close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

код для вставкиСкачать
НОВЫЙ МЕТОЛОГИЧЕСКИЙ ПОДХОД:
Введение
Региональная политика стала проводиться в большинстве промышленно
развитых стран в 1950-х и 1960-х годах, в период относительно высоких
темпов экономического роста, финансовой экспансии и низкого уровня
безработицы. Основными целями региональной политики были социальноэкономическое равенство между регионами и сбалансированное
региональное развитие в период быстрого послевоенного экономического
роста, который сопровождался углублением региональных различий.
Теоретически предполагалось, что государственное вмешательство может
изменить состояние спроса в отстающих регионах.
Основными применяемыми методологическими инструментами были
перераспределение
богатства
путем
финансовых
трансфертов
государственных органов власти в сочетании с крупными государственными
инвестициями, в первую очередь в отстающие регионы. В 1970-х и начале
1980-х годов череда экономических потрясений и изменения в мировой
экономике привели к концентрации безработицы по географическому
признаку во многих странах, поэтому региональная политика и ее
методологические инструменты начали быстро развиваться, чтобы решить
эту новую проблему.
Новая политика была направлена не только на сокращение неравенства в
доходах и инфраструктуре, но и в сфере занятости. В основе политики того
времени лежало предположение, что государственная политика может
изменить состояние предложения (по существу за счет воздействия на
факторы
производственных
затрат
путем
субсидирования
и
стимулирования производства), тем самым оказывая влияние на решения в
области размещения промышленных предприятий с учетом существующих
компаний и новых инвестиций. Это позволило сосредоточить усилия на
непосредственной поддержке компаний, как путем содействия их текущей
деятельности, так и стимулирования создания новых рабочих мест и
привлечения инвестиций в районы с высоким уровнем безработицы.
С послевоенного периода вплоть до конца 1980-х годов методология
региональной политики была сосредоточена преимущественно на
региональной инвестиционной помощи и поддержке инфраструктуры
мерами, ориентированными в значительной степени на определенные
(часто отстающие) области.
В Европейском Союзе (ЕС) до 1980-х годов методологической основой
Политики сближения ЕС главным образом являлось развитие
инфраструктуры. Обоснованием такой региональной политики стало
теоретическое предположение, что конвергенция не всегда обеспечивается
за счет рыночных механизмов. Однако, несмотря на долгосрочные усилия
государства, региональные различия не были существенно сглажены. На
фоне растущих тенденций к глобализации, децентрализации и возрастания
бюджетной нагрузки в период экономических спадов, начиная с 1980-ых
1
годов, крупные ассигнования на региональные программы стали
неустойчивыми, повысился общий уровень безработицы, и возросло
давление на государственные расходы.
В ответ на это классический аргумент относительно сбоев рыночного
механизма был дополнен утверждением, что и проводимая политика также
не работает, поэтому был предложен новый методологический подход к
проведению региональной политики. Региональная политика превратилась
из механизма распределения субсидий сверху вниз, направленных на
сокращение региональных различий, в гораздо более широкую стратегию,
нацеленную на повышение «региональной конкурентоспособности».
Государственные органы власти все чаще разрабатывали свои
методологические подходы в пользу регионального роста вместо роста
доходов или инвестиционного перераспределения, в стремлении к
повышению национальной или региональной конкурентоспособности и
сбалансированного развития национальной экономики. Территориальные
инструменты развития стали более широко применяться даже в
поддерживаемых областях и адаптироваться к требованиям отдельных
регионов. Этот новый подход к политике включает в себя растущую
тенденцию к децентрализации на региональном уровне. Возросло значение
региональных стратегических программ и программирования. Это отражает
общий сдвиг методологической политики в сторону поддержки эндогенного
развития и улучшения условий предпринимательской деятельности, с
упором на потенциал регионов с целью стимулирования инициатив,
ориентированных на инновации.
Возросло значение новых комплексных подходов к многоуровневому
управлению, которые охватывают государственные, региональные и
местные органы власти, а также третьи заинтересованные стороны
(например, частные лица и некоммерческие организации – НКО), в отличие
от предыдущих методологических подходов, в которых доминировал
исключительно центральный уровень власти. В то же время, лучшее
понимание взаимозависимости отраслевых политик и их воздействия на
регионы способствовало взаимодействию межотраслевых стратегий. После
длительного периода маржинальности региональной политики она стала
более важным элементом политики в большинстве стран. Комплексные
региональные политики все чаще рассматриваются в качестве дополнения
к государственной экономической и структурной политике, помогая
обеспечить рост в регионах. Таким образом, смена политической
парадигмы регионального развития включает в себя новые задачи, новый
географический охват, новое управление и новые политические
инструменты.
В некоторых странах остаются серьезные межрегиональные различия.
Политические меры, направленные на устранение этих различий, делятся
на три категории: I) сохранение акцента на устранение региональных
различий (например, в Германии и Польше); II) оказание поддержки
отстающим регионам, хотя это и не является основным направлением
политики (например, в Финляндии и Японии); III) рост национальной
экономики, несмотря на сохранение внутренних различий (например,
Чешская Республика и Венгрия). Успех этого нового методологического
2
подхода основан на новой политике, которая учитывает растущую
тенденцию к децентрализации регионов. При этом новые региональные
стратегические программы разрабатываются в тесном сотрудничестве
между центральными и региональными заинтересованными сторонами с
учетом необходимости адресного эндогенного развития и улучшения
условий для предпринимательской деятельности с опорой на региональный
потенциал с целью стимулирования инициатив, ориентированных на
инновации.
В настоящее время в большинстве стран реализация региональной
политики базируются на методологии, в основе которой лежат как цели
равенства (региональный баланс), так и цели повышения эффективности
(рост и конкурентоспособность). Равенство регионов лежит в основе
региональной политики во многих странах. Принцип территориального
баланса заложен в конституции некоторых стран (например, Германии,
Италии, Кореи и Испании). К примерам воплощения принципа равенства в
региональной политике относятся: равные условия жизни в Норвегии,
приоритетность периферийных районов в Дании, акцент на региональном
балансе в Финляндии и территориальная сплоченность во Франции.
Кроме того, в настоящее время все большее внимание уделяется
экономическому росту и повышению конкурентоспособности, в результате
чего некоторые страны также придают важность связи между региональным
ростом и территориальным балансом и рассматривают эти две
политические цели как тесно взаимосвязанные и усиливающие друг друга.
Последние примеры политики, ориентированной на рост, включают в себя:
усиление акцента на конкурентоспособность в политике Франции, подход
«Пики в программах Дельта» (Peaks in the Delta Programs) в Нидерландах и
политика регионального роста в Швеции. Некоторые другие страны, такие
как Польша, Австрия и Финляндия также придерживаются этого нового
методологического подхода.
В основе новой методологии, на которой базируется новый подход к
региональному развитию, лежит равенство. Этот аспект часто
рассматривается с точки зрения социальных целей, обеспечивающих всем
гражданам равные возможности и права. Права человека определяются не
с позиции уровня доходов, а с точки зрения обеспечения условий,
необходимых каждому человеку для жизни. Эти условия представляют
собой доступ к коллективным государственным услугам, таким как базовое
образование
и
основная
транспортная
инфраструктура.
Аспект
эффективности касается «возможности повысить благосостояние»
гражданина. Это часто связано с коллективными услугами, такими как
высшее образование и хорошая транспортная инфраструктура, и
маркетинговыми услугами.
Помимо аспектов равенства и роста, в настоящее время основной целью
региональной политики в таких странах, как Испания, Франция и Бельгия,
является устойчивое развитие, в то время как усовершенствование
управления, особенно децентрализация и регионализм, являются целями
региональной политики в Венгрии и Польше.
3
Другим важным элементом нового методологического подхода в ряде стран
является акцент на территориальное планирование. Традиционно этот
вопрос актуален для стран с малонаселенными районами, в которых
равномерное предоставление услуг является проблемой, как, например, в
Норвегии, Ирландии и Финляндии. В новом методологическом подходе
приоритеты территориального планирования учитываются в рамках целей
регионального развития в растущем числе стран. Это уже имеет место в
Нидерландах, а в последние годы этому стало уделяться больше внимания
в таких странах, как Португалия и Великобритания, отчасти в ответ на
более широкую поддержку политики ЕС.
НОВЫЙ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ ПОДХОД:
Нормативно-правовая база
Прежние неэффективные методологические подходы, в основе которых
лежала единоличная роль государства во всех решениях в области
регионального развития, были изменены и более широко представлены в
новой парадигме. Прежняя политика была направлена сверху-вниз,
основывалась на предоставлении помощи и инвестиций и была
сосредоточена на избранных проблемных регионах, а новая политика
реализуется на основе сотрудничества органов власти разных уровней и
программ и охватывает всю территорию страны. Хотя некоторые
методологические модели по-прежнему включают в себя старые парадигмы
целевой помощи традиционно проблемным регионам, такая политика стала
просто частью современного методологического подхода, который в
большей степени ориентирован на решение проблем, связанных с
глобализацией, и тенденции к децентрализации.
Бесспорно, методологический подход, основанный на программах и
ориентированный на управление, стал основной региональной политики.
Сфера деятельности, охватываемая региональной политикой, была
расширена, в то же время рассматриваются новые способы стимулирования
экономического
роста.
Экономический
рост
регионов
может
стимулироваться не только путем развития инфраструктуры, но и с
помощью мер по поддержке предпринимательства и инновационной
деятельности, образования и профессиональной подготовки, культуры и
окружающей среды. Целью является эффективное использование
потенциала эндогенных активов и локальных сетей данной местности.
Вместо того чтобы просто реагировать на существующие проблемы,
региональная политика стала более инициативной и нацеленной на
перспективу. Сегодня в большинстве стран с успешными механизмами
реализации региональной политики эта политика не только направлена на
решение проблем отстающих регионов, но и на реализацию потенциала
роста на основе региональных активов во всех регионах.
Этот новый методологический подход расширения тематического охвата и
акцента на региональные активы потребовал улучшения структуры
управления между уровнями власти и отраслями. Некоторые очень
успешные методологические модели сосредоточены на механизмах,
объединяющих местные, региональные, государственные мероприятия по
развитию и мероприятия ЕС в рамках единой политической структуры в
соответствии с разработанной программой. Другие уже упомянутые схемы,
4
как правило, сосредоточены на координации политики в различных
отраслях, а также между национальными и субнациональными органами
власти. Тем не менее, некоторые схемы направлены на повышение местной
и региональной конкурентоспособности во всех регионах с помощью
региональных программ и усиленной региональной и отраслевой
координации.
Политика развития городских и сельских районов
В рамках нового методологического подхода существует тенденция к
интеграции механизмов политики развития как городских, так и сельских
районов. В результате, все большее число стран осознает, что города
являются генераторами роста, и учитывают особое положение городов и
политики городского развития. Один успешный методологический подход
группирует несколько программ финансирования, которые обеспечивают
развитие общественной инфраструктуры в городских районах с целью
укрепления городских структур и самих городов как двигателей
региональной экономики. Другая модель путем внесения поправки в
конституцию предусматривает осуществление федеральной политики
агломерации в целях улучшения инфраструктуры и повышения
конкурентоспособности городских центров и агломераций.
Кроме
того,
некоторые
передовые
методологические
подходы
предусматривают эффективные инструменты улучшения административной
координации между крупными городами и небольшими общинами их
внутренних
районов.
Городские
советы
стали
дополнительным
административным органом, координирующим работу муниципалитетов. В
ряде случаев столицам или крупным городам предоставлены те же статус и
полномочия, что регионам и провинциям, в то время как некоторые города
обладают самостоятельностью, будучи городами республиканского
значения (городами-государствами).
Аналогичным образом развитие сельских районов играет важную роль в
эффективности современной методологии регионального развития.
Политика развития сельских районов необходима по крайней мере по трем
причинам. Во-первых, сельские районы во многих странах по-прежнему
сталкиваются
с
серьезными
проблемами,
которые
подрывают
территориальное единство внутри стран. Проблема возникает, в основном,
из-за снижения численности и старения населения, а также удаленности от
рынков и услуг. Во-вторых, сельские районы часто обладают значительным
неиспользованным экономическим потенциалом, который мог бы быть
лучше использован и, таким образом, мог бы внести свой вклад в
благосостояние сельских жителей и развитие государства в целом. Втретьих, ни прошлая, ни проводимая ныне отраслевая политика, ни
рыночные механизмы не способны в полной мере отразить гетерогенную
природу проблем и потенциала сельских районов, чтобы учесть влияние
положительных и отрицательных внешних факторов.
Тем не менее, новый методологический подход, успешно реализуемый во
многих странах ЕС, представляет собой совокупность различных
инновационных и весьма успешных инструментов, таких как его программа
LEADER, которая направлена на делегирование основных полномочий в
сфере принятия решений заинтересованным сторонам в регионах, которые,
5
как показал опыт, обладают более точными знаниями местных
потребностей. Некоторые модели подразумевают создание сильного
центрального органа с тем, чтобы расширить охват применения политики
развития сельских районов и собрать несколько функций в ведение одного
ведомства, а также обязывают государственные ведомства реализовывать
в сельской местности контрольный механизм, с помощью которого
разработка и реализация политики систематически проверялись бы на
предмет ее воздействия на сельские районы. Другие страны разработали
инициативу горизонтального партнерства, в котором Государственный
Секретариат по делам сельских районов развивает сотрудничество между
государственными ведомствами, регионами и заинтересованными
сторонами в сельских районах в таких областях, как накопление знаний,
разработка политики и реализация стратегии развития сельских и
отдаленных районов. Одна из его программ направлена на повышение
осведомленности о потребностях и состоянии сельских общин, а также на
предварительную оценку влияния всех государственных стратегий,
программ и служб, направленных на развитие сельских и отдаленных
районов. Некоторые государства-члены ЕС приняли специальное
законодательство в области устойчивого развития, которое запустило
широкие межведомственные многолетние программы устойчивого развития
сельских районов, объединивших несколько различных бюджетов и
создавших «сельский бюджет».
Политика пространственной ориентации
Как уже было сказано, все успешные стратегии регионального развития
включают в себя сильную пространственную составляющую. Отражая
изменения общей структуры, региональная политика в большинстве стран в
настоящее время делает акцент на развитие всех регионов, выходя за
рамки разделения на процветающие и отстающие районы. Акцент на
развитие всех регионов отражает две разные тенденции. Во-первых,
происходит передача полномочий на региональный уровень. Все регионы
должны сосредоточиться на своих сильных сторонах и активах и развивать
индивидуальные стратегии регионального развития. Во-вторых, вместо того,
чтобы сосредотачиваться на развитии только обозначенных (отстающих)
областей, новая государственная методология региональной политики
распространяется на все регионы, в то же время позволяя адаптировать ее
к конкретным условиям. Например, несмотря на деятельность агентств
регионального развития, государство может предпринимать аналогичные
действия более широко, программируя различия в регионах, чтобы
учитывать местные условия и устранять конкретные недостатки.
С другой стороны, пространственная ориентация региональной политики
остается значительной за счет определения регионов, которым оказывается
помощь, привилегированных финансовых потоков в отстающие районы,
конкретной географической направленности (например, географические
типы регионов, трансграничные регионы). С первых дней существования
региональной политики были определены конкретные районы, которым
предоставлялась региональная помощь, как правило, с социальноэкономическими, демографическими и / или географическими проблемами.
В то время как охват таких районов с течением времени уменьшился и, как
следствие этого, сократился объем помощи, они остаются важным
6
элементом региональной политики. Кроме того, многие страны разработали
систему финансового выравнивания, которая способствует развитию
регионов. В одних странах по-прежнему выделяются сельские районы с
акцентом на периферийные районы в некоторых из них, в других
выделяются особо охраняемые районы, в то время как некоторые страны
реализуют программу для районов с низкой плотностью населения.
Тем не менее, существующая тенденция поддержки инноваций и роста
конкурентоспособности постепенно привела к изменениям в политике,
которые способствуют развитию городских районов и центров роста.
Городские районы также являются важным направлением политики в
странах, где поддержание / развитие территориальной структуры стало
приоритетной задачей. В таких странах основная цель заключается в том,
чтобы поддерживать территориальное единство за счет полицентрического
развития, что является более обобщенной целью политики в области
территориального планирования.
Политические инструменты нового
методологического подхода
Местные предприятия зависят от местных условий ведения бизнеса. Чтобы
помочь развитию и процветанию отрасли, необходимо создать
благоприятные условия для предпринимательской деятельности. В этой
связи произошел переход от региональной помощи (доходы в виде
социальной помощи жителям бедных регионов, прямая помощь отдельным
предприятиям) к широкой поддержке создания благоприятных условия для
ведения бизнеса. Она может включать доступность соответствующих
навыков, доступ к информации и сетевым инфраструктурам.
В прошлом централизованная помощь государственных органов власти
была направлена на привлечение прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и
предоставление субсидий внешним инвесторам и / или новым компаниям.
Совсем недавно акцент сместился к повышению конкурентоспособности
отечественных компаний, что привело к росту интереса к политике
кластеров и аналогичным инструментам по развитию сотрудничества и
обмена знаниями между фирмами, в частности, между малыми и средними
предприятиями (региональный инновационный подход). Многие недавние
изменения в области улучшения условий ведения бизнеса связаны с
инновациями. Как следствие этого нового методологического подхода,
инновационная политика вновь активизировала идею полюсов роста,
которые должны способствовать развитию удаленных районов за счет
внутренних факторов.
Создание инфраструктуры (особенно транспортной) в целях содействия
экономическому развитию уже давно стало важным элементом
региональной политики, особенно в странах, характеризующихся большими
расстояниями и сложной топологией, и упор на это делается и в рамках
нового методологического подхода. Создание адресной инфраструктуры в
виде промышленных зон, технопарков и технологических центров также
является характерной чертой многих стран.
Также широко применяется оказание помощи районам, специально
выделенным на основе географических, демографических или социально7
экономических характеристик. Некоторые страны выделяют несколько
целевых районов, включая области льготного социального обеспечения,
районы инвестиционной помощи и так называемые «Зоны действия».
Другие успешные методологические подходы выделяют районы с низкой
плотностью населения, горные, снежные районы, районы, находящиеся на
полуостровах, которые продолжают получать специальную помощь, в то
время как другие модели выделяют области на основе их потенциала или
проблемные регионы. В дополнение к традиционному выделению
отстающих областей для получения региональной помощи также
выделяются районы промышленной реструктуризации, горные и
прибрежные районы, полюса конкурентоспособности и передовые сельские
центры.
Новая роль государства и его горизонтальная
ответственность
Прежние традиционные методологические модели региональной политики
были нацелены на конкретные отрасли четко определенных территорий.
Таким образом, уровни власти могли функционировать относительно
автономно. Тем не менее, новый методологический подход с его более
целенаправленной территориальной экспансией региональной политики во
всех регионах способствовал внедрению новых подходов к координации,
которые охватывают широкий спектр социально-экономических условий.
Новые вызовы регионального развития стали шире и охватывают вопросы,
выходящие за отраслевые и административные границы. Новый процесс
регионализации также способствовал появлению на региональном уровне
разнообразных партнеров с различными ресурсами, проблемами, своим
правовым статусом и политической ситуацией. Это явная тенденция общей
децентрализации повысила значение субнациональных органов власти. В
результате, координация политики приобретает все большее значение для
достижения желаемых результатов политики развития.
В рамках нового методологического подхода роль государства в настоящее
время скорее заново определяется, чем уменьшается. Хотя в большинстве
случаев государство остается важным источником финансирования и
центром управления региональным развитием, роль государства в
разработке и реализации основных мероприятий в области регионального
развития снижается, так как политические системы становятся открытыми
для более широкого круга участников. Вместо этого государство играет все
более важную роль в обеспечении всеобъемлющей основы политики
регионального развития. Иными словами, государственные органы власти в
настоящее время отвечают за разработку основы или руководящих
принципов и осуществляют надзор над координационными механизмами, в
рамках которых региональная политика может разрабатываться и
проводиться. В ЕС, например, роль центрального органа власти в качестве
стратегического игрока возросла, так как он должен разрабатывать
стратегические руководящие принципы использования Структурных фондов
ЕС, которым должны следовать все регионы. Национальные министерства и
ведомства все больше выступают в роли «координаторов и партнеров» в
региональном развитии. Новый методологический подход наделяет
государственные органы власти следующими функциями:
8

Они отвечают за разработку правовой, финансовой и
административной базы: рамок или «больших правил», которые
управляют сложной, множественной и запутанной иерархией,
характерной для большинства координационных методов;

Государственные органы власти способствуют укреплению
консенсуса и согласованности между регионами и отраслями, в
том числе в определении целей, сроков и территориальных
границ;

Они собирают и анализируют соответствующие данные и
информацию и координируют процесс обсуждения и базы
данных, касающиеся потребностей и возможностей, содействуют
диалогу между политиками;

Государственные органы власти служат «апелляционным судом»
в спорах между отраслями и регионами, в том числе принимают
на
себя
политическую
ответственность
за
принятие
окончательного решения, особенно в случае ошибок в
управлении;

Они должны стремиться найти новый баланс в различии
полномочий между отраслями, регионами и уровнями власти: для
правильного функционирования всей системы управления,
государство может и должно помочь более слабым организациям
разработать стратегии развития потенциала (включая обучающие
программы, предоставляемые государством);

Они производят оценку и мониторинг результатов политики,
устраняя информационные пробелы и улучшая качество
принятия решений субъектами на всех уровнях власти.
Это заметное расширение охвата региональной политики требует
координации работы более широкого круга государственных ведомств,
деятельность которых в настоящее время оказывает влияние на
региональное развитие. В рамках этого нового методологического подхода
возросло значение горизонтального управления вследствие растущей
взаимозависимости и взаимодействия между различными сферами
политики. Существует угроза того, что отраслевая политика может стать
разобщенной и руководствоваться узкими задачами, которые не могут
принимать во внимание более широкий политический контекст. Прозрачное
и хорошо функционирующее горизонтальное управление, с другой стороны,
может потенциально улучшить распределение ресурсов и предоставление
услуг путем поддержки комплексных подходов к разработке политики.
Существуют
различные
методологические
механизмы
укрепления
государственного уровня координации, среди которых:

Формирование центральных координационных структур,
таких как межведомственные комитеты и комиссии.
Это одна из самых простых систем горизонтального
управления, так как она может основываться на существующей
структуре управления. Опыт показывает, что горизонтальная
9
комиссия, возглавляемая одним отраслевым министерством,
может быть ограничена в достижении многоотраслевых целей
и препятствовать полному вовлечению других министерств.
Наиболее удачный опыт заключается в чередовании
председательства между участвующими министерствами или
метаминистерское
руководство.
Чем
выше
уровень
руководства таких комиссий, тем сильнее стимулы к участию и
вовлеченность различных субъектов (глава правительства
выступает в роли председателя).

Основание или реструктуризация министерств и ведомств
с целью создания полноценных министерств с широкими
обязанностями и полномочиями, деятельность которых
охватывают традиционно обособленные отрасли.
К некоторым положительным последствиям концентрации
различных обязанностей в рамках одного органа относятся:
более открытая и согласованная точка зрения, концентрация
навыков и возможность применения комплексного подхода.
Конкретные примеры успешной деятельности министерств
регионального развития можно наблюдать в новых
государствах-членах ЕС. Одни государства-члены передали
полномочия по региональному развитию от одних
министерств вновь созданным, в то время как другие
объединили
департаменты
развития
различных
министерств в одно целое. Прочие создали единый
департамент, который объединил несколько функций,
связанных с сельскими районами, взяв на себя расширенные
обязанности и реализацию новой политики в области развития
сельских районов.

Подразделения
стратегического
программирования.
планирования
и
Разработка и осуществление национальных программ
региональной
политики
и
/
или
территориального
планирования может обеспечить необходимый импульс и
структуру
для
большей
координации
со
стороны
государственных органов власти и широко используется в
разных странах с успешным методологическим подходом к
региональному развитию. Планирование и программирование
были признаны в качестве инструментов политики в области
региональной стратегии роста конкурентоспособности не
только в качестве инструментов социального обеспечения, в
основном ориентированных на предоставление социальных
услуг. Во многих странах территориальное планирование
постепенно переходит от нормативного регулирования
землепользования
к
долгосрочным
стратегическим
документам, направленным на координацию разнообразных
вопросов и интересов в различных секторах, а также между
уровнями власти, и часто включает в себя мониторинг,
обратную связь и механизмы корректировки.
10

Создание
специализированных
подразделений
или
учреждений, которые обеспечивают планирование и
консультационную
поддержку
для
проведения
согласованной
политики
между
отраслями
на
государственном уровне.
«Специализированные подразделения» высокого уровня были
созданы в ряде стран для достижения согласованности между
отраслями экономики. Чем ближе такие подразделения или
координаторы находятся к главе исполнительной власти, тем
больше стимулов для успешного сотрудничества между
отраслевыми министерствами.

Введение должности министра регионального развития.
В соответствии с методологическими подходами, которые
предусматривают введение этой должности, министры должны
учитывать территориальные аспекты программ и политику,
связанную с занимаемыми ими постами. Некоторые
государства с большой территорией создали ассоциации
«региональных министров», то есть министров, имеющих
региональные обязанности и представляющих интересы своих
регионов. Министры объединяют обязанности, связанные со
своими регулярными (отраслевыми) постами, с деятельностью
по
реализации
региональной
политики.
Некоторые
государства-члены ЕС назначили министров, которые
представляют интересы ведущих регионов страны.

Формирование
корректировки.
территориальных
механизмов
Территориальная корректировка – это механизм, который
контролирует
государственную
политику
с
целью
предотвращения негативного воздействия на определенные
типы территорий (особенно сельских районов). Важно
отметить, что если такой механизм не предусмотрен на ранней
стадии разработки политики, возможность влиять на
политические решения может быть значительно снижена.

Объединение финансирования и
согласованного и единого бюджета.
/
или
создание
Недавний опыт показал, что за счет интеграции финансовых
инструментов значительно повышается прозрачность и
взаимодействие между отраслями. Система может объединять
бюджеты министерств на реализацию политики развития
сельских районов в официальный бюджет на развитие сельских
районов в соответствии с конкретной программой. Некоторые
другие бюджетные схемы преобразуют многочисленные
государственные субсидии специфического назначения в
общие субсидии и учреждают специальный счет развития.
Учреждаются блок-субсидии с целью наделения местных
муниципалитетов
полномочиями
по
самостоятельной
разработке проектов.
11
Успешная
координация
политики
регионального
развития
на
государственном уровне является сложной задачей, и в некоторых странах
отсутствует сильный центральный орган, ответственный за разрешение
споров между различными министерствами. Кроме того, есть риск, что,
хотя координационные органы и являются важным инструментом политики,
полномочия по принятию решений остаются в основном в руках отраслевых
министерств, проводящих политику. Таким образом, если планирование
является более или менее интегрированным, реализация остается
потенциально разделенной вследствие отсутствия институциональных
связей. Обеспечение правовой основы для совместного планирования
политики и принятия мер само по себе должно привести к углублению
сотрудничества между органами власти. В плохо функционирующей
методологической схеме комплексный план может стать просто списком
программ, а не инструментом реализации механизма взаимодействия
между региональными программами развития. Для преодоления проблем,
связанных с его реализацией в отраслях, и в соответствии с ростом
значения политики регионального развития на межведомственные
координационные органы иногда может быть возложена обязанность по
осуществлению политики, посредством которой должны решаться вопросы
фискальных режимов и культуры сотрудничества.
Формирование успешного механизма
вертикальной координации между
государственным и региональными уровнями
Одним из основных аспектов любого успешного методологического подхода
к проблемам регионального развития остается наличие налаженных и
прозрачных отношений между уровнями власти (многоуровневое
управление). Эта схема управления имеет в своей основе взаимную
зависимость, поскольку полное разделение политических обязанностей и
результатов между различными уровнями власти не представляется
возможным: выполнение задач, преодоление препятствий и / или
достижение целей требуют координации действий государственных
субъектов. Функциональное сочетание усилий центральных, региональных и
местных органов власти требует введения механизмов многоуровневого
управления, направленных на разделение обязанностей, полномочий,
компетенций и ресурсов. Они могут быть одновременно вертикальными
(охватывать разные уровни власти) и горизонтальными (на одном уровне
власти), а линии связи и координации для выполнения конкретной
политической цели могут переплетаться, привлекая множество субъектов и
заинтересованных сторон, а также частный сектор и общественность.
Как показала практика, при управлении отношениями на различных уровнях
власти государственные субъекты всех уровней сталкиваются со
специфическими проблемами. Эти проблемы, возникающие в результате
того, что один уровень власти зависит от другого в области информации,
навыков, ресурсов или компетенций, могут существовать по вертикали и по
горизонтали. Осознание этих проблем помогает в тестировании
эффективности многоуровневого управления. Страны могут испытывать
каждую проблему в большей или меньшей степени, но, учитывая взаимную
зависимость, которая возникает вследствие децентрализации, а также
сетеобразности многоуровневых отношений в сфере управления, страны
12
могут столкнуться со всеми ими одновременно.
Существует пять главных проблем, которые испытывают жизнеспособность
многоуровневого управления: проблемы, связанные с информацией,
потенциалом, финансами, административные и политические проблемы.
Информационная проблема: заключается в информационной асимметрии
между уровнями власти при разработке, реализации и проведении
государственной политики.
Проблема потенциала: возникает в случае ограниченности знаний или
инфраструктуры для выполнения задач, невзирая на уровень управления.
Финансовая проблема: заключается в разнице между доходами региона и
расходами, необходимыми для того, чтобы региональные органы власти
выполняли свои обязательства.
Административная проблема: возникает, когда административные
границы не соответствуют функциональным экономическим зонам на
субнациональном уровне.
Политическая проблема: возникает, когда министерства применяют чисто
вертикальный подход к межотраслевой политике (например, энергетической
политике, водной политике, молодежной политике и т.д.).
Страны, которые успешно реализуют механизмы регионального развития,
разрабатывают и используют широкий набор инструментов с целью
содействия
преодолению
проблем,
связанных
с
информацией,
потенциалом, финансами, а также административных и политических
проблем, улучшению согласованности решений многоуровневой политики, а
также уменьшению диспропорций, возникающих вследствие распределения
задач и ресурсов. Эти механизмы, которые по форме варьируются от
«обязательных» до «мягких», являются важными не только для
многоуровневого управления в широком или теоретическом контексте, но и
на практике в конкретных областях государственного управления. Их
успешное
применение
зависит,
и
одновременно
способствует,
установлению связей и диалогу между различными уровнями власти,
выравниванию интересов и сроков, а также прозрачности и подотчетности.
Эти успешно реализуемые механизмы включают в себя:

Заключение договоров или соглашений, обязывающих
органы власти выполнять согласованные цели.
Договоры или другие менее формальные соглашения между
государственными и региональными органами власти служат
для того, чтобы политические решения на национальном
уровне и региональные приоритеты объединились и совместно
способствовали реализации национальных задач в области
развития. Они часто представляют собой соглашения о
бюджетных обязательствах или совместные механизмы
финансирования. Договоры зачастую являются более гибкими,
чем
субсидии,
предоставляя
возможность
ведения
переговоров по гораздо более широкому кругу условий.
Гибкость договоров позволяет субнациональным органам
власти адаптироваться к местным предпочтениям и
13
особенностям. Обнаруженные проблемы, связанные с
договорами, охватывают весь диапазон от высоких
транзакционных издержек, смещения полномочий к органам
власти высшего уровня до недостаточности процедур оценки
для обеспечения соблюдения договора всеми сторонами. В
некоторых странах договоры используются слишком широко,
что может осложнить управление.

Делегирование полномочий региональным органам власти
в контексте национальных целей и систем планирования.
В
странах
с
традиционно
централизованными
административными моделями процессы «скоординированной
регионализации» очевидны. Эти процессы повышают значение
подчинения региональных планов национальным целям или
нормативным требованиям.

Передачу
ответственности
от
региональному уровню власти.
государственного
к
Это
зачастую
происходит
путем
создания
агентств
регионального развития. Часто государство стремится создать
сильное и эффективное агентство регионального развития
(АРР) с высшими должностными лицами, максимально
знакомыми с региональными реалиями. Этот руководящий
принцип требует большей координации и взаимодействия
между государством и региональными субъектами. Высокий
уровень присутствия федеральных властей в принятии
решений
в
регионах
способствует
более
прямому
сотрудничеству и партнерству с ключевыми государственными
заинтересованными сторонами. Штаб-квартиры агентств
регионального развития находятся в регионах, но они также
имеют офисы в столицах государств, что играет важную роль в
мониторинге и влиянии на федеральную политическую
программу. Например, если государственное ведомство
выдвигает новую политику или программу, которая повлияет на
экономическое развитие региона, агентству регионального
развития поручается обеспечить соблюдение региональных
приоритетов и интересов данной федеральной политикой и в
процессе принятия решений.

Совместное участие в стратегических координационных
комитетах и партнерских группах.
Интересы и вклад ключевых заинтересованных сторон
разных уровней координируются в рамках совместного
представительства в административных органах. Новый
методологический сдвиг в региональной политике в
отношении стратегического программирования обеспечил
основу для создания координационных комитетов и групп.

Роль министра регионального развития в вертикальном
управлении.
Министр регионального развития, упомянутый выше, также
может играть важную роль в вертикальном управлении путем
14
согласования местных интересов и национальной политики.

Определение целей и финансовых стимулов.
Современный подход заключается в поддержке вертикального
сотрудничества путем установления зависимости между
выполнением определенных условий (целей) и транфертами.
Государственные
органы
власти
могут
определить
процедуры, а цели устанавливаются в основном на базе
информации от органов власти, получающих субсидии.
Проводится тендер на получение средств, и финансируются
отобранные проекты. Эти проекты контролируются и
оцениваются со стороны участвующих органов власти. Следует
учитывать, что орган власти, получающий субсидию,
заинтересован в установлении легко достижимых целей и
показателей. Необходимо стимулировать органы местного
самоуправления, отвечающие за предоставление или
управление услугами, улучшать свою результативность по
показателям
в
рамках
официального
механизма
стимулирования, установленного для регионов. Новая схема
может ввести элементы соревнования (денежные премии и
репутационный бенчмаркинг) между регионами, а регионы
совместно и по взаимному согласию принимают решение о
приоритетных областях, целях, показателях и процедурах.
Фрагментарность принятия решений и управления на государственном
уровне создает серьезные проблемы на региональном уровне. Зачастую
меры, которые способствуют развитию вертикального управления, также
способствуют горизонтальному управлению на государственном уровне, и
наоборот. В одной успешно реализуемой методологической схеме
институциональное соглашение не только включает в себя горизонтальный
механизм сотрудничества, но и содействует проведению переговоров
между региональными и государственным уровнями власти по вопросам
государственных инвестиций. Такой механизм был закреплен на
государственном уровне рамочными программными соглашениями, в
соответствии с которыми государственные органы власти и регионы в лице
местных органов власти и частного сектора устанавливают многолетний
план мероприятий, который включает в себя основные проекты и виды
деятельности, необходимые процедуры, распределение ответственности,
источники финансирования, а также системы мониторинга и оценки.
Укрепление регионального уровня
В рамках нового методологического подхода региональный уровень власти
(между государственным и местным уровнями) достиг определенной
автономии от государства и значительных результатов в разработке и
реализации региональной политики. Изменения в подходах к управлению
политикой и региональных политических целей внесли свой вклад в процесс
распределения полномочий между государственными и региональными
органами власти и в укрепление положения региональных органов власти. В
странах ЕС эта тенденция была активно поддержана системой
15
распределения Структурных фондов ЕС, основанной на NUTS 2 –
номенклатуре территориальных единиц для целей статистики регионов. Во
многих регионах государств-членов ЕС конституционным путем были
созданы органы местного самоуправления. Некоторые страны затем
усилили тенденции к регионализации посредством слияния округов в ряде
пилотных регионов.
В некоторых случаях регионализация также связана с реконфигурацией
региональных (в основном местных) административных границ и
полномочий.
Это
способно
вызвать
напряженность
между
административными структурами и функциональными сферами, в которых
происходят различные экономические процессы. В данном случае важно
обеспечить достаточную гибкость механизма реализации и его способность
адаптироваться к расширению региональной политической повестки дня с
учетом экономических факторов роста, которые могут противоречить
ведомственным границам и административным картам.
Раздробленная система зачастую не позволяет учреждениям накопить
необходимую критическую массу для эффективной работы. В некоторых
странах административные границы меняются или увеличиваются. В ряде
стран была предпринята территориальная реформа, направленная на
повышение эффективности субнациональных органов власти за счет
увеличения их размера. Это было достигнуто путем сотрудничества
муниципалитетов друг с другом или их объединения в целях достижения
определенного порога численности населения. В результате объединения
число муниципалитетов значительно сократилось.
На региональном уровне существующие округа были заменены меньшими
по количеству, но большими по размеру регионами. Основанием для этого
послужил тот факт, что региональные органы власти должны были
сосредоточиться на предоставлении услуг в области здравоохранения, и
для этого
стало необходимо увеличить размер региональных
государственных единиц в целях повышения их эффективности.
Новый методологический подход создает множество вариантов в контексте
региональной реформы, и выбор стран зачастую определяется
институциональными и административными условиями. Государства-члены
ЕС разработали ряд инструментов управления для «превращения»
административных районов в функциональные: например, сотрудничество,
включая общие дискуссионные площадки, агентства с особыми
координационными мандатами в ряде областей политики (например,
транспорт) и создание новых административных районов. Следует
отметить, что лишь немногие страны преуспели в создании новых уровней
власти путем слияния существующих административно-территориальных
единиц. В то время как в других были созданы новые регионы без
подавления административно-территориальных единиц (округов или
провинций). Некоторые государства внедрили инновационный метод под
названием «асимметричная децентрализация», зависящий от различных
потребностей, возможностей и социально-культурных особенностей
регионов. Этот метод сочетает в себе различные степени децентрализации
на одной и той же территории, или же децентрализацию и деконцентрацию.
16
Горизонтальное управление на региональном
уровне: стратегическое планирование на
региональном уровне
Все большее число стран вводят координационные механизмы на
региональном уровне для определения целей в области развития, а также
мер, связанных с планированием или распределением ресурсов.
Стратегическое планирование на региональном уровне завоевывает все
большую популярность. В Европейском Союзе влияние политики сближения
ЕС на европейские страны носит не только финансовый характер; местные
и региональные субъекты получают дополнительные полномочия, и
укрепляется их потенциал для разработки и реализации региональных
программ и развития партнерских связей с частным сектором. Политика
сближения ЕС на 2007-2013 гг. требует от регионов создания
региональных программ развития.
Существует множество региональных стратегий, разработанных либо в
децентрализованных, либо в деконцентрированных регионах. Региональные
органы власти могут использовать более подробную информацию о своих
территориях, чем государственные, что обеспечивает более гибкое и
эффективное планирование;
политика продумывается с учетом
функциональных экономических зон, а также административных, чтобы
избежать раздробленности муниципальных образований.
Территориальное планирование в настоящее время не ограничивается
землепользованием и инвестициями в физические активы. Некоторые
планы уже охватывают такие разнообразные вопросы, как земельные
ресурсы, управление прибрежными районами, борьбу со стихийными
бедствиями, улучшение городской / сельской местности, местоположение
предприятий промышленности, учреждений инфраструктуры, культуры,
туризма, а также вопросы окружающей среды. В некоторых странах
применяется
комплексное
территориально-пространственное
планирование, охватывающее физическое и социально-экономическое
развитие регионов. В соответствии с текущим планом, главной целью
политики
пространственного
управления
станет
эффективное
использование всего государственного пространства, а также его
территориально диверсифицированного эндогенного потенциала развития,
способствующего достижению государственных целей в области развития:
роста, занятости и сближения в долгосрочной перспективе.
В этом процессе территориальное и экономическое планирование должны
быть интегрированы. Планы, находящиеся в стадии разработки, будут
нацелены на создание основы комплексных региональных стратегий в
целях выравнивания территориального и экономического планирования и
укрепления роли стратегического планирования агентств регионального
развития. Они также будут направлены на использование региональных
программ и политических инструментов, поддерживающих не только
конкретные инфраструктуры или предоставление помощи бизнесу, но и
различные меры по содействию пространственному развитию, инновациям,
городскому развитию, образованию и обучению, жилищному вопросу и
охране окружающей среды. Они направлены на внедрение инструментов
для объединения государственных, региональных и субрегиональных
органов власти различных конфигураций с целью реализации политики в
17
контексте функциональных экономических зон и в рамках единой
программы, создавая тем самым более последовательную региональную
стратегическую перспективу.
Повышение роли деконцентрированных
органов власти на региональном уровне
Новый методологический подход также охватывает ряд реформ по
деконцентрации (когда субнациональные органы власти назначаются
государственными органами власти и подотчетны им), которые необходимо
отличать от реформ по децентрализации (когда местные органы власти
избираются местными жителями и подотчетны им). Деконцентрация
государственных функций на региональный уровень уже осуществляется во
многих странах. Наряду с текущей децентрализацией, некоторые страны
провели реструктуризацию деконцентрированных учреждений, стремясь к
интеграции нескольких отраслевых учреждений. Учитывая важность этих
деконцентрированных учреждений для регионального развития, эта
реструктуризация может иметь огромное влияние на ход ведения
региональной политики государственными органами власти.
В некоторых методологических подходах с целью более эффективного
делегирования полномочий требуется более тщательное разъяснение роли
губернаторов как основных координаторов государственной политики на
окружном (региональном) уровне. В связи с этим модель предполагает
создание комитета, задачей которого, среди прочих, должно стать внесение
предложений о том, как структурировать региональные органы
государственной власти (чтобы более четко обозначить роль окружных
административных советов и скоординировать их деятельность). Его
выводы должны быть доступны для обсуждения широкой общественностью.
В некоторых странах значительная роль отводится агентствам
регионального развития в процессе реализации государственной политики,
например, реализация региональных программ развития проводится
деконцентрированными
агентствами
регионального
развития
государственного уровня. Структура отношений между агентствами и
государственными ведомствами была изменена с целью внедрения
большего числа межотраслевых программ, выработки портфельных
подходов и содействия сравнительно асимметричным территориальным
стратегиям. Некоторые изменения вносились в рабочем порядке и при этом
несколько программ, управляемых централизованно, переводились в
управление агентств в знак признания их экономической роли. Хотя в целом
все агентства регионального развития занимаются примерно одним и тем
же (например, ориентированы на предприятия малого и среднего бизнеса,
содействуют уменьшению зависимости бизнеса от непосредственной
помощи, все больше ориентированы на инновации и общинное развитие),
реализуемые ими программы варьируются от региона к региону с учетом
соблюдения местных условий и устранения конкретных недостатков. Они
должны работать с государственными, региональными (на уровне
провинций) и местными учреждениями с целью оптимизации воздействия
государственной политики и программ экономического развития на основе
интегрированного
и
межотраслевого
управления
федеральными
программами.
18
По
последним
данным,
чем
более
децентрализованной
и
деконцентрированной является страна, тем более важную роль
приобретает
координация
между
децентрализованными
и
деконцентрированными регионами. Некоторые страны ввели реформы по
децентрализации и деконцентрации одновременно, так как эти реформы
имеют взаимодополняющие цели, в связи с чем в каждом регионе
достигается взаимопонимание по региональным программам и их
реализации между Региональным комитетом по управлению, совместным
форумом региональных органов государственной власти и региональными
советами. В то же время в некоторых других государствах функционирует
хорошо отлаженная система, направленная на содействие координации и
согласованности инициатив, разработанных различными государственными
учреждениями, работающими в регионах. Каждое государственное
учреждение
(в
том
числе
региональные
органы
власти
и
деконцентрированные государственные учреждения) должны разработать
годовую рабочую программу. Это делается с целью поддержки процесса
регионализации и децентрализации путем укрепления потенциала
региональных органов власти и совершенствования процесса координации
и является частью Государственной программы по совершенствованию
государственного управления. Другие методологии предусматривают
необходимость совершенствования процесса координации деятельности
государственных учреждений на региональном уровне, так как обе реформы
по децентрализации и деконцентрации взаимосвязаны. На государственном
уровне был создан комитет, который выдвигает предложения о том, как
сделать структуру региональных органов государственной власти более
четкой, скоординированной и целесообразной.
С целью проведения территориального планирования в некоторых странах
разграничили территории на многочисленные регионы на основе
функциональной логики, например, разделение всей территории на пять
субэкономических блоков. Каждый из этих регионов, с населением более
5 млн. человек, представляет собой две или три провинции (или
провинциальных города), которые схожи в историческом, экономическом и
социальном контексте. Территория других государств подразделяется на
регионы развития, которые являются чисто функциональными органами, не
имеющими административных полномочий. Тем не менее, каждая единица
самоуправления в регионе в первую очередь занята разработкой и
реализацией региональных планов.
Межмуниципальное / внутрирегиональное
управление
Последние события демонстрируют, что, учитывая растущую гибкость и
взаимозависимость
сфер
экономической
деятельности,
размер
существующих административно-территориальных единиц (в основном
муниципалитетов, но иногда и уровней выше муниципального) зачастую
меньше, чем это считается приемлемым местными органами власти.
Стандартным обоснованием пересмотра размеров локальных территорий
является необходимость достижения экономии за счет масштаба и
критической массы и учета территориальных сопутствующих (внешних)
факторов. Субъекты заново определяют границы своих территорий на
19
основе таких факторов, как общие экономические характеристики,
природные богатства и общность самосознания. Ожидаемым результатом
такого сотрудничества является повышение разнообразия или качества
услуг, а не экономия.
Расхождение между административными и функциональными регионами,
как правило, представляет бόльшую проблему для крупных городов, нежели
для сельской местности. В последнее время во многих странах активно
продвигалась функциональная модель столичного управления. Она
основана на управлении на уровне функциональных экономических зон и
связана с межотраслевой конкурентоспособностью и компетенцией в
сферах, имеющих столичную логику / логику мегаполиса (привлечение
инвестиций, жилищное строительство, транспорт и туризм).
Опыт показал, что региональные органы власти по некоторым своим
полномочиям в сфере принятия решений обособлены и независимы от
государственных, крупных региональных или местных органов власти. Эти
полномочия направлены на достижение экономии за счет масштаба,
порожденной укрупненными объединенными сферами предоставления
услуг, соразмерностью затрат и меньшей социальной сегрегацией во всем
столичном регионе (регионе мегаполиса), а также более эффективным
стратегическим планированием и интеграцией отраслевой политики.
Столичная модель также предполагает увеличение политической силы
столичного региона на международном уровне и по отношению к
государственной власти. С другой стороны, в сельских районах также
необходимо обеспечить минимальный уровень качества государственных
услуг в условиях сокращения численности населения и сопутствующих
финансовых ограничений. Межмуниципальное сотрудничество зачастую
позиционируется как способ преодоления этого.
В рамках некоторых методологических подходов, помимо создания
региональных органов власти, многими местными органами власти
предусматривается координация и сотрудничество на добровольной основе.
Управление
несоответствиями
между
административными
и
функциональными областями и поддержание качества государственных
услуг на справедливом и разумном уровне может быть достигнуто
посредством целого спектра моделей в зависимости от масштаба
предполагаемой реформы.

Создание региональных / муниципальных органов власти
в крупных городах
В результате создания функциональных моделей меняются
структуры управления с целью соответствия функциональным
экономическим зонам. В некоторых случаях муниципальные
образования продолжают существовать, в то время как в
других случаях они интегрируются и увеличиваются в размере.

Слияние муниципальных образований
Эта модель объединения часто применяется в целях
преодоления раздробленности небольших муниципальных
образований без создания дополнительных уровней власти.
Слияние муниципальных образований – это способ повышения
20
эффективности местных органов власти. Главные мотивы для
недавнего цикла слияний заключались в следующем:

o
Дальнейшее содействие децентрализации;
o
Решение проблемы демографических
(например, старение населения);
o
Поощрение гибкости и
финансовых ограничений
субнациональных уровнях.
изменений
преодоление серьезных
на государственном и
Создание специальных районных или межмуниципальных
совместных органов власти для реализации конкретных
или множественных целей
В настоящее время существует широкий спектр механизмов
сотрудничества, чаще всего на добровольной основе,
охватывающих,
как
правило,
транспорт,
городское
планирование или экономическое развитие. В некоторых
административно-территориальных
единицах
создаются
специальные районные органы власти с целью географической
координации по ряду конкретных тем (транспорт, образование
и водораздел) между муниципалитетами, иногда выходящим за
пределы
административных границ.
Многие
из
них
финансируются за счет специальных налоговых мер, а также
сборов и платежей. Другие модели вовлекают объединения
муниципалитетов, которые функционируют как специальные
округа, объединяющие несколько местных органов власти для
предоставления госуслуг, таких как водоснабжение и
утилизация отходов. Их успех объясняется гибкостью их
организации.

Платформы, ассоциации или партнерства стратегического
планирования
Модель неофициальных координирующих органов, часто
опирающаяся на уже существующие сообщества. Например,
рабочие группы, занимающиеся вопросами городского
развития, могут быть организованы для координации данного
вопроса.

Договоры, торговый обмен услугами (чисто фискальные
механизмы):
Инновационные механизмы предоставления услуг в обмен на
компенсацию.
Могут
заключаться
межмуниципальные
договоры в основном для университетов и услуг стационарной
помощи.
Модели сотрудничества, разработанные с учетом конкретных городских
районов, активно применяются в ряде стран. В некоторых странах
межмуниципальное сотрудничество поддерживалось такими мощными
стимулами, как налоговые поступления или межобщинные государственные
субсидии, а также целенаправленными законодательными актами. Другие
модели имеют формализованную структуру муниципального сотрудничества
21
под названием «Города-регионы». Провинция официально определяет
территорию города-региона, который состоит из крупного города и
прилегающих к нему муниципальных образований, входящих в состав одной
и той же городской системы.
Некоторые
страны
имеют
общую
основу
для
содействия
межмуниципальному сотрудничеству, независимо от мер, принимаемых на
муниципальном уровне. Согласно действующему законодательному акту,
для того, чтобы местные органы власти могли предоставлять базовые
услуги в сфере здравоохранения, муниципальное образование должно
насчитывать минимум 20000 жителей, а чтобы предоставлять
профессионально-техническое образование, необходимо 50000 жителей.
Закон устанавливает, что муниципальные образования могут выбирать
способ, при помощи которого они могли бы достичь соответствия этим
пороговым значениям:

добровольное слияние с одним
муниципальным образованием;

создание совместного муниципального совета с одним или
более населенным пунктом; или

приобретение
образований.
услуг
от
более
или
крупных
более
соседним
муниципальных
Другие различные модели направлены на расширение спектра задач,
которые могут быть переданы от муниципальных органов власти и окружных
советов межмуниципальным органам по сотрудничеству. В соответствии с
этим устройством муниципалитет может также делегировать определенные
задачи и полномочия по предоставлению госуслуг другому муниципалитету
(принимающему муниципалитету). Практика показала, что подобное
сотрудничество между муниципалитетами редко приводит к добровольным
объединениям. Чтобы происходили объединения, государство должно
обеспечить стимулы.
Необходимость прозрачных методов
оценки и мониторинга
Учитывая сложность современного методологического подхода к решению
проблем регионального развития, вследствие изменений в структуре
региональной политики и распределения полномочий между уровнями
власти, как правило, возникают вопросы эффективности и подотчетности.
Система многоуровневого и горизонтального управления, которую часто
применяют для целей координации, может обеспечить прозрачность
политики и позволит оценить проблемы.
Важно, чтобы оценка и мониторинг имели первоочередной приоритет в
политической повестке дня, и чтобы имелся достаточный объем бюджетных
ресурсов для их реализации. В большинстве случаев значимость
проведения оценки предполагает активизацию мер по сбору данных и
созданию систем показателей. Оценка и мониторинг с помощью систем
показателей может снизить информационную асимметрию между уровнями
22
власти, стать надежным звеном в обмене опытом, а также оказать
содействие государственным органам власти в передаче знаний на
субнациональный
уровень
и
способствовать
более
высокой
результативности.
Для областей политики, сильно ориентированных на равенство,
последующая оценка прогресса, достигнутого на пути к реализации четких
целей, является более простой. Тем не менее, для экономического развития
единицей анализа является потенциальный район, в котором проведение
оценки
наиболее
затруднено.
Предварительная
оценка
имеет
основополагающее значение для субсидий, предоставляемых на
конкурсной основе, и если для оценки недостаточно материала, принимать
обоснованные решения будет трудно. Кроме того, необходимо, чтобы
системы оценки и мониторинга были гибкими и органы власти, отвечающие
за проведение политики, могли более широко формулировать цели,
которые можно было бы легко адаптировать к различным условиям.
Желательно отделять ресурсы, выделенные на оценку, от оборотных
средств, так как эти средства должны быть возвращены, если они не
используются. Запрос на финансирование проекта должен определять,
каким образом обеспечить систему мониторинга, особенно если результат
мониторинга связан с взысканиями и поощрениями.
23
ПРИЛОЖЕНИЕ 1.
Рекомендуемый подход к разработке единообразных
показателей,
необходимых
для
формирования
политики
Для того чтобы исследовать, как методология региональной политики
применяется на практике и в какой степени были реализованы меры или
направления данной политики, важно понять, какие факторы влияют на
обоснование региональной политики каждой страны, ее структуру
управления и какие цели должны быть достигнуты.
Кроме того, в будущем нужно разработать и контролировать набор
показателей для формирования политики, которые могут быть
использованы в процессе принятия решений. Необходимо также
проанализировать взаимосвязи, например, согласованность политических
целей и политических инструментов. Разработчики показателей должны
определить, какие аспекты следует учитывать при создании систем
показателей и их дальнейшем совершенствовании. Также должны быть
рассмотрены следующие вопросы:

Каковы задачи системы мониторинга? – чтобы наладить
передачу информации, ноу-хау и повысить результативность
политики регионального развития.

Выбор
показателей:
какие
показатели
должны
быть
интегрированы?
Как
недостающая
информация
будет
рассматриваться в страновом обзоре? Было бы правильно
начать с меньшего, менее сложного, набора показателей,
который может служить в качестве основы, корректироваться или
расширяться
в
дальнейшем.
Учитывая
многообразие
национальных
контекстов,
основа
стандартизированных
сопоставимых показателей может быть дополнена показателями,
ориентированными на конкретную страну (федеральными или
унитарными).

Создание шкалы ценностей, продвижению которых способствует
набор показателей: какие ценности должны культивироваться
благодаря
введению
показателей?
Должно
ли
это
соответствовать новой региональной политической парадигме и
ее различным параметрам (включая, например, подход,
основанный на местоположении, согласованность целей и
политических
инструментов,
упреждающий
программный
подход)?

Метод сбора информации: он должен включать страновой обзор
и анкеты, чтобы сделать количественное описание качественной
информации менее субъективным.

Объединение: как показатели должны объединяться? Какой вес
должен быть закреплен за каждым показателем?
На экспериментальной основе могут быть
составлены два набора
24
показателей: показатели, необходимые для разработки политики (в узком
смысле) и институциональные показатели.

Показатели,
необходимые
для
разработки
политики:
осуществляют ли страны политику и программы в соответствии с
новой парадигмой и в какой степени?
o
Признание проблем и постановка целей:
- Каковы проблемы и задачи, стоящие перед регионами?
Относится
ли
рост
конкурентоспособности
к
первоочередным задачам страны?
- Каковы основные цели региональной политики? Входит
ли рост конкурентоспособности или эндогенное
развитие в число основных целей страны?
o
Политические инструменты:
- Предпринимается ли программный подход?
- Предпринимается
ли
подход,
основанный
на
местоположении (наличие или отсутствие политики в
отношении
мегаполисов,
сельской
местности,
потенциальных сфер применения политики (например,
полюсов роста), политики в отношении малонаселенных
районов и т.д.)? Как страны могут объединять на местах
политику поощрения конкуренции и цели достижения
равенства?

Институциональные показатели: применяются ли в стране
инициативы, способствующие продвижению всестороннего
межотраслевого подхода к политике регионального развития?
o
Управление:
- Сколько механизмов горизонтального управления
применяется в стране? Какие именно?
- Сколько механизмов вертикального управления
применяется в стране? Какие именно?
- Существует ли в стране стратегия на региональном
уровне, разработанная децентрализованными или
деконцентрированными органами власти?
- Сколько механизмов межмуниципального
сотрудничества применяется в стране? Какие именно?
Крайне важно уметь дифференцировать политическую риторику от
реальной реализации политики. Как показывает опыт, не достаточно просто
разработать новую методологию, куда более важна ее тщательная и
прозрачная реализация на практике. Бывали случаи, когда изменения
политических целей не сопровождались изменениями в политических
инструментах, в связи с чем были достигнуты не самые оптимальные
результаты при реализации политики регионального развития. Например,
существование межведомственного комитета не обязательно означает
25
проведение комплексной межотраслевой политики. Другим важным
вопросом является связь между показателями для разработки политики и
показателями результативности. Таким образом, существует необходимость
модернизации и расширения методов по сбору надежных статистических
данных с целью получения максимально широких возможностей для
мониторинга региональных экономик.
26
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа