.
Энергетическая политика ЕС базируется на обеспечении энергетической
безопасности и направлена на продвижение использования возобновляемых
источников энергии в секторе производства и распределения энергии, а также
на повышение эффективности и использования возобновляемых источников
во всех сферах, в том числе путем интеграции охраны окружающей среды.
Так, в результате внедрения этой политики произошли важные изменения в
подходе к энергетическому сектору, а именно, были переданы обязанности от
органов по охране окружающей среды, единственных ответственных за
экологические проблемы до того момента, органам энергетического сектора,
тем самым эти проблемы были приближены к их источнику, считая, что таким
образом можно более эффективно урегулировать многочисленные аспекты
охраны окружающей среды.
Документы европейской энергетической политики направлены на
обеспечение
устойчивого,
конкурентоспособного
и
безопасного
энергоснабжения, а для того, чтобы справиться с серьезными энергетическими
проблемами, стоящими перед ЕС, эта цель была установлена во многих
документах, касающихся различных аспектов в области энергетики.
Законодательство
европейского
сообщества
продвигает
энергоэффективность, энергопотребление за счет ВИЭ и, собственно,
улучшение обеспечения энергией ЕС. Так, Зеленая карта по энергетической
и экологической политике2 представляет собой основу долгосрочной
энергетической стратегии ЕС, главная цель которой является предупреждение
о нынешнем состоянии энергетического сектора и о влиянии и последствиях
потребления энергии для экономики и окружающей среды. Для повышения
энергетической безопасности при одновременном соблюдении экологических
требований Зеленая карта подчеркивает необходимость того, чтобы ВИЭ
стали все более важной частью в структуре производства энергии.
В этом контексте ЕС принял ряд мер для стимулирования продвижения
производства и использования биотоплива.
 Директива 2003/30/EC Европейского Совета и Парламента от 8 мая
2003 года о содействии использования биотоплива или других
возобновляемых топлив для транспорта. Данная Директива устанавливает
продвижение использования биотоплива или другого возобновляемого
топлива, замену бензина или дизельного топлива в транспортном секторе
государств-членов путем решения задач, направленных на решение проблем в
сфере охраны окружающей среды, а также обеспечение безопасности
снабжения и развития ВИЭ.
Генеральный директорат по энергетике (DG XVII), Энергетика в Европе к 2020 году. Описание сценариев.
Специальный выпуск, 1996 год (http://ec.europa.eu/energy/library/e2020fd.pdf)
2Принята Европейской комиссией 27.03.2013.
1
5
 Директива 2009/28/EC устанавливает стимулирование использования
энергии из возобновляемых источников, а также предусматривает сокращение
выбросов ПГ, повышение безопасности энергоснабжения и продвижение
развития технологии производства биотоплива. Директива является частью
правового пакета по энергетике и климатическим изменениям, которые
вписываются в рамки, определяющие цели сообщества по сокращению
выбросов парниковых газов.
 Директива 2009/30/EC3 от 23 апреля 2009 года обязывает нефтяные
компании, действующие на территории ЕС, обеспечить с 1 января 2011 года
поставку бензина, содержащего 10% биоэтанола4.
Вместе с тем в 2008 году был утвержден Законодательный пакет „2020
год Энергетика - Климатические изменения”, который включает в себя ряд
конкретных действий и множество амбициозных целей, которые должны быть
достигнуты к 2020 году, а одна из мер состоит в том, чтобы 20% от
производимой на уровне ЕС энергии вырабатывалось из возобновляемых
источников, а 10% от используемого на транспорте топлива являлось
биологическим.
Стратегии реализации энергетической политики и программ напрямую
зависят от конъюнктуры национальных экономик, в то же время они
согласованы с обязанностями, принятыми в рамках международных
соглашений, положения которых должны применяться и осуществляться в
обязательном порядке.
Характерным для Республики Молдова является отсутствие собственных
энергоресурсов, были идентифицированы ресурсы биомассы, которые
используются в качестве топлива преимущественно в публичных
учреждениях и в жилищном секторе в сельской местности, а твердое
биотопливо становится конкурентоспособным источником энергии в связи с
повышением тарифов на потребляемые энергоресурсы, пользователи
ориентируется на альтернативные источники энергообеспечения.
Освоение потенциала ВИЭ в условиях Республики Молдова создает
предпосылки для достижения установленных стратегических целей по
повышению энергетической безопасности путем диверсификации источников
и сокращения доли импорта энергетических ресурсов, а также устойчивого
развития энергетического сектора, в том числе путем охраны окружающей
среды. Учитывая зависимость Республики Молдова от импортируемых
энергетических ресурсов, обеспечение энергетической безопасности страны
является сильной мотивацией для принятия и внедрения активной политики в
Директива 2009/30/CE Европейского Парламента и Совета от 23 апреля 2009 года, изменяющая Директиву
98/70/CE о требованиях к бензину, дизельному и газовому топливу и о механизме мониторинга и
сокращения выбросов парниковых газов, и изменяющая Директиву 1999/32/CE Совета о требованиях к
используемому топливу на судах внутреннего плавания и отменяющая Директиву 93/12/CEE.
4
Биоэтанол – этанол, производимый из биомассы и/или биоразлагаемых частей отходов, который
используется в качестве биотоплива.
3
6
области ВИЭ, за которыми последуют социальные, экономические и
экологические выгоды5.
Так, данные из таблицы ниже указывают на зависимость Республики
Молдова от импорта энергоресурсов, страна располагает скромными
собственными ресурсами.
Таблица №1
Структура основных энергетических ресурсов, по категориям (%)
Энергетический ресурс
Уголь
Дизельное топливо
Мазут
Бензин для автомобилей
Керосин
Природный газ
Сжиженный газ
Дрова
Электричество
Другие
2010 год
6,8
19,5
1,9
9,8
–
40,5
3,3
2,6
11,1
4,5
2011 год
7,2
20,4
1,4
10,3
–
38,6
3,6
2,7
11,3
4,5
2012 год
7,1
19,2
1,3
8,6
–
38,1
4,2
3,4
12,0
6,1
2013 год
8,7
21,2
1,4
8,1
–
35,4
4,4
3,7
12,1
5,0
Источник. http://www.statistica.md/category.php?l=ro&idc=128 на 13.01.2015.
Вместе с тем в Республике Молдова отмечается низкая
энергоинтенсивность6 (0,415 в Республике Молдова по сравнению с 0,141 в
ЕС, согласно данным АЭЭ за 2013 год). В этих условиях существует большой
потенциал для снижения энергопотребления при одновременном росте
экономической деятельности.
Одним из наиболее важных ВИЭ в Республике Молдова считается
биомасса. Она включает в себя широкий спектр сырья, а также
сельскохозяйственные, технические растения, сельскохозяйственные и лесные
отходы и т.д.
Европейская Директива 2003/30/EC7 определяет биомассу как
биодеградирующую часть продуктов, отходов и остатков от сельского
хозяйства, лесного хозяйства, обрабатывающей промышленности и
коммунальных хозяйств. В случае Республики Молдова, которая считается
преимущественно аграрной страной (с удельным весом около 13% в ВВП),
можно сказать, что биомасса является самым важным биотопливом,
используемым в сельской местности.
В этом контексте представляется динамика роста использования
биотоплива и отходов в конечном потреблении энергии за 2010-2013 годы.
Рисунок №1
Постановление Правительства №102 от 5.02.2013 „Об Энергетической стратегии Республики Молдова до
2030 года”.
6
Соотношение между общим объемом потребления энергии и внутренним валовым продуктом,
рассчитанное по текущим или сравнительным ценам.
7
Директива Европейского Парламента и Совета от 8 мая 2003 года о продвижении использования
биотоплива или других возобновляемых видов топлива, предназначенных для транспорта.
5
7
Доля биотоплива и отходов в конечном
потреблении энергии (эквивалент тоне нефти),
%
8.3
2010
10.1
11
2011
2012
12.6
2013
Источник. Энергетический баланс Республики Молдова.
Целью государственной политики в области ВИЭ является укрепление
энергетической безопасности государства и снижение отрицательного
воздействия энергетического сектора на окружающую среду, в том числе
путем повышения использования биотоплива.
В этом контексте Республика Молдова стала участником ряда
международных соглашений, таких как Договор об энергетическом
сообществе8, подписанный в Афинах 25 октября 2005 года Европейским
сообществом и другими девятью странами юго-восточной Европы, к которому
Республика Молдова присоединилась в 2010 году. Договор предусматривает
обязанность сторон принять меры по гармонизации национального
законодательства с законодательством европейского сообщества, созданию
структур по регулированию рынка, а также либерализацию энергетического
рынка. Государственная политика в области ВИЭ направлена на приведение
национальной нормативной базы в соответствие со стандартами ЕС,
экономическое стимулирование освоения ВИЭ, а также обеспечение доступа
для широкой общественности к информации об их применении.
Так, Энергетическая стратегия Республики Молдова до 2030 года9
устанавливает показатели прогресса по обеспечению доли биотоплива в
общем объеме используемого топлива, в том числе использование энергии из
ВИЭ для всех видов транспорта. Вместе с тем цели снижения энергоемкости,
увеличения доли возобновляемых источников энергии в энергетическом
балансе страны и снижения воздействия на окружающую среду включены в
том числе в Закон об энергетической эффективности10 и Закон о
возобновляемой энергии11.
Необходимо отметить, что 27 декабря 2013 года было принято
Постановление Правительства №1070 об утверждении Положения о твердом
биотопливе.
Закон о присоединении Республики Молдова к Договору о создании Энергетического сообщества №117XVIII от 23.12.2009.
9
Постановление Правительства №102 от 5.02.2013 „Об Энергетической стратегии Республики Молдова до
2030 года”.
10
Закон об энергетической эффективности №142 от 2.07.2010 (далее – Закон №142 от 2.07.2010).
11
Закон о возобновляемой энергии №160-XVI от 12.07.2007.
8
8
Выполнение задач и установление приоритетных направлений
государственной политики в области освоения ВИЭ, организация и
управление, а также экономическая поддержка деятельности в сфере
возобновляемой энергии в Республике Молдова осуществляется через
многочисленные ответственные учреждения, соответствующая ситуация
представлена ниже на рисунке.
Рисунок №2
Правительство
• Установление приоритетных
направлений государственной
политики
Министерство
экономики
• Разработка, продвижение,
мониторинг и согласование
государственной политики в
области энергетической
безопасности и эффективности
Агентство
энергетической
эффективности
• Внедрение государственной политики
в области ЭЭ и ВИЭ
Местные публичные
органы
• Внедрение государственной политики
на местном уровне на базе программ
и планов
Национальный экологический
фонд, Фонд энергетической
эффективности,
государственный бюджет,
доноры, частные инвестиции
• Финансирование мероприятий в
соответствии со стратегиями и
программами, разработанными
Правительством
Источник. Нормативно-законодательная база.
Центральные и местные органы управления участвуют в разработке и
реализации государственной политики в области ВИЭ.
Сфера и подход к аудиту
Создание устойчивой системы по производству энергии из
возобновляемых источников является для Республики Молдовы важным
элементом в обеспечении страны энергией, таким образом, сокращение
энергетической зависимости от импортируемых источников энергии является
важным вопросом в энергетической дорожной карте государства.
Повышенный интерес к биотопливу со стороны Рабочей группы
EUROSAI по аудиту окружающей среды (в которую входит и Счетная палата
Республики Молдова), а также тенденция развития сектора производства
биотоплива в Республике Молдове, который является относительно новым,
определили Счетную палату провести аудит окружающей среды в этой
области для того, чтобы оценить эффективность и достаточность мер по
достижению целей и прогресса в этой деятельности.
Проведенный аудит окружающей среды был направлен на выявление
сильных и слабых сторон, а также возможностей для реализации политики по
9
производству биотоплива, определение прогресса и оценку некоторых
проектов, связанных с поддержкой и продвижением производства биотоплива.
Общий подход к аудиту был ориентирован на проблемы (выявление
недостатков, несоответствий, проверка и анализ проблем, а также отклонений
от критериев) и на результаты (если были достигнуты цели и если
деятельность осуществляется в соответствии с планом). В случае, когда
полученные
результаты
были
признаны
неудовлетворительными,
проводилось углубленное изучение мер и систем по контролю, чтобы таким
образом можно было идентифицировать причины такого положения дел.
В целях получения компетентных, релевантных и разумных
доказательств для подтверждения заключений и выводов аудиторов
относительно организации, функций, программ и действий аудируемых
субъектов, аудит руководствовался процедурами и методами аудита,
установленными в соответствии с Руководящими принципами стандартов
аудита12, а также аудита окружающей среды, а именно:
 ISSAI 5110 „Руководство по проведению аудита окружающей среды”;
 ISSAI 5120 „Аудит окружающей среды и аудит соответствия”.
Руководствуясь этими стандартами, аудит организовал деятельность по
изучению, анализу, оценке и осмотру, на основании которых были
установлены проблемы и сопутствующие им риски. Так, в соответствии с
рамочным подходом отмеченных выше руководств, при проведении
аудиторской миссии были применены аспекты как аудита эффективности, так
и аудита соответствия. Возможность сочетания этих двух подходов в рамках
одного и того же аудита окружающей среды предусмотрена в Каирской
декларации, принятой в рамках XV Конгресса INТOSAI, а также в содержании
ISSAI 5110.
Целью аудита была оценка и определение степени гармонизации
национального законодательства в области биотоплива с передовыми
международными практиками, а также анализ уровня достижения намеченных
целей, наличия, оценки и влияния финансовой поддержки и показателей
прогресса.
Общая цель аудита была: приведено ли национальное
законодательство в области биотоплива в соответствие с передовыми
международными практиками, а для достижения намеченных целей
существуют ли механизмы по их реализации, финансовая поддержка и
показатели прогресса?
Для достижения цели аудита были установлены следующие подзадачи:
12
ISSAI 100 „Основополагающие принципы аудита публичного сектора”;
ISSAI 300 „ Основополагающие принципы аудита эффективности”;
ISSAI 400 „ Основополагающие принципы аудита соответствия”;
ISSAI 3000 (Приложение №6) „Аудит эффективности в рамках аудитов окружающей среды”;
ISSAI 3100 „Руководство по аудиту эффективности: ключевые принципы”;
ISSAI 4000 „Общие методические указания по аудиту соответствия”;
ISSAI 4100 „Методические указания по аудитам соответствия, проведенным отдельно от аудита
финансовых отчетов”.
10
1. Приведено ли национальное законодательство в соответствие с
законодательством европейского сообщества, а инструменты
политики стимулируют ли надлежащий/адекватный рост потребления
биотоплива?
2. Сопровождается ли политика в сфере биотоплива для транспорта
критериями устойчивости и специальными инструментами для ее
реализации?
3. Оценены ли объективно и проверены надлежащим образом
производство биотоплива на национальном уровне, в том числе его
результаты для определения уровня реализации государственной
политики в области биотоплива и прогресса страны в достижении
целей в этой области?
4. Финансовая поддержка проектов в данной области, финансируемых
через АЭЭ и НЭФ, а также существующие регулирующие
инструменты/механизмы обеспечивают ли достижение целей и
соответствие полученных результатов целям политики?
5. Каково воздействие производства сырья и использования биотоплива
на сельское хозяйство и окружающую среду?
Аудит был сосредоточен, в том числе на оценке эффективности и
результативности использования имеющихся ресурсов, предназначенных для
реализации политики и программ, связанных с областью биотоплива.
В рамках аудиторской миссии были выявлены проблемы и недостатки,
связанные с эффективной реализацией политики в области биотоплива, были
сформулированы выводы и установлены их причины. Также были
представлены необходимые рекомендации по устранению проблем,
повышению эффективности работы ответственных сторон, а также по
совершенствованию механизмов и мероприятий, связанных с производством
биотоплива.
В Отчете аудита представлены основные аспекты относительно
биотоплива, предоставляя в целом эту сферу интересов ЕС. Вместе с тем Отчет
содержит рекомендации, основанные на специфических потребностях каждой
категории бенефициаров (государственных органов, гражданского общества,
экономических агентов и домашних пользователей), в зависимости от проблем
и трудностей, выявленных в ходе аудита.
Область применения и методология изложены в Приложении к
настоящему Отчету аудита.
Констатации, выводы и рекомендации
I подзадача аудита: приведено ли национальное законодательство в
соответствие с законодательством европейского сообщества, а
инструменты политики стимулируют ли надлежащий/адекватный рост
потребления биотоплива?
Неактуализация законодательных норм по использованию энергии
из возобновляемых источников создает сложности в продвижении
11
широкого использования потенциала ВИЭ и, тем самым в увеличении
производства и потребления биотоплива.
Действующая законодательная база не устанавливает исчерпывающе
создание условий для выполнения обязательства по внедрению положений
Директивы №2009/28/EC от 23 апреля 2009 года Парламента и Совета Европы.
Так, не были установлены четкие критерии для продвижения производства
энергии из ВИЭ, сокращения выбросов парниковых газов, повышения
безопасности энергоснабжения и содействия развитию технологии
производства биотоплива, а также не предусмотрены механизмы для
поддержки инвесторов. Вместе с тем в отсутствие первичной нормативной
базы для жидких и газообразных видов биотоплива не были установлены
необходимые регулирующие положения для внедрения биотоплива на рынке
топлива для транспорта, не были разработаны стандарты качества13 для их
использования как в смеси, так и в качестве компонента традиционных видов
топлива. В этом аспекте аудит не выявил действий и мер по созданию
возможностей и путей внедрения биотоплива на рынке топлива для
транспорта14, по оценке технического прогресса и результатов воздействия на
окружающую среду на стадии их внедрения.
Аудит отмечает, что мероприятия в области биотоплива были
установлены в отсутствие оценки воздействия их использования на
окружающую среду15, а в соответствии с директивами ЕС в этой области
устойчивость биотоплива должна быть оценена, в том числе исходя из
соображений, связанных с охраной здоровья и окружающей среды. Таким
образом, аудитом не были выявлены какие-либо исследования и оценки по
отношению к существующим источникам/запасам сырья или мероприятия по
мониторингу воздействия выращивания этого сырья16, например на
сельскохозяйственные земли, а также другого воздействия на
биоразнообразие, производство продуктов питания и развитие среды
обитания.
Аудит отмечает важность развития сектора производства биотоплива
путем проведения МЭ детального анализа и согласованного с учреждениями
из области охраны окружающей среды относительно его экологического,
экономического и социального воздействия17, чтобы решить, если
рекомендуется увеличить объем жидкого биотоплива по сравнению с
традиционными видами топлива. Так, в ходе проведения аудита не были
Стандарты качества разрабатываются Национальным институтом метрологии, а Национальный институт
стандартизации утверждает их. В отсутствие первичной законодательной базы они не были разработаны, а
аудиторская группа не получила ответа на письмо, направленное в адрес института в связи с этим.
14
Действия и меры по созданию возможностей и способов введения биотоплива на рынке транспортного
топлива должны были быть разработаны МЭ, которое является разработчиком политики, и АЭЭ в качестве
учреждения, отвечающего за их внедрение, однако действующее законодательство не содержит подробные
регламентирования данного аспекта.
15
Оценку воздействия использования биотоплива на окружающую среду должны были
провести/согласовать ответственные за это органы (МЭ, Министерство окружающей среды).
16
МСХПП – по запросу МЭ и АНМ – по запросу МЭ.
17
Устойчивое развитие предполагает интеграцию социальных, экологических и экономических целей
(ISSAI 5130).
13
12
выявлены и определены критерии, которые учли бы, в том числе влияние на
биоразнообразие, защиту почвы и окружающую среду18. Одновременно в
рамках проекта технической помощи для энергетического сектора (Поддержка
реформы в энергетическом секторе - TA/SPSP Energy) MЭ совместно с AЭЭ
проведен анализ и изучение потенциала для производства и использования
биотоплива. Полученные результаты указывают на необходимость решения
ряда проблем, связанных с биотопливом, которое сделает возможным
достижение целей, установленных в соответствии со стратегическими целями.
Вместе с тем они не определяют четкие критерии относительно качества
биотоплива, анализ целесообразности поставки сырья для биотоплива в ущерб
использования
сельскохозяйственных
земель
для
удовлетворения
продовольственных потребностей, использование стимулов для поощрения
производства биотоплива. Таким образом, делаем вывод о необходимости
проведения специальных исследований по каждому из перечисленных
вопросов, а также разработки нормативных положений для данных аспектов.
В целях гармонизации законодательства Республики Молдова с
законодательством европейского сообщества в области возобновляемой
энергии по инициативе MЭ был разработан и утвержден в первом чтении
проект Закона о стимулировании использования возобновляемых источников
энергии19. Так, проект предусматривает диверсификацию первичных
энергетических ресурсов; достижение минимум 17% доли энергии из
возобновляемых источников в конечном валовом энергопотреблении к
2020 году и достижение минимум 10% доли энергии из возобновляемых
источников в конечном потреблении энергии в транспортном секторе в
2020 году20. Вместе с тем законопроект предусматривает поощрение и защиту
инвесторов, обеспечение непрерывного развития технологий, производящих
энергию из возобновляемых источников, обеспечение свободного и
недискриминационного доступа производителей энергии к электрическим
сетям, производителей биогаза к сетям природного газа, обеспечение
обязательной закупки электроэнергии, произведенной из возобновляемых
источников, биогаза и биотоплива.
Выводы
Национальная законодательная база в области биотоплива частично
была приведена в соответствие с требованиями законодательства
европейского сообщества, были разработаны политика и программы по
поддержке данной области, что позволило приступить к производству и
Критерии должны были быть частью политики и разработаны МЭ совместно с Министерством
окружающей среды.
19
http://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=faab7826-cd6d-4a9f-adf0-937d840dbf3d (по
состоянию на на 14.01.2015).
20
17% и 10% являются глобальными целями Республики Молдова, которые должны быть достигнуты к 2020
году (эта цель не изменилась).
18
13
применению биотоплива. Вместе с тем не была обеспечена разработка
нормативных положений и специальных исследований для биотоплива
(источники сырья, качество, влияние производства сырья на
сельскохозяйственные земли, применение стимулов для продвижения и
производства), что создает трудности в достижении намеченных целей.
Рекомендации Министерству экономики совместно с Агентством по
энергетической эффективности
1. Обеспечить разработку нормативной базы, необходимой для
достижения национальных целей в области биотоплива, которая
обеспечила бы достижение целей, установленных в политике по
продвижению использования возобновляемых источников энергии
(источники сырья, качество, воздействие производства, использование
стимулов для производства и потребления).
II подзадача аудита: сопровождается ли политика в сфере биотоплива
для транспорта критериями устойчивости и специальными инструментами
для ее реализации?
Нерегламентирование специальных критериев устойчивости для
биотоплива, а также отсутствие плана действий по биомассе с
указанием потенциала биотоплива компрометирует достижение
поставленных целей.
В целях снижения зависимости от импорта энергетических ресурсов и
влияния энергетического сектора на изменение климата Республика Молдова
наметила заменить 10% от общего объема потребляемого жидкого топлива
биотопливом21. Так, Национальная программа энергетической эффективности
на 2011-2020 годы22 (далее - НПЭЭ) направлена на достижение в транспортном
секторе цели продвижения биотоплива в качестве компонента смеси для
традиционных видов топлива, что будет способствовать постепенному
сокращению выбросов CO2, а также зависимости от импортируемой энергии.
Для обеспечения согласованного подхода между энергетической
политикой и политикой в сфере охраны окружающей среды, а также во
избежание дополнительных затрат на экономику и экологическую
несогласованность, что было бы ассоциировано с непоследовательным
подходом, важно обеспечить критерии устойчивости для использования
биотоплива23.
Действующая законодательная база не регламентирует производство
биотоплива в условиях устойчивости, предусматривающих обязательство
использования в транспортной сфере топливной смеси и биотоплива, что
Пп. 75-78 Постановления Правительства №113 от 7.02.2013 ”Об утверждении Национального плана
действий в области энергоэффективности на 2013-2015 годы ”.
22
Постановление Правительства №833 от 10.11.2011 „О Национальной программе энергоэффективности на
2011-2020 годы”.
23 Директива 2009/28/CE Парламента и Совета Европы от 23 апреля 2009 года о продвижении использования
энергии из возобновляемых источников, о внесении изменений и в последующем об отмене директив
2001/77/CE и 2003/30/CE.
21
14
замедляет развитие процесса как производства, так и использования жидкого
биотоплива в Республике Молдове.
Отмечается, что в настоящее время не существуют и не применяются
инструменты, которые обеспечили бы выполнение цели и национальных
обязательств по производству и использованию биотоплива. При таких
обстоятельствах необходимы специальные нормы относительно критериев
устойчивости, установленных в соответствии с Директивой 2009/28/EC.
Поскольку этот сегмент не охвачен с точки зрения законодательства, не
установлены механизмы поддержки, которые позволили бы развивать
продвижение применения биотоплива, в то время как в соответствии с
передовой европейской практикой продвижение развития энергии из
возобновляемых источников стимулируется с помощью различных
механизмов поддержки (гарантированные ставки или предоставление
бонусов). Таким образом, отмечается необходимость разработки методологии
по установлению тарифов на биотопливо, согласно которой тарифы должны
быть определены индивидуально для каждого производителя биодизельного
топлива и биоэтанола на каждую тонну произведенного топлива. Вместе с тем
в соответствии с Национальным планом действий в области энергетической
эффективности на 2013-2015 годы24 (далее - НПДЭЭ) в Республике Молдова
не существует утвержденных схем поддержки для продвижения
использования возобновляемых источников энергии для транспорта, а для
этой области отсутствуют ежегодные специфические и конкретные планы,
были установлены лишь общие цели. Нормативно-законодательная база не
предусматривает обязательства по использованию биотоплива для транспорта
из возобновляемых источников, таким образом, не применяются никакие меры
в этом отношении к импортерам/поставщикам топлива для автомобильного
транспорта.
Одновременно отмечается, что Национальным институтом метрологии
утверждено 37 добровольных стандартов качества твердого биотоплива,
разработаны и утверждены технические нормы, устанавливающие
минимальные параметры твердого биотоплива. Они являются обязательными
для всех производителей биотоплива из твердой биомассы и включают в себя
требования к качеству, правила размещения продукции на рынке, оценку
соответствия и надзора за ним.
Выводы
Для выполнения установленных целей в этой области необходимо
актуализировать законодательную и нормативную базу и другие
специфические инструменты относительно критериев устойчивости для
биотоплива, а также плана действий по биомассе, определяющего ее
потенциал.
Постановление Правительства №113 от 7.02.2013 „Об утверждении Национального плана действий в
области энергоэффективности на 2013-2015 годы ”.
24
15
Рекомендации
Министерству
экономики
совместно
с
Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры и
Министерством сельского хозяйства и пищевой промышленности
2. После принятия Закона о порядке продвижения использования энергии
из возобновляемых источников энергии, разработать и утвердить положение
о критериях устойчивости для биотоплива.
III подзадача аудита: оценены ли объективно и проверены надлежащим
образом производство биотоплива на национальном уровне, в том числе его
результаты для определения уровня реализации государственной политики в
области биотоплива и прогресса страны в достижении целей в этой
области?
На национальном уровне отсутствует база данных, которая
способствовала бы систематизации и отчетности о реализации целей в
области биотоплива. Вместе с тем аудит констатировал отсутствие
аккредитованной лаборатории, которая провела бы проверку качества
биотоплива для его использования.
Отсутствие полных и релевантных статистических данных о
внутреннем производстве биотоплива и его импорте, а также недостатки
в сборе информации в этом отношении не позволяют определить и
оценить реальное положение дел.
С утверждением первичной нормативной базы в области
энергоэффективности25 был предусмотрен ряд мероприятий, направленных на
снижение энергоемкости в национальной экономике. Так, в целях обеспечения
роста эффективности потребления энергии и топлива, использования наиболее
энергоэффективных технологий и производств были утверждены НПЭЭ и
НПДЭЭ, которые устанавливают глобальные цели для Республики Молдова.
Контроль и мониторинг выполнения НПЭЭ были возложены на МЭ, а
создание базы данных в области энергетической эффективности, содержащей
информацию об осуществлении мер, предусмотренных в планах действий,
разработанных ответственными субъектами, а также составление отчетов о
ходе работы были возложены на АЭЭ.
Так, хотя в соответствии с НПЭЭ и НПДЭЭ было указано на создание
информационной базы в области энергоэффективности и возобновляемых
источников энергии, до настоящего времени не были утверждены на
основании внутренней нормативно-методологической базы критерии,
процедуры, методы и механизмы по сбору данных, их обработке и
распространению собранной информации. АЭЭ инициировало меры по
созданию базы данных, однако отсутствие эффективных механизмов и
процедур для сбора необходимой информации компрометирует ведение
эффективного учета сведений по биотопливу. Необходимость создания базы
данных обусловлена важностью легко доступной системы информации с
более детальными показателями и доступными в одном и том же месте,
25
Закон об энергетической эффективности №142 от 2.07.2010.
16
которые стали бы инструментом, используемым заинтересованными
сторонами (ОМПУ, инвесторами, аналитиками, консультантами, гражданским
обществом, гражданами), и повысили бы прозрачность процесса управления
деятельностью в области биотоплива.
Отсутствие релевантной системы статистических данных по биотопливу
определяет принятие решений в этой области без фундаментального анализа,
основанного на соответствующих данных. Следовательно, МЭ сталкивается с
трудностями как при планировании деятельности путем определения
показателей прогресса, так и при осуществлении контроля за выполнением
этих показателей.
Согласно данным АЭЭ было решено приступить к разработке
информационной базы в области энергоэффективности и возобновляемых
источников энергии, были собраны данные от вовлеченных сторон (МПО,
производителей твердого биотоплива и т.д.), при том, что эти стороны не были
обязаны предоставлять такую информацию.
В контексте обеспечения соответствующего учета биотоплива отмечается
наличие пробелов в нормативной базе относительно классификации видов
экономической деятельности по производству биотоплива, бухгалтерского
учета предприятий этого сектора, мониторинга деятельности по
импорту/экспорту этих товаров, что обуславливает отсутствие официальных
данных, характерных для этой области.
В настоящее время многие органы, включая МЭ, АЭЭ, Национальное
бюро статистики и др. нацелены на устранение этих пробелов, приступив к
разработке показателей, которые должны будут отражаться в отчетности
экономических агентов данной области.
Вместе с тем аудит отмечает отсутствие аккредитованной
исследовательской лаборатории в Республике Молдова, которая бы
подтверждала/сертифицировала соответствие видов твердого биотоплива
критериям качества. Согласно информации АЭЭ работа по созданию
сертифицированной лаборатории будет финансирована за счет расширения
проекта "Энергия и биомасса".
В соответствии с поставленными задачами в сфере производства и
использования ВИЭ26 Республика Молдова взяла на себя обязательство,
заключающееся в том, чтобы к 2020 году доля ВИЭ в валовом конечном
потреблении энергии составила 17%27. Так, были определены меры по
приведению национального законодательства в соответствие с нормами и
стандартами ЕС, продвижению ВИЭ, достижению к 2020 году доли
возобновляемой энергии в валовом конечном потреблении энергии минимум
20% и минимум 10% от конечного потребления энергии из возобновляемых
Решение D/2012/04/MC-EnC Министерского совета энергетического сообщества о применении Директивы
об энергии из возобновляемых источников 2009/28/CE.
27
Постановление Правительства №1073 от 27.12.2013 „О Национальном плане действий в области
возобновляемых источников энергии на 2013-2020 годы” (далее – Постановление Правительства №1073 от
27.12.2013).
26
17
источников в транспортном секторе, стимулированию научно-технического
сотрудничества, в том числе были установлены показатели прогресса.
Фрагментация источников финансирования в отсутствие системы
приоритетов, установленных и согласованных с соответствующим органом
(АЭЭ28) не позволяет осуществлять комплексный мониторинг и оценку
выполнения целей. Одновременно АЭЭ не располагает полной информацией
о выделении финансовых средств из всех доступных источников для
финансирования задач по биотопливу, эта информация разбросана по
различным учреждениям, таким как АЭЭ, МСХПП и подразделениям по
внедрению проектов в данной области.
В результате АЭЭ не располагает исчерпывающей информацией о
проектах в данной области, в том числе относительно: заявок о выделении
средств из всех доступных источников для финансирования задач, связанных
с продвижением и производством биотоплива; целей, преследуемых
бенефициаром; полученных и используемых финансовых средств, в
результате чего невозможно контролировать эффективность их реализации.
Аудит отмечает, что в отсутствие соответствующих данных, связанных с этой
областью, сложно осуществлять деятельность по мониторингу достижения
целей, а также принять разумные решения, связанные с политикой в области
биотоплива. Существующие статистические данные по биотопливу не в
полной мере отражают фактические объемы производства и потребления
биотоплива и не отражаются в ежегодных отчетах АЭЭ. Трудно составить
общее представление о данном секторе, в том числе из-за отсутствия
деятельности по производству биотоплива в Номенклатуре видов
экономической деятельности (НВЭД), в результате чего невозможно отразить
результаты деятельности соответствующих производителей.
Также аудит отмечает отсутствие информации о первичных
ресурсах/запасах для производства биотоплива (количество, качество), а также
о потреблении импортируемого биотоплива.
В 2013-2014 годах сбор данных АЭЭ осуществлялся с применением
методов, которые сводились лишь к запросам, анкетам, бланкам, полученным
от производителей и пользователей биотоплива. По мнению АЭЭ, ,,этот
способ получения информации по биотопливу (,,снизу-вверх") является
ресурсоемким (необходимы человеческие ресурсы - процедуры по
распределению анкет, их сбору и обработке информации; временные разработка, их распределение, заполнение, сбор анкет; финансовые – для
привлечения и мотивации сторон, вовлеченных во все описанные выше
этапы)".
Следовательно, статистические данные, которыми располагает АЭЭ,
представляют собой информацию или оценки, полученные в результате
контрольной деятельности, осуществляемой в рамках внедрения Программы
поддержки и развития сектора производства топлива из твердой биомассы в
Республике Молдове; анализа состояния/развития сектора; интервьюирования
28
Ст.9 (i) Закона №142 от 2.07.2010.
18
сторон, действующих в области биотоплива; запросов, отправленных в адрес
ОМПУ, относительно деятельности экономических агентов в регионе и т.д..
Ненадлежащий характер данных по биотопливу подтверждается и МЭ
тем, что не существует энергетической статистики, соответствующей
эффективной методологии по сбору и представлению данных.
Согласно информации АЭЭ в отчете о его деятельности за 2013 год
биотопливо и другие виды биомассы, используемые для энергетических
целей, отражаются как дополнительная биомасса, которая в официальной
статистике не отражается, но будет включена в нее начиная с 2014 года.
Неполные статистические данные в аудируемой области приводят к
принятию решений, основанных на показателях энергоэффективности, без их
основательного анализа. В связи с этим МЭ, в качестве проводника политики
в данной области, наделенного обязанностями по мониторингу/координации
процесса по достижению целей, установленных для сектора производства
энергии из возобновляемых источников, сталкивается с трудностями как при
планировании стратегических мер в области биотоплива, так и в процессе
мониторинга внедрения политики. Сложившаяся ситуация не позволяет
владеть информацией о тенденциях/динамике по секторам относительно
энергоэффективности и ВИЭ, для оперативного составления отчетов о
реализации национальных политик и реальной ситуации в данной области.
В условиях, когда не доступны соответствующие данные о сложившейся
ситуации в данной области, сдерживается процесс по выполнению
установленных мер в соответствии с существующей политикой. Вместе с тем
отмечается, что АЭЭ не владеет полной информацией о проведении мер по
продвижению производства и потребления биотоплива. Таким образом,
несмотря на то, что АЭЭ отвечает за координацию программ, контроль и
мониторинг проектов и программ по освоению ВИЭ, оно не всегда
информировано для согласования и осуществления делегированных ему
полномочий. Этот факт определяет несогласованность политик в данной
области, а также отсутствие данных об эффективности использования
выделенных/используемых финансовых средств, что ставит под угрозу
механизм мониторинга результатов в этой области.
Для устранения недостатков, связанных с соответствующей системой
статистических данных, создания четкой и всеобъемлющей статистической
системы и ее приведения в соответствие с нормами ЕС29, а также в связи с
необходимостью соблюдения международных стандартов, был утвержден
план действий по разработке системы энергетической статистики,
предназначенной для обеспечения необходимой поддержки ключевым
учреждениям центрального публичного управления. Создание этой системы
обеспечит: владение официальной статистикой в области биотоплива;
внедрение, мониторинг и проверку осуществления мер, связанных с
биотопливом, в соответствии с Национальным планом действий в области
возобновляемой энергии; генерирование специфических показателей ВИЭ и
29
Постановление Правительства №141 от 24.02.2014 „О создании системы энергетической статистики”.
19
статистических данных о качестве для представления отчетности как
заинтересованным сторонам, так и международным организациям (например,
ЕВРОСТАТ, Международному агентству по энергетике и т.д.) в соответствии
с передовыми европейскими стандартами.
Кроме того, по мнению аудита, важно также обеспечение со стороны
специализированных центральных органов мониторинга осуществления мер,
предусмотренных в Национальном плане действий в сфере производства
энергии из возобновляемых источников (например, требования к импорту
топлива относительно доли биотоплива), а также потребительских цен.
Выводы
На национальном уровне не существует релевантной и полной базы
данных по производству и использованию биотоплива, которая бы
способствовала систематизации и анализу достижения целей, поскольку
вовлеченные стороны не обязаны представлять необходимые данные, что не
позволяет эффективно осуществлять управление и контроль за данной
областью. Соответствующая информация и сведения получены с
применением ресурсоемких мер и не охватывают весь сектор.
Следовательно, необходимо разработать и внедрить механизмы и процедуры
относительно порядка, инструментов представления, сбора и отражения в
отчетности информации по биотопливу.
Необеспечение проверки качества биотоплива аккредитованной
лабораторией не гарантирует подтверждения качества производимого
биотоплива и не исключает тот факт, что оно может оказывать вредное
воздействие на окружающую среду.
Рекомендации Министерству экономики совместно с Агентсвом по
энергетической эффективности
3. Разработать исчерпывающую методологию создания базы данных,
связанных с ВИЭ, в том числе механизмы и процедуры для сбора достоверной
и полной информации по производству/потреблению биотоплива и
представления отчетов для базы данных.
4. Представить предложения о внесении изменений в нормативнозаконодательную базу для того, чтобы обязать вовлеченные субъекты
предоставлять убедительные и надежные данные с обеспечением
формирования базы данных.
5. Обеспечить сертификацию качества биотоплива.
4 подзадача аудита: финансовая поддержка проектов в данной области,
финансируемых через АЭЭ и НЭФ, а также существующие регулирующие
инструменты/механизмы обеспечивают ли достижение целей и
соответствие полученных результатов целям политики?
Для реализации политики в области производства и использования
биотоплива отмечается важность оценки потребностей в финансовых
средствах, а также применения научно-технического потенциала.
20
Укрепление потенциала производства биотоплива может быть
достигнуто только в контексте имеющихся финансовых инструментов для
поддержки данной области. В целях продвижения производства биотоплива
были обеспечены некоторые экономические и финансовые стимулы и
приняты информационно-образовательные меры, в том числе путем
предоставления доступа юридическим и физическим лицам к информации об
освоении ВИЭ, а также путем проведения мероприятий по просвещению
населения в духе их потребления. В связи с этим отмечается принятие АЭЭ
ряда мер/действий по сообщению и распространению информации в области
ЭЭ и ВИЭ, осуществление которых стало возможным благодаря партнерству,
установленному в рамках проекта «Энергия и биомасса».
В настоящее время отсутствует оценка финансовых средств,
необходимых для достижения национальных целей по производству и
использованию биотоплива, таким образом, ее отсутствие может поставить
под угрозу достижение целей, учитывая, что финансовое планирование
должно быть частью проводимых мероприятий для качественного решения
данного вопроса.
В контексте финансирования мер по продвижению и производству
биотоплива отмечается проект "Энергия и биомасса", целью которого
является создание безопасного, конкурентоспособного и устойчивого
производства энергии из ВИЭ, особенно биомассы из сельскохозяйственных
отходов путем увеличения энергопотребления из возобновляемых источников
в публичных учреждениях и домашних хозяйствах. Общий бюджет проекта
составляет 14,56 млн. евро (включая финансирование со стороны ЕС - 14,00
млн. евро и софинансирование со стороны ПООР – 0,56 млн. евро), АЭЭ
управляет 2,1 млн. евро для проведения 3 (трех) мероприятий.
Важным направлением деятельности данного проекта является активное
участие предпринимателей в производстве, хранении и поставке
бенефициарам топлива из биомассы с возможностью приобретения в
лизинг оборудования по обработке биомассы и производству биотоплива,
для чего был установлен механизм путем создания оборотного кредитного
фонда (revolving). Так, в период с 2013 по 2014 года (9 месяцев) через АЭЭ
получили финансовую поддержку 16 предпринимателей, общий объем
финансирования составил 9,9 млн. леев. В результате осуществления этой
деятельности было констатировано следующее:

Выделение средств АЭЭ в рамках «Программы поддержки и
развития сектора производства топлива из твердой биомассы в
Республике Молдова» осуществляется в отсутствие положений,
утвержденных в установленном порядке, и этот факт снижает
прозрачность данного процесса.
AЭЭ разработало Положение о проведении „Программы поддержки и
развития сектора производства топлива из твердой биомассы в Республике
Молдова”, которое предусматривает критерии для осуществления этой
деятельности. Относительно положений Закона о нормативных актах
21
Правительства и других органов центрального и местного публичного
управления30 аудит констатирует, что данное Положение не было утверждено
в установленном порядке, АЭЭ мотивирует это тем, что „оно утверждено по
молчаливому согласию”. Таким образом, отсутствие утвержденных критериев
определяет риск субъективного отбора бенефициаров.

Для запроса, регистрации и отбора участников в рамках
проекта субсидирования необходимо установить исчерпывающие
процедуры и механизмы учета.
В результате анализа 44% (7 проверенных из 16) бенефициаров
указанной Программы установлено, что они подали заявки на участие вместе
с приложениями, которые были зарегистрированы в регистре АЭЭ по
входящим документам за соответствующий год. Необходимо отметить, что
регистр не пронумерован и не проштампован, а после выявления этих
несоответствий ответственные лица АЭЭ исправили ошибки. Хотя Положение
указанной Программы предусматривает, что заявка вместе с пакетом
документов на участие должна быть зарегистрирована в регистре, который
ведется специально для этой цели, АЭЭ на тот момент не располагало
отдельным регистром. Представители Агентства объяснили, что изначально
не создали такого регистра из-за малого количества поданных заявок, а позже,
во второй половине 2014 года, по требованию аудита он был составлен. В
отсутствие строгого учета заявителей не обеспечивается прозрачность и
объективность отбора потенциальных бенефициаров.

Для отбора бенефициаров проектов необходимо подробное
документирование заявителей.
В ходе внедрения «Программы поддержки и развития сектора
производства топлива из твердой биомассы в Республике Молдова» были
проведены 3 процедуры отбора бенефициаров (каждые 6 месяцев). В
результате анализа аудитом протоколов отбора бенефициаров отмечается, что
согласно протоколам от 9 сентября 2013 года и, соответственно, 19 мая 2014
года AЭЭ должно было оценить на местах первые 10 и, соответственно, 4
компании, что не было реализовано Агентством, что способствует принятию
решений в отсутствие достаточного документирования и предоставлению
финансовых средств некоторым бенефициарам с повышенным риском
несоблюдения условий размещения оборудования.

При заключении договоров с бенефициарами АЭЭ установило
неодинаковые договорные условия, что ставит некоторых бенефициаров в
невыгодное положение.
В результате изучения аудитом 8 договоров о финансировании (из 16
заключенных) отмечается, что договорные условия отличаются как для
бенефициаров, так и для поставщиков. Среди них можно перечислить:

условия о применении штрафов в случае невозврата соответствующих
траншей в установленные сроки и размеры (так, от случая к случаю, было
Закон о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного
управления №317-XV от 18.07.2003.
30
22
установлено применение штрафов в размере 0,1% и 0,2% от суммы
задолженности);

положения о применении штрафов в случае невыполнения договорных
условий поставщиком (в размере 0,1% и 0,2% от суммы задолженности);

условия об установлении сроков поставки оборудования поставщиком (от
30 до 100 дней);

условия об установлении сроков возврата платежей согласно траншам
бенефициарами (сроки возврата первого транша варьирует от 10 до 15
дней со дня заключения договора).
В контексте вышеуказанного неравный подход и невыгодные условия у
некоторых заявителей обуславливают отсутствие у них интереса к участию в
этих проектах.
АЭЭ сообщило аудиту, что „условия об установлении штрафов были
изменены в результате внесения изменений, связанных с процедурами отбора
поставщиков оборудования (первоначально они назначались по результатам
процедур государственных закупок, а затем возможность отбора
поставщика была делегирована бенефициарам), в целях достижения более
решительного подхода и отношения сторон (поставщика и бенефициара).
Сроки поставки оборудования для брикетирования варьируют исходя из того,
что оборудование ввозится из разных стран (Украина, Польша, Италия,
Германия), а экономическая и политическая ситуация отличается от
государства к государству”.

Договора, заключенные АЭЭ с бенефициарами, не
предусматривают обязательные условия, установленные в соответствии
с Соглашением об ответственной стороне, заключенным между МЭ и
АЭЭ, что определяет отсутствие учетных данных об эффективности
проектов и выделенных финансовых средствах.
Таким образом, в соответствии с Соглашением об ответственной стороне
(ОС) от 11 июня 2012 года, заключенным между ME и АЭЭ, бенефициары
должны представлять ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты о
производстве о потреблении биотоплива. Тем не менее при заключении
договоров с бенефициарами АЭЭ не выполнило полностью это условие и не
включило в договора с бенефициарами проекта такое положение, требуя лишь
представление ежегодных отчетов о проделанной работе. Вместе с тем в
процессе анализа дел бенефициаров проекта аудитом не установлено
представление ими каких-либо систематических и релевантных данных о ходе
осуществления проектов. Из-за непредставления указанной информации,
отмечается отсутствие актуализированного систематического учета, что не
позволяет проводить аналитические процедуры относительно прогресса,
эффективности проектов и выделенных финансовых ресурсов.
При посещении на местах 5 бенефициаров аудитом было установлено, из
их устных заявлений, что после предоставления им оборудования (см. фото) 4
из них произвели на протяжении 2014 года около 720 тонн брикетов (1,6 млн.
23
леев). По результатам проведенных оценок31 и заявлениям бенефициаров было
установлено, что производство и потребление такого объема брикетов может
заменить 576 тонн угля (2,0 млн. леев) или 432,00 тыс. м3 природного газа (2,7
млн. леев), или 3600 м3 древесины среднего класса (2,3 млн. леев), данная
ситуация подтверждает возможность располагать энергетическими ресурсами
путем экономии финансовых средств.
Механический пресс для
брикетирования с поршнем
(Scorpion)
Аэродинамическая сушилка
(SP-0,5)
Измельчитель соломы (KTU-2)
Оборудование для производства твердого биотоплива .
Источник. Фотографии реализованы аудиторской группой.

Необеспечение соответствующего страхования оборудования
на период действия договоров создает повышенный риск невозмещения
выделенных финансовых средств и может ставить под угрозу
непрерывность осуществления начатых проектов.
В результате анализа 8 договоров с бенефициарами „Программы
поддержки и развития сектора производства топлива из твердой биомассы в
Республике Молдова” отмечается отсутствие положения о страховании
приобретенного оборудования на трехлетний период (срок действия
договора). Так, 7 бенефициаров застраховали оборудование сроком на один
год, а в случае одного бенефициара выявлено, что страховой полис
отсутствует. В контексте вышеизложенного аудит отмечает, что эти условия
определяют риск того, что АЭЭ не сможет вернуть предоставленные
финансовые средства.

Несоблюдение в некоторых случаях сроков возврата
финансовых средств в соответствии с заключенными договорами
приводит к иммобилизации финансовых средств и, фактически, к
невозможности их последующего распределения другим потенциальным
бенефициарам.
31
http://www.noi.md/md/print/news_id/48350 (по состоянию на 14.01.2015).
24
В результате анализа 8 договоров были установлены задержки со
стороны бенефициаров по возврату денежных средств. Так, по 5 договорам
были выявлены задержки по возврату соответствующих транш от 2 до 268
дней. Хотя условия договора предусматривают применение штрафных
санкций, АЭЭ не воспользовалось этим правом, пытаясь решить возникшие
разногласия путем переговоров. По подсчетам аудиторской группы, сумма
штрафов должна была составить 91,8 тыс. леев.
При изучении процесса внедрения Программы, аудитом установлено
отсутствие оплаты бенефициарами авансов, определенных в соответствии с
Соглашением об ответственной стороне.Это же условие предусмотрено п.22
Положения о Программе, согласно которому АЭЭ должно получать от
бенефициаров аванс в размере 20% от стоимости оборудования, после чего оно
заключает соглашение о намерениях. После заключения соглашения о
намерениях АЭЭ может подписать договора о предоставлении оборудования
в лизинг. Таким образом, несоблюдение данного положения со стороны АЭЭ
приводит к задержке погашения бенефициарами первого транша.

Несоблюдение сроков установки оборудования поставщиками
задерживает процесс производства биотоплива, что снижает
эффективность и препятствует достижению намеченных целей
бенефициаров.
В результате изучения процесса внедрения Программы на основании 8
договоров (из 16 заключенных) аудитом выявлено, что в 5 случаях поставщики
превысили сроки поставки оборудования, предусмотренные договорами (на
13-47 дней). В соответствии с условиями договора АЭЭ может применять
штрафные санкции в случае несвоевременной поставки оборудования. По
расчетам аудита сумма штрафов должна была составить 127,5 тыс. леев.
АЭЭ объяснило, что оно решило эти проблемы мирным путем (в 2
случаях были отправлены письма с предупреждением) и по этой причине не
воспользовалось правом применения штрафных санкций.

Из-за непредусмотрения АЭЭ в плане работы хорошо
продуманных и подробных мер и данных невозможно оценить финансовую
эффективность ,,Программы поддержки и развития сектора
производства топлива из твердой биомассы в Республике Молдова".
В соответствии с соглашением об ответственной стороне АЭЭ должно
подготавливать планы работы (мероприятия, которые будут осуществляться,
средства, которые будут выделены, информацию о расходах и другие данные)
на каждый год. Результаты аудита показывают, что АЭЭ располагает планами,
которые, однако, не соответствуют данному соглашению, поскольку не
разработан хорошо продуманный план финансирования, что снижает
возможность измерения финансовых показателей, таких как планируемый
уровень расходов по сравнению с уровнем произведенных расходов. Таким
образом, не может быть установлена эффективность ряда показателей
Программы, то есть уровень выполнения поставленных задач для каждого
вида деятельности по сравнению с ожидаемым эффектом и фактическим
25
результатом соответствующей деятельности. АЭЭ представило аудиторской
группе ежеквартальные планы работы, которые охватывают общие виды
деятельности учреждения, в том числе те, которые связаны с Программой.
Вместе с тем не был представлен подробный ежегодный план по
планированию непосредственного выполнения показателей Программы.

Недостаточный
мониторинг
определяет
риск
неэффективного использования выделенных средств.
Согласно договорам, заключенным с бенефициарами, АЭЭ обязано
периодически осуществлять мониторинг оборудования, предоставленного в
лизинг. Так, отмечается, что АЭЭ проводило мониторинг 6 бенефициаров из 7
проанализированных аудитом. Анализ протоколов по мониторингу
Программы, проверка аудиторской группы на местах показали недостаточный
мониторинг, не установлен учет технического обслуживания, надлежащие
условия хранения и эффективность использования оборудования. В то же
время необходимы меры по мониторингу производимых и проданных объемов
биотоплива, сертификации качества, выявления существующих у
бенефициаров проблем в сфере менеджмента.
Выводы
Процесс поддержки и развития сектора производства топлива из
твердой биомассы в Республике Молдова, в том числе метод отбора ее
бенефициаров, требуют пересмотра и улучшения для подтверждения того,
что предоставленная финансовая поддержка используется эффективно,
экономно и результативно, а применяемые механизмы, процедуры и
инструменты достаточны для надлежащего выполнения Программы.
Рекомендации Министерству экономики
6. Утвердить положения о процессе поддержки и развития сектора
производства топлива из твердой биомассы в Республике Молдова,
обеспечивающие соответствие отбора бенефициаров и использования
финансовых ресурсов для достижения намеченных целей.
Рекомендации Министерству экономики совместно с Агентством по
энергетической эффективности
7. Разрабатывать планы работы с обязательным установлением
показателей эффективности, которые должны быть выполнены.
Другим мероприятием в рамках проекта «Энергия и биомасса» является
«Субсидирование закупки котлов на биомассе для домашних хозяйств",
целью которого было оснащение 500 домашних хозяйств современными
котлами для сжигания брикетов и гранул, а на его реализацию было выделено
1,1 млн. евро. В период 2013-2014 годов (9 месяцев) этой программой
воспользовалось 461 лицо, с бюджетом в размере 9051,8 тыс. леев. Аудит
изучил и проверил около 4% финансируемых проектов (в 2013 году - 27
проектов на общую сумму 333,7 тыс. леев; в 2014 году - 3 проекта на общую
26
сумму 23,7 тыс. леев), которые были завершены, инвестиция поддерживается
и мониторизируется АЭЭ.
В соответствии с Положением о Программе по продаже и установке
систем отопления на биомассе, в том числе замене или дополнении
классических систем отопления от 8.10.2013, сумма субсидий составляет 30%
от стоимости закупки, но не более 1000 евро, а согласно последующим
дополнениям от 28.02.2014 максимальный допустимый размер субсидии
составляет 1300 евро.
В результате анализа процесса внедрения мероприятия «Субсидирование
закупки котлов на биомассе для домашних хозяйств», аудитом было
установлено:

Процесс
отбора
потенциальных
бенефициаров
осуществляется в отсутствие соответствующих оценок.
Аудитом не выявлены протоколы оценки потенциальных бенефициаров,
поскольку они не были составлены на протяжении 2013 года. На запрос аудита
АЭЭ проинформировало, что процедура оценки и принятия решений
осуществляется по принципу «молчаливого согласия». Подобная ситуация
приводит к поверхностной оценке дел по участию и принятию Комиссией по
отбору необоснованных решений. Отсутствие документированной оценки
определило:
 отбор бенефициаров, которые приобрели и установили систему отопления,
и предоставление им финансовых средств до начала проекта
субсидирования и подачи заявки о возмещении (в 6 случаях из 30
рассмотренных);
 выделение финансовых средств на основе подтверждающих документов,
выданных до подачи заявки на возмещение и подписания договора о
финансировании (в 14 случаях из 30 рассмотренных).

Недостаточный
мониторинг
определяет
риск
неэффективного использования финансовых средств, предоставленных
для этих целей в качестве субсидий.
В соответствии с п.23 Положения ,,Программы по продаже и установке
систем отопления на биомассе, включая замену или дополнение
традиционных систем отопления", АЭЭ может осуществлять мониторинг
только в течение года, так как бенефициар обязан поддерживать инвестицию
в течение минимум одного года после ее завершения. Отмечается, что, хотя в
2013 году субсидии были присуждены 27 бенефициарам, АЭЭ провело 2
мониторинга закупленных в этом году котлов и проверило их лишь в 2014
году. Необходимо отметить, что в общей сложности до 11.11.2014 АЭЭ
провело 44 проверки (10 процентов) отопительных систем из 461 получателя
субвенций, что не обеспечивает широкий мониторинг эффективности
использования финансовых средств.
Согласно Отчету о деятельности АЭЭ было установлено, что мониторинг
проводится нерегулярно и не учитываются предусмотренные Положением
27
сроки. АЭЭ мотивирует это большим объемом работы за период управления
финансовыми средствами, предназначенными для субсидирования.
Выводы
Использование финансовых средств в качестве субсидий для установки
систем отопления на биомассе, включая замену или дополнение
традиционных систем отопления, в некоторых случаях не сопровождалось
надлежащими нормативными положениями, аналитическими процессами
при отборе бенефициаров, а также соответствующим мониторингом со
стороны АЭЭ.
Рекомендации Агентству по энергетической эффективности
8. Обеспечить надлежащее регламентирование процесса установки
систем отопления на основе биомассы, включая замену или дополнение
традиционных систем отопления.
Важным направлением деятельности АЭЭ в рамках проекта «Энергия и
биомасса» в Республике Молдова явился финансовый вклад (2,4 млн. леев) в
проведение мероприятия ,,Пилотирование технологии когенерации в
рамках одного предприятия агропромышленного комплекса Республики
Молдова" без обязательства его последующего возмещения в случае
соблюдения договорных условий.
Так, в этом контексте 3 декабря 2013 года между АЭЭ и местным
агропромышленным предприятием был подписан Договор о гранте на сумму
2,4 млн. леев, согласно которому предприятие должно превращать свои
отходы в электрическую и тепловую энергию. Целью данного договора было
покрытие расходов, понесенных ранее бенефициаром на внедрение
когенерационной деятельности и приобретение части когенерационного
оборудования.
В этом контексте аудит отмечает, что договор о гранте не содержит
обязательных показателей и положений, которые повысили бы
ответственность сторон за его реализацию, таких как: конкретный объект
договора, назначение финансовых средств и условия их предоставления;
этапы выполнения. Данная ситуация создает риск неэффективного
использования финансовых средств и недостижения целей проекта.
Аудиту не была представлена АЭЭ информация об использовании
финансовых
средств,
выделенных
на
внедрение,
продвижение
когенерационной технологии и приобретение части когенерационного
оборудования, что не свидетельствует об осуществлении прав АЭЭ по надзору
и мониторингу выполнения договора (п.7.3 d) Договора о гранте).
Во время посещения объекта (фотоснимки) аудиторской группой было
констатировано
приобретение,
установка
и
функционирование
когенерационного оборудования, объект был сдан в эксплуатацию 24 декабря
2013 года. Согласно информации АО "RED Nord-Vest" в результате
эксплуатации когенерационного оборудования предприятие бенефициара
28
поставляло в электросети с момента ввода в эксплуатацию до 3.31.2014 около
2,95 квт/ч.
Источник. Фотографии реализованы аудиторской группой.
Вместе с тем аудит отмечает отсутствие графика внедрения
когенерационной деятельности, годовых отчетов по обработанным отходам и
детальным расходам из выделяемых АЭЭ средств.
Таким образом, на данном этапе внедрения проекта из-за отсутствия
отчетов о результатах внедрения когенерационной деятельности аудит не
может определить, если выделенные ресурсы были использованы эффективно.
Так, аудитом не была выявлена какая-либо деятельность АЭЭ или
бенефициара по освоению результатов внедренного проекта в целях
использования потенциала когенерации на основе биомассы с использованием
отходов переработки сельскохозяйственной продукции (например,
винодельческой промышленности, от переработки фруктов, зоотехнического
комплекса и т.д.).
Учитывая пилотный характер когенерационной деятельности, аудит
отмечает важность определения и выделения АЭЭ сильных и слабых сторон,
угроз и возможностей, связанных с пилотированным проектом, которые
необходимы для использования имеющихся ресурсов и инструментов на
развитие данной технологии.
Выводы
Вследствие изучения и проверки результатов проекта поддержки
когенерационной деятельности аудит делает вывод, что АЭЭ не обеспечило
анализ, мониторинг и проверку использования предоставленных финансовых
средств, соответственно, не освоило результаты данного проекта, что не
позволяет выявить возможности в этой области и использовать их в
будущем.
Рекомендации Агентству по энергетической эффективности
9. Обеспечить деятельность по мониторингу выполнения проекта, а
также поставленных целей с учетом выделенных финансовых ресурсов.
Неполное и неравномерное финансирование проектов в данной
области из других источников (НЭФ), а также отсутствие плана и
единой концепции финансирования, не гарантируют достижения
29
намеченных целей и не позволяют специализированному органу (АЭЭ)
оценить эффективность использования публичных средств.
Внедрение проектов в области биотоплива является одним из
первостепенных видов деятельности в энергетической политике государства,
о чем отмечено в национальных стратегических документах в данной области,
что осуществляется путем принятия мер ответственными органами с
оказанием поддержки либо за счет государственных ресурсов, либо
партнерами по развитию.
Для некоторых проектов, финансируемых за счет средств НЭФ, аудит
констатировал отсутствие непрерывности в их поведении, что изначально
подрывает достижение установленных целей.
 Для проекта "Предприятие по переработке животноводческих и
сельскохозяйственных отходов с отводом биогаза", целью которого
является отвод биогаза для производства электроэнергии и тепла для
населения района Хынчешть, а также получения компоста из хлевного
навоза, НЭФ выделил 12 млн. леев на строительство варочных котлов для
переработки животноводческих и сельскохозяйственных отходов с отводом
биогаза, тем самым покрывая лишь часть необходимых расходов. Данная
ситуация указывает на то, что исполнительные органы НЭФ изначально не
провели оценку эффективности проектного предложения, не выявили
потенциальные несоответствия и риски, которые могли повлиять на
достижение целей. Таким образом, не была обеспечена непрерывность и
завершенность проекта, а также эффективное выполнение целей, что
обусловило неэффективное использование выделенных средств (12 млн. леев).
Отмечается, что работа варочных котлов по переработке отходов
животноводства с отводом биогаза, построенных за счет средств НЭФ
(фотоснимки), находится в тупике из-за отсутствия необходимого объема
сырья, а также газового генератора для выработки электроэнергии и тепла.
Источник. Варочные котлы для переработки животноводческих отходов (фотографии реализованы
аудиторской группой).
По мнению аудита, одной из причин недостижения конечной цели
проекта явился раздробленный характер финансирования (2010-2011 годы), а
также недостаточный мониторинг его внедрения со стороны НЭФ, что
30
обусловило безответственное расходование и неэффективное использование
финансовых ресурсов.
Аудит констатировал, что НЭФ профинансировал работы по
строительству этих варочных котлов на сумму 1,3 млн. леев (2010 год) до
проведения открытых торгов и присуждения договора подряда без
обеспечения обоснования перечисления указанных средств. Согласно
объяснениям ответственных лиц НЭФ финансирование было произведено на
основании протокола о выполненных работах.
Вместе с тем отмечается, что в 2012 году Административный совет НЭФ
отклонил проект "Предприятие по переработке животноводческих и
сельскохозяйственных отходов с отводом биогаза, производству
электроэнергии и получению органических удобрений в селе
Фырлэдень», который был предложен для финансирования одним
экономическим агентом (бенефициаром) для обеспечения достижения
конечной цели данного проекта. По запросу аудита, ответственные лица НЭФ
мотивировали эту ситуацию необходимостью проведения оценки
использования финансовых ресурсов, выделенных на протяжении 2010-2011
годов.
В этом контексте Приказом министра окружающей среды от 15 июня
2012 года была создана комиссия по оценке результатов внедрения проекта (7
членов), которая на своем заседании оценила их качественное выполнение и
сочла целесообразным оказать финансовую поддержку. Отчет о констатации
эффективности реализации проекта должен был быть представлен на
рассмотрение Административному совету НЭФ, что не было выполнено
отмеченной выше комиссией, в результате чего не была обеспечена
непрерывность финансирования проекта.
Выводы
Необоснованные/недостаточные анализ и оценка необходимости
внедрения проекта со стороны исполнительных органов НЭФ определили: i)
необеспечение полной непрерывности проекта; ii) недостижение
эффективного выполнения целей по сравнению с использованными ресурсами
на их реализацию (12,0 млн. леев); iii) необоснованное использование
некоторых финансовых средств (1,3 млн. леев).
Рекомендации Министерству окружающей среды:
10. Проанализировать и принять меры по выполнению установленных
целей аудируемых проектов (12,0 млн. леев), а также внедрить механизмы
контроля на этапе изучения и проведения экспертизы проектов,
предложенных для финансирования.

Аналогичная ситуация недостижения поставленных целей
была выявлена аудитом и по проекту «Использование растительных
отходов в качестве сырья для производства биоэнергии", бенефициаром
которого является районный совет Кэлэрашь (стоимостью 3,2 млн. леев). Цели
проекта, а именно: изготовление брикетов/гранул с использованием
31
сельскохозяйственных отходов в районе Кэлэрашь, а также потребление
готовой продукции в виде теплоэнергии учреждениями социального
назначения не были достигнуты.
В результате оценки и проверки документов из представленных НЭФ
дел и осмотра указанного объекта на месте, аудитом было установлено
следующее.
13 декабря 2011 года между Министерством окружающей среды (в
качестве донора) и районным советом Кэлэрашь (в качестве бенефициара) был
заключен договор (№6/2676-3838) на сумму 3218,0 тыс. леев, публичные
средства были в основном предназначены для приобретения оборудования по
производству биотоплива (см. таблицу №2).
Таблица №2
№
п/п
1.
2.
3.
4.
5.
Расходы
Закупка и установка линии по переработке
сельскохозяйственных отходов для производства брикетов
Закупка универсальных измельчителей сельскохозяйственных
отходов и древесины
Закупка и установка линии по переработке отходов древесины
для производства гранул
Телефонные разговоры, хозяйственные материалы, объявления
в местной газете
Транспортные расходы, топливо
Всего
Единица
измерения
(единиц)
Сумма,
утвержденная
НЭФ
(тыс. леев)
1
1300,0
2
480,0
1
1420,0
9 месяцев
9,0
9 месяцев
9,0
3218,0
Источник. Предложение проекта районного совета Кэлэрашь от 6 декабря 2011 года.
Для внедрения проекта 6 декабря 2011 года районный совет Кэлэрашь
подписал с одним экономическим агентом соглашение о партнерстве, в
котором предусмотрено, что последний должен управлять оборудованием по
брикетированию биомассы.
Однако при выезде на место аудитом установлено, что 19 декабря 2013
года районный совет Кэлэрашь принял Решение №07/34 "О сдаче
оборудования в аренду", которое предусматривает, что часть оборудования по
брикетированию биомассы стоимостью 995,4 тыс. леев, приобретенного за
счет средств НЭФ, квалифицируется как "неиспользуемые активы",
следовательно, было решено ,,сдать их в аренду на открытом аукционе
сроком на 15 лет". Следует отметить, что указанное решение подлежит
исполнению, поскольку было подписано отмеченное выше соглашение о
партнерстве. Сложившаяся ситуация, по мнению аудита, генерирует задержки
в реализации целей проекта, а также неэффективность выделения и
использования ресурсов, финансируемых за счет НЭФ.
В результате осмотра приобретенного оборудования аудитом
установлено, что при отсутствии эффективного мониторинга со стороны НЭФ
бенефициар, вопреки запрошенному бюджету, приобрел другие технические
компоненты стоимостью 582 тыс. леев, изменение которых не было одобрено
Административным советом НЭФ (платформа для сбора и транспортировки
32
тюков на сумму 182,0 тыс. леев; два пакетировочных пресса стоимостью 400,0
тыс. леев).
Кроме того, технологическое оборудование для биомассы на сумму
2605,4 тыс. леев было приобретено районным советом Кэлэрашь и передано
согласно акту приемки-передачи на бесплатное хранение экономическому
агенту, с которым было заключено соглашение о партнерстве. Одновременно
линия по брикетированию стоимостью 413,0 тыс. леев хранится без
подтверждающих документов в торговом зале магазина для строительных
материалов того же экономического агента, что подразумевает риск его
последующей продажи. При осмотре линии по брикетированию были сделаны
представленные ниже фотоснимки.
Источник.Фотографии выполнены аудиторской группой.
В результате осмотра другой линии по брикетированию (стоимостью 1,6
млн. леев) аудит отмечает, что она также находится в нерабочем состоянии,
установлена в помещении (незавершенном строительстве) с поврежденной
крышей и выбитыми окнами, которое должно было быть отремонтировано
экономическим агентом, с которым было заключено соглашение о
партнерстве (на сумму 150,0 тыс. леев).
Согласно устным заявлениям экономического агента указанная линия по
брикетированию находится в нерабочем состоянии из-за отсутствия
некоторых деталей. Кроме того, на запрос аудита районный совет Кэлэрашь
не представил подтверждающие документы на закупленное оборудование, а
также сертификаты качества и его происхождения, что указывает на
несоблюдение договорных положений.
При осмотре линии по брикетированию были сделаны фотоснимки.
33
Источник. Фотографии выполнены аудиторской группой.
Вместе с тем аудит отмечает, что не была актуализирована стоимость
договора в результате проведения бенефициаром процедуры закупки (от 3,2
млн. леев до 2,6 млн. леев). Было также установлено отсутствие
заключительного и финансового отчетов проекта, таким образом, не может
быть оценена степень его реализации. Аудит отмечает, что НЭФ перечислил,
вопреки условиям договора, последний транш в размере 260,0 тыс. леев (10%)
в отсутствие документов, подтверждающих ввод в эксплуатацию объекта.
В результате аудиторской миссии ответственные лица НЭФ обратились с
запросом к бенефициару (районному совету Кэлэрашь) представить отчет о
проведенной работе по реализации проекта. В отсутствие представления
запрашиваемой информации и в результате нереализации проекта и
неэффективного использования выделенных ресурсов, в том числе в целях
возмещения финансовых средств, МОС направило соответствующие
материалы в судебную инстанцию.
Выводы
Лица, ответственные за управление НЭФ, и бенефициар проекта
(районный
совет
Кэлэрашь)
не
обеспечили
эффективного
и
аргументированного использования публичных средств (2,6 млн. леев), эта
ситуация была обусловлена: i) непроведением проверки/мониторинга
процесса за внедрением и реализацией проекта; ii) необеспечением
непрерывности проекта, а также невыполнением условий договора, в том
числе отсутствием сертификации соответствия оборудования; iii)
отсутствием прозрачности принятия решений и конкретных действий/мер в
процессе использования оборудования, закупленного за счет публичных
средств.
Рекомендации Министерству окружающей среды и районному совету
Кэлэрашь
11. Разработать и утвердить план мер/действий для вовлеченных
сторон, направленных на обеспечение эффективного и аргументированного
использования публичных средств в целях завершения и достижения цели
проекта.
34
5 подзадача аудита: какое воздействие оказывает производство сырья
и использование биотоплива на сельское хозяйство и окружающую среду?
Производство сырья и использование биотоплива в Республике
Молдова не сопровождается подробным анализом экологических,
экономических и социальных последствий.
Развитие области биотоплива осуществляется в отсутствие
фундаментальных исследований, в том числе научных учреждений, которые
рекомендовали бы более широкое применение биотоплива по сравнению с
традиционными видами топлива.
Аудитом не были идентифицированы какие–либо исследования, научные
разработки и оценки по мониторингу воздействия выращивания биомассы,
например, путем внесения изменений в использование сельскохозяйственных
земель, а также другого влияния на биоразнообразие, производство продуктов
питания и развитие среды обитания.
Аудит отмечает важность развития сектора биотоплива путем проведения
детального анализа специализированными центральными органами (МСХПП,
МОС, МЭ) его экологического, экономического и социального воздействия
для того, чтобы решить, если рекомендовано увеличить объемы биотоплива, в
частности биодизельного топлива, по сравнению с традиционными видами
топлива. Вместе с тем нет никаких критериев для установления и мониторинга
показателей, которые обеспечили бы стандарты для выбросов загрязняющих
веществ в атмосферу в результате использования биотоплива. Одновременно
отмечается отсутствие мониторинга влияния использования биомассы в
энергетических целях на другие секторы, такие как сельское или лесное
хозяйство. Это связано с отсутствием эффективного и надежного механизма
по сбору данных и их эффективной обработке. В этом контексте не
существуют и не определены критерии, которые учли бы, в том числе
воздействие на биоразнообразие, защиту почвы и окружающую среду в целом.
Таким образом, в соответствии с информацией, предоставленной MЭ,
существующая политика в области биотоплива (стратегия, планы действий)
были разработаны в отсутствие обоснованных исследований, получающих
широкую огласку. В качестве анализа и исследований для оценки потенциала
производства твердого биотоплива отмечается исследование, проведенное
неправительственной организацией - "Оценка энергетического потенциала
биомассы из сельскохозяйственных культур для брикетирования на уровне
регионов и районов за 2009-2010 годы» и другое, проведенное одним
агентством - "Аналитическое исследование в области потребления древесины
– 2011 год"32. Кроме этого, отмечается разработка МСХПП исследования в
отношении потенциала биомассы в области сельского хозяйства и освоения
энергетического потенциала биомассы, развития производства твердого
биотоплива.
Вместе с тем отмечается внедрение МСХПП принципов Стратегической
программы
технологической
модернизации
политики
развития
32
http://www.moldsilva.gov.md/public/files/Studiu_consumul_de_masa_lemnoasa.pdf (на 5.01.2015).
35
агропромышленного сектора (э - Сельское хозяйство), утвержденной
Приказом министра сельского хозяйства и пищевой промышленности от 11
декабря 2013 года, которая направлена на усиление, оптимизацию процесса
разработки и владения оперативной информацией о потенциальных
источниках сырья для развития агропромышленного сектора. Таким образом,
информационные системы, предназначенные для агропромышленного
сектора, будут централизованы и систематизированы посредством ГП „Centrul
Informațional Agricol”.
Однако с учетом обеспечения получения сырья имеющейся древесной
биомассы для производства твердого биотоплива МСХПП были внесены
изменения в Земельный кодекс, предусмотрев, таким образом, включение
земельных участков с низким бонитетом почвы в сельскохозяйственный
оборот, что позволит урегулировать использование умеренно продуктивных
сельскохозяйственных земель (с уровнем оценки естественного плодородия
менее 40 или которые расположены в поймах рек или других зонах,
подверженных риску затопления) для посадки древесных энергетических
культур (тополя, ивы, акации).
Острая необходимость разработки таких исследований вытекает, в том
числе из выводов первого отмеченного исследования, согласно которому
отсутствуют полные данные относительно всего потенциала биомассы для
производства брикетов и гранул в Республике Молдова.
Согласно Национальному плану действий в области возобновляемых
источников энергии на 2013-2020 годы33 установлена необходимость
разработки технико-экономического обоснования использования энергии из
биомассы в других секторах и разработки другого технико-экономического
обоснования в отношении земель и видов культур, пригодных для Республики
Молдова, данные мероприятия запланированы на 2016 год. Согласно
информации АНМ, представленной по запросу Счетной палаты, в данной
области были организованы и проведены научные исследования, результаты
которых указывают на возможность использования биотоплива в различных
отраслях национальной экономики, и которое конкурирует с традиционным
нефтяным топливом.
Вместе с тем аудит отмечает, что политика в области биотоплива не
предусматривает конкретных положений по управлению рисками или их
смягчению, или же по выявлению рисков для осуществляемых программ и
планов действий, что должно быть непрерывным и систематическим
процессом. Учитывая, что факторы риска меняются с течением времени,
необходимы действия по применению мер для снижения рисков в этой
области, таких как риски для окружающей среды.
Выводы
33
Постановление Правительства №1073 от 27.12.2013.
36
Отсутствие комплексного и обоснованного анализа экологического,
экономического и социального воздействия в результате производства сырья
и использования биотоплива может привести к неблагоприятным
последствиям для окружающей среды.
Рекомендации
Министерству
экономики
совместно
с
Министерством окружающей среды и Министерством сельского
хозяйства и пищевой промышленности
12. Разработать и утвердить специфические нормы в данной области,
исследования относительно экологического, экономического и социального
воздействия производства сырья и использования биотоплива, что
обеспечило бы согласованный подход между энергетической и экологической
политикой, а также установление критериев устойчивого развития в этой
области.
ОБЩИЙ ВЫВОД
В целях гармонизации с передовыми международными практиками,
Республика Молдова разработала политику по интеграции охраны
окружающей среды, в том числе по обеспечению энергетической
безопасности путем продвижения и развития возобновляемых источников
энергии. Специальная законодательная база в сфере биотоплива должна
быть актуализирована для достижения целей, установленных в
соответствии с национальной политикой в данной области. Несмотря на то,
что на развитие возобновляемых источников энергии в последние годы были
выявлены и выделены значительные финансовые ресурсы, они эффективно не
систематизируются, не управляются и не мониторизируются.
АУДИТОРСКАЯ ГРУППА:
ГЛАВНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЕР,
РУКОВОДИТЕЛЬ АУДИТОРСКОЙ ГРУППЫ
Виорел МИРОН
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЕР
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЕР
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЕР
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЕР
Думитру ШТЕФЫРЦА
Алена ОБОРОЧАНУ
Лариса ЧЕБАН
Ирина РОГАЧЁВ
НАЧАЛЬНИК II ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
(АУДИТ ФИНАНСОВ СОЦИАЛЬНОГО СЕКТОРА
И НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ)
София ЧУВАЛЬСКИ
37
Приложение
Область применения и методология
Для достижения установленных целей аудиторская миссия провела
специфические мероприятия, были применены техники аудита и
использованы различные методы для сбора доказательств. Таким образом:
 для определения того, если существующая политика в области
биотоплива гармонизирована с законодательством европейского
сообщества, были проанализированы правовые и нормативные рамки,
европейские директивы в отношении биотоплива, а также деятельность
субъектов, ответственных за продвижение и внедрение нормативной базы,
которая бы соответствовала законодательству европейского сообщества;
 для определения того, если политические инструменты для
увеличения потребления биотоплива являются достаточными,
соответствующими/адекватными, было рассмотрено взаимодействие и
координация
деятельности
ответственных
субъектов,
были
интервьюированы ответственные лица, оценены достигнутые результаты,
недостатки/препятствия, которые ставят под угрозу достижение целей;
 для определения, в какой степени были достигнуты цели по
производству на национальном уровне сырья для биотоплива, были
проанализированы выполнение показателей и полученные результаты, а
также были изучены отчеты о деятельности ответственных лиц;
 для определения того, в какой степени было учтено развитие
новых технологий для более эффективного производства биотоплива,
были проанализированы проекты в данной области;
 для определения энергетической эффективности преобразования
сырья в биотопливо было проверено наличие исследований относительно
энергетической эффективности преобразования сырья в биотопливо, их
потенциала, а также установление приоритетных вопросов в данной области;
 для установления наличия эффективного и надлежащего
мониторинга процесса производства биотоплива были проанализированы
деятельность ответственных лиц с точки зрения выполнения обязанностей,
процесс мониторинга осуществления установленных стратегических
направлений деятельности, координирование деятельности отраслевых
учреждений и коммуникация между ними;
 для определения того, если область (биотоплива) оценивается
объективно для установления прогресса страны в достижении
намеченных целей, было проанализировано выполнение целей
государственной политики в этой области, с точки зрения качества этой
политики, выполнение функций и наличие необходимых инструментов для
осуществления полномочий;
 для выявления того, если Правительством были определены и
измерены цели в области биотоплива, были изучены существующие
законодательные акты в этой области и сравнены в части соответствия
38
установленных целей, была запрошена информация об имеющихся
исследованиях в области, используемых в разработке политики и
установлении целей;
 для определения механизмов по оценке результатов и воздействия
были изучены отчеты о деятельности ответственных учреждений, были
запрошены объяснения от ответственных лиц, а также было
проанализировано координирование действий между ними;
 для определения того, если система мониторинга обеспечивает
надежные данные, были проанализированы процесс мониторинга и
документы, подтверждающие контроль и координацию выполнения целей;
 для выяснения того, если были проведены экономические оценки
политики в области биотоплива, была проанализирована политика в сфере
финансирования, были запрошены данные и анализы в отношении
финансовой поддержки в этой области;
 для установления того, если имеются адекватные механизмы
контроля, позволяющие подтвердить, что производство и использование
биотоплива осуществляются в соответствии с регулирующей базой,
были изучены правовая база, механизмы и инструменты, на основании
которых осуществляется продвижение и производство биотоплива;
 для установления того, что механизмы контроля являются
адекватными, а выделенные на проекты средства используются
эффективно, были проанализированы проекты по финансированию в
области производства биотоплива, а также были проведены выезды на места;
 для оценки эффективности, результативности и экономичности
использования финансовых средств на осуществление проектов были
проанализированы договоры с бенефициарами, с точки зрения их
выполнения, а также подтверждающие документы об использовании
выделенных средств для достижения поставленных целей, были проведены
интервью с бенефициарами, проанализированы мероприятия, связанные с
процессом мониторинга внедрения проектов.
39
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа